Заключение Минэкономразвития России
МИНИСТЕРСТВО ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
ПО ИТОГАМ
ЭКСПЕРТИЗЫ ПРИКАЗА МИНФИНА РОССИИ ОТ 11 ЯНВАРЯ 2009 Г. N 1Н
"ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ИНСТРУКЦИИ ПО ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ
ПРОБИРНОГО НАДЗОРА"
В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2011 г. N 633 "Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" (далее - Постановление N 633), приказом Минэкономразвития России от 9 ноября 2011 г. N 634 "Об утверждении Порядка проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности" (далее - Приказ N 634), а также Планом проведения экспертизы в первом полугодии 2012 года действующих нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти Минэкономразвития России провело экспертизу приказа Минфина России от 11 января 2009 г. N 1н "Об утверждении Инструкции по осуществлению пробирного надзора" (далее - нормативный акт) (зарегистрирован в Минюсте России 13 февраля 2009 г. N 13331; первоначальный текст нормативного акта опубликован в издании "Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти" от 23 марта 2009 г. N 12) и сообщает следующее.
В ходе проведения экспертизы нормативного акта в период с 1 апреля 2012 г. по 2 мая 2012 г. были проведены публичные консультации с представителями субъектов предпринимательской и иной деятельности с целью сбора сведений о положениях нормативного акта, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности. Информация по проводимым публичным консультациям была размещена на официальном сайте Минэкономразвития России, а также в сети интернет по адресу regulation.gov.ru.
Отдельно письмом Минэкономразвития России от 30 апреля 2012 г. N Д26и-1136 запрос о предоставлении информации был направлен в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Общероссийскую общественную организацию "Российский союз промышленников и предпринимателей", Общероссийскую общественную организацию "Деловая Россия", Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства "ОПОРА России", Консультативный совет по иностранным инвестициям, Российско-Германскую внешнеторговую палату.
По результатам публичных консультаций получено семь позиций субъектов предпринимательской деятельности, содержащих ряд существенных замечаний и предложений в отношении положений нормативного акта. Результаты проведения публичных консультаций в части выявленных положений нормативного акта, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, обобщены в Справке о результатах проведения публичных консультаций (Приложение 2 к данному заключению).
Для проведения экспертного исследования положений нормативного акта была создана экспертная группа (состав экспертной группы приведен в Приложении 1 к настоящему заключению).
В соответствии с пунктом 2 Постановления N 633 основанием для проведения экспертизы нормативного акта на предмет выявления положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, послужило обращение Общероссийской общественной организации "Деловая Россия" на основании обращений ряда российских производителей ювелирных изделий.
1. Общее описание рассматриваемого регулирования
1.1. Нормативным актом утверждена Инструкция по осуществлению пробирного надзора (далее - Инструкция).
В соответствии с Федеральным законом от 26 марта 1998 г. N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" (далее - закон N 41-ФЗ) в России действует монополия на осуществление пробирного надзора, осуществляемого Федеральным казенным учреждением "Российская государственная пробирная палата при Министерстве финансов Российской Федерации" (ФКУ "Пробирная палата России"). Так, согласно части 3 статьи 10 закона N 41-ФЗ в Российской Федерации установлена государственная монополия на опробование и клеймение государственным пробирным клеймом ювелирных и иных бытовых изделий из драгоценных металлов, а также государственная монополия на регулирование экспорта необработанных алмазов (далее - государственная монополия).
В целях реализации указанных норм закона N 41-ФЗ принято постановление Правительства Российской Федерации от 18 июня 1999 г. N 643 "О порядке опробования и клеймения изделий из драгоценных металлов" (далее - Постановление N 643), пунктом 5 которого, среди прочего, устанавливается полномочие Минфина России по утверждению инструкции по проведению опробования, отбора проб и анализов. Таким образом, рассматриваемый нормативный акт принят в целях реализации норм закона N 41-ФЗ и Постановления N 643.
Кроме того, в соответствии с нормами пункта 3 части 2 статьи 13 закона N 41-ФЗ опробование, анализ и клеймение государственным пробирным клеймом всех ювелирных и других бытовых изделий из драгоценных металлов отечественного производства, а также указанных изделий, ввезенных на территорию Российской Федерации для продажи, является частью федерального пробирного надзора, осуществляемого в соответствии с частью 1 статьи 13 закона N 41-ФЗ в целях защиты прав потребителей ювелирных и других бытовых изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней, прав изготовителей этих изделий от недобросовестной конкуренции, а также в целях защиты интересов государства.
Учитывая изложенное, требуется обратить внимание на следующее. Указанная государственная монополия сохранилась со времен СССР, когда все участники ювелирного рынка и рынка драгоценных металлов были государственными предприятиями. Так как на момент принятия закона N 41-ФЗ все драгоценные металлы и камни согласно действующему на тот момент закону Российской Федерации от 9 октября 1992 г. N 3615-1 "О валютном регулировании и валютном контроле" являлись валютными ценностями, то государственная монополия на опробование и клеймение ювелирных изделий была сохранена. Учитывая сохраняющуюся государственную монополию на опробование и клеймение ювелирных и иных бытовых изделий из драгоценных металлов в Российской Федерации, то для функционирования ФКУ "Пробирная палата России" принятие нормативного акта представляется необходимым.
Вместе с тем согласно позиции, сформированной экспертной группой по итогам проведения публичных консультаций, рассматриваемое нормативное регулирование нельзя признать оптимальным, так как регулирование опробования и клеймения ювелирных изделий было бы предпочтительнее осуществлять на рыночной основе, через акты технического регулирования.
Так, согласно указанной позиции, суть проблемы, порожденной положениями нормативного акта, заключается в следующем: из-за дополнительных издержек бизнеса на обязательное и монопольное государственное опробование и клеймение ювелирной продукции, осуществляемое в соответствии с нормативным актом, существенно снижается конкурентоспособность предприятий российской ювелирной промышленности. Прямые издержки ювелирных предприятий Российской Федерации (направленные на уплату соответствующей государственной пошлины) составляют для российских ювелирных компаний порядка 600 - 800 млн. рублей в год. Дополнительные издержки ("замораживание" средств на время клеймения, разрушающий контроль, соблюдение требований по охране, транспортные расходы, дополнительный учет) составляют по российским ювелирным предприятиям более 1,5 млрд. рублей в год, потери бюджетной системы Российской Федерации - до 400 млн. рублей в год (Приложение 3 к настоящему заключению).
1.2. Порядок, по которому государственная Пробирная палата имеет монополию на обязательное опробование и пробирное клеймение, не соответствует условиям работы в данной сфере деятельности (производство ювелирной продукции) в большинстве стран, производства в которых составляют конкуренцию российской ювелирной промышленности.
В мире не существует единого подхода к вопросу о клеймении ювелирной и иной бытовой продукции из драгоценных металлов. Попытки гармонизировать подход к проблеме на международном уровне предпринимались неоднократно, но не имели успеха. Наиболее удачным актом следует считать учреждение в Вене 15 ноября 1972 года европейской "Конвенции по контролю и клеймению произведений из драгоценных металлов" (Convention on the Control and Marking of Articles of Precious Metals), но и ее на сегодняшний день подписали и ратифицировали лишь 19 государств.
Мировая ювелирная промышленность - основной потребитель золота, на долю которого приходится до 80% его ежегодного оборота. Потребление золота мировой ювелирной промышленностью в 2011 году составило 1963 тонн. Исходя из учета объемов потребления золотых украшений в разных странах, применяющих различные подходы к пробирному надзору, можно подсчитать массовые доли мировой ювелирной продукции, заклейменной (или не заклейменной) в том или ином режиме (Таблица 1).
Таблица 1
Объем потребления золота ювелирной промышленностью
в различных регионах мира <*>
--------------------------------
<*> Источник данных:
1. http://www.china.org.cn/top10/2012-02/29/content_24758682.htm
2. http://www.business-standard.com/india/news/global-gold-q1-demand-down-5-value16/165292/on
3. http://info.goldavenue.com/
4. http://www.925-1000.com/foreign_marks.html
5. http://www.hallmarkresearch.com/
6. http://www.hallmarkingconvention.org/statistics.php
7. http://www.exchangetradedgold.com/media/ETG/file/
8. http://www.cbi.eu/87/sector23/Jewellery
9. http://www.silverresearch.org/
10. http://uvelir.info/news/25856/
11. http://www.rough-polished.com/ru/expertise/12921.html
12. http://uvelir.info/news/25854/
13. http://jewel.saleone.ru/article.php?id_article=108&a=1
14. http://www.rough-polished.com/ru/expertise/13103.html
--------------------------------
<*> Расчетные данные (точные указания не найдены).
Диаграмма иллюстрирует ситуацию по состоянию на 2011 год. Как видно из диаграммы, около 10% ювелирной продукции мира клеймятся национальными государственными клеймами. В основном это рынки стран Ближнего Востока, где еще сильны унаследованные английские традиции и где нет ориентации на развитие собственного ювелирного производства.
В то же время, страны с наиболее значительным по объемам ювелирным рынком либо вообще не практикуют пробирное клеймение, либо клеймение не государственное - его осуществляют сами производители или импортеры (Китай, Индия, США, Япония, Италия и др.). На долю рынков этих стран приходится 81% мирового объема золотой ювелирной продукции. Согласно информации, отображенной на Диаграмме, от 45 до 65% мировой ювелирной продукции в 2011 г. не клеймилось вообще.
Диаграмма
Массовые доли мировой ювелирной продукции, заклейменной
(или не заклейменной) в том или ином режиме
Рисунок
(не приводится)
2. Круг заинтересованных лиц
Сфера действия нормативного акта распространяется на ряд предприятий, занимающихся производством ювелирных и других бытовых изделий из драгоценных металлов, импортом и экспортом ювелирных и других бытовых изделий из драгоценных металлов, а также драгоценных и поделочных камней. Согласно оценкам представителей субъектов предпринимательской деятельности, полученным в ходе проведения публичных консультаций, в настоящее время в Российской Федерации активно работает около 4,5 тысяч предприятий, связанных с производством ювелирных изделий из драгоценных металлов.
3. Оценка регулирования
3.1. В соответствии с нормами пункта 3 части 2 статьи 13 закона N 41-ФЗ опробование, анализ и клеймение государственным пробирным клеймом всех ювелирных и других бытовых изделий из драгоценных металлов отечественного производства, а также указанных изделий, ввезенных на территорию Российской Федерации для продажи, является частью федерального пробирного надзора.
Согласно разделу 1 Инструкции, ее нормы распространяются среди прочего на начисление государственной пошлины за совершение действий уполномоченными государственными учреждениями при осуществлении федерального пробирного надзора (далее - государственная пошлина) в соответствии с нормами статьи 333.31 Налогового кодекса Российской Федерации.
Вместе с тем, указанная норма Инструкции противоречит положениям части 3 статьи 7 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - закон N 294-ФЗ), согласно которым плата с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей за проведение мероприятий по контролю не взимается, а также противоречит одному из основных принципов защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), а именно принципу недопустимости взимания органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю, установленному частью 8 статьи 3 закона N 294-ФЗ.
3.2. Согласно пункту 2.2 Инструкции среди прочего утверждена норма, согласно которой не подлежат приему на опробование и клеймение изделия без оттисков именников, изготовленные на территории Российской Федерации (кроме изделий, предназначенных для клеймения совмещенным инструментом и постановки именника электроискровым методом), с нечеткими, деформированными оттисками или с отсутствием какого-либо элемента (знака) в оттиске, с оттисками именника прошлых лет.
Учитывая, что указанная норма относится непосредственно к ювелирным изделиям, произведенным на территории Российской Федерации, представляется, что указанное положение Инструкции является фактом дискриминационного установления и применения обязательных требований к отдельным субъектам предпринимательской деятельности, что на практике может способствовать необоснованному снижению конкурентоспособности российских производителей ювелирных изделий в сравнении с импортерами. Так, согласно рассматриваемой норме, импортируемые на территорию Российской Федерации изделия не обязаны иметь оттиск ввозящего их импортера. Указанный факт ставит российского производителя ювелирных изделий в неравные условия с импортером, так как импортер имеет возможность опробовать и клеймить изделия в любой из имеющихся государственных инспекций пробирного надзора (далее - госинспекции), а российский производитель - только в той госинспекции, к которой прикреплен (где зарегистрирован его именник).
Кроме того, рассматриваемая норма имеет смысловое противоречие с целью регулирования, заявленной законом N 41-ФЗ. Так, согласно части 1 статьи 13 закона N 41-ФЗ федеральный пробирный надзор осуществляется в целях защиты прав потребителей ювелирных и других бытовых изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней, прав изготовителей этих изделий от недобросовестной конкуренции. Однако в отсутствие именника импортера конечный потребитель не в состоянии определить, кто является непосредственным поставщиком данных изделий в Российскую Федерацию, а российские производители ювелирных изделий, таким образом, на практике сталкиваются с дискриминационными нормами, установленными Инструкцией.
3.3. Согласно пункту 2.4 Инструкции среди прочего утверждена норма, согласно которой срок выполнения пробирных операций устанавливается госинспекцией по согласованию со сдатчиком (согласно графику приема-выдачи изделий) в пределах 10 календарных дней. Срок выполнения пробирных операций для изделий иностранного производства устанавливается госинспекцией в зависимости от объема (количества) изделий, предъявленных на опробование и клеймение. В случае, когда пробирные операции не могут быть выполнены в установленный срок, госинспекция уведомляет об этом сдатчика изделий и устанавливает по согласованию с ним дополнительный срок. При оценке настоящей нормы Инструкции необходимо обратить внимание на тот факт, что до принятия нормативного акта действовал приказ Роскомдрагмета от 23 июня 1995 г. N 182 (далее - отмененный приказ) "Об утверждении инструкции по осуществлению пробирного надзора", согласно аналогичной норме которого срок выполнения пробирных операций составлял не более 3 дней. При проведении настоящей экспертизы Минэкономразвития России в соответствии с Запросом среди прочего просило разработчика представить информацию о том, чем вызвана необходимость установления десятидневного срока рассматриваемой нормой Инструкции. Однако Минфин России соответствующих разъяснений не представил. Учитывая данные о среднегодовом количестве заклейменных ювелирных изделий за период 2007 - 2008 (период действия отмененного приказа) гг. и 2009 - 2011 гг. (период действия нормативного акта), представленные Минфином России в рабочем порядке (Таблица 2), представляется сомнительной обоснованность и целесообразность установления рассматриваемого регулирования в части проведения пробирных операций продолжительностью в 10 дней.
Таблица 2
Среднегодовое количество заклейменных ювелирных изделий
за период 2007 - 2011 гг.
Представляется, что указанная норма Инструкции способствует организации выполнения операций по опробованию и клеймению ювелирных изделий не самым оптимальным способом, так как на длительный срок "замораживает" (изымает из оборота) оборотные средства производителей, что приводит к неоправданным издержкам предпринимателей. По итогам проведения публичных консультаций в отношении нормативного акта субъектами ювелирной промышленности среди прочего представлены данные о технологических и организационных условиях, обосновывающих возможность соблюдения сроков опробования и клеймения продолжительностью до трех дней, а также содержатся предложения, реализация которых способна привести к повышению эффективности осуществления госинспекциями опробования и клеймения ювелирных изделий (пункты 2 - 8 Приложения 2 к настоящему заключению).
Кроме того, необходимо учитывать, что указанная норма способствует возникновению существенных рисков ведения предпринимательской деятельности вследствие того, что на практике оборотные средства производителей ювелирных изделий имеют кредитную основу. Таким образом, рассматриваемая норма на практике приводит к необоснованному существенному увеличению затрат производителей ювелирных изделий на формирование дополнительных оборотных средств и негативно влияет на конкурентоспособность производителей отечественных ювелирных изделий на мировом рынке.
Дополнительно необходимо отметить и то, что на практике данное положение Инструкции не позволяет российским ювелирным производителям гарантировать своевременное исполнение собственных обязательств по соответствующим контрактам среди прочего вследствие того, что фактически установлено право работников госинспекций увеличивать десятидневный срок на неопределенный период, мотивируя такое увеличение срока невозможностью выполнения пробирных операций в установленный срок. Положение рассматриваемой нормы Инструкции о согласовании со сдатчиком ювелирных изделий дополнительного срока выполнения пробирных операций свыше предусмотренных 10 дней представляется неопределенным. Так, остаются неясными критерии, определяющие невозможность выполнения пробирных операций госинспекцией; не определен порядок указанного согласования со сдатчиком необходимости продления выполнения пробирных операций; не установлена ответственность должностных лиц госинспекции за неправомерное продление установленного срока опробования и клеймения. Кроме того, рассматриваемая норма Инструкции допускает возможность ее избирательного применения, а именно осуществления опробования в сокращенные либо максимально возможные сроки в зависимости от неопределенных факторов, а также и увеличение таких сроков в отношении отдельных сдатчиков.
Согласно оценке, представленной представителями ювелирной промышленности в ходе проведения публичных консультаций в отношении нормативного акта, рассматриваемая норма на практике приводит к возникновению существенных расходов субъектов предпринимательской деятельности и к недополучению доходов соответствующих бюджетов Российской Федерации (расчет таких расходов приведен в Приложении 3 к настоящему заключению). Так, согласно указанным оценкам:
а) затраты субъектов предпринимательской деятельности, направленные на уплату установленной государственной пошлины, уплаченные за клеймение изделий из золота и серебра, составляют ежегодно 707,18 млн. рублей;
б) затраты субъектов предпринимательской деятельности, связанные с отвлечением оборотных активов и использованием кредитных ресурсов по средней ставке привлечения 13%, составляют ежегодно 838,19 млн. рублей;
в) совокупные потери соответствующих бюджетов Российской Федерации от недополучения налоговых поступлений, возникших вследствие отвлечения изделий из оборота в целях проведения опробирования (исходя из налоговой ставки единого налога при упрощенной системе налогообложения 6%), составляют ежегодно 386,45 млн. рублей.
Таким образом, ювелирная отрасль ежегодно несет материальные потери в размере около 1 545,36 млн. рублей (по совокупности применения пункта 2.4 Инструкции и норм статьи 333.31 второй части Налогового кодекса Российской Федерации), государство недополучает 386,45 млн. рублей (в результате применения пункта 2.4 Инструкции).
Таким образом, на практике указанная норма Инструкции способствует возникновению необоснованных расходов, избыточных административных и иных ограничений в отношении субъектов предпринимательской деятельности, а также необоснованному недополучению доходов бюджетной системы Российской Федерации.
3.4. Согласно пункту 3.2.1 Инструкции среди прочего утверждена норма, согласно которой контрольному анализу подвергаются предъявленные на опробование и клеймение платиновые, золотые, палладиевые и серебряные изделия согласно нормативным документам на методы анализа и нормам отбора проб на анализ, а также изделия, вызвавшие сомнение при опробовании. В целях указанной нормы Инструкции, анализы изделий, полуфабрикатов, сплавов и других материалов, содержащих драгоценные металлы, проводятся по действующим ГОСТам на методы анализа, ОСТам, ТУ и аттестованным методикам. При этом изделия, вызвавшие сомнение при опробовании, подвергаются контрольным анализам независимо от количества. Согласно позиции субъектов предпринимательской деятельности, полученной в ходе проведения публичных консультаций по нормативному акту, зачастую под контрольным анализом ювелирных изделий понимается метод, связанный с разрушением изделий, что приводит к значительным материальным издержкам ювелирных предприятий. Кроме того, такая реализация указанной нормы на практике способствует необоснованному увеличению фискальной нагрузки на добросовестных производителей. При этом необходимо обратить внимание на то, что нормами Инструкции методы разрушающего контроля прямо не предусмотрены, но и не исключены.
Таким образом, опробование и клеймение ювелирных изделий, поступающих в госинспекции от сдатчиков, осуществляются с помощью технологий, не нарушающих целостность указанных изделий. Вместе с тем, предусмотренный Инструкцией окончательный анализ химического состава изделий на практике осуществляется с помощью разрушающей технологии. Указанная технология предусматривает механическое отторжение определенной части корпуса у каждого отобранного для анализа изделия (взятие навесок на анализ) и последующий химический анализ металла изъятых частей (подпункт 3.2.3 пункта 3.2 раздела 3 Инструкции). В условиях наличия современных технологий анализа, не приводящих к разрушению изделий, представляется целесообразным признать разрушающий метод контроля устаревшим и в долгосрочном плане неэффективным. В целях учета изложенного требуется внести соответствующие изменения в Инструкцию и иные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы федерального пробирного надзора.
Дополнительно необходимо обратить внимание, что используемые на практике разрушающие методы контроля не соответствуют сложившейся международной практике контроля и анализа ювелирных изделий.
Кроме того, возможность использования разрушающих методов анализа ювелирных изделий госинспекциями на практике способна приводить к рискам невыполнения российскими производителями заключенных контрактов на поставку ювелирных изделий вследствие утери части изделий, представленных на опробирование и разрушенных в ходе контрольного анализа с применением разрушающих методов.
Таким образом, представляется целесообразным доработать Инструкцию с целью установления запрета госинспекции использовать разрушающие методы анализа ювелирных изделий, принадлежащих сдатчику, при осуществлении контрольного анализа.
3.5. Согласно пункту 3.3.3 Инструкции среди прочего утверждена норма, согласно которой выявленные в партии изделия, не соответствующие заявленной пробе, клеймятся ближайшей нижней установленной пробой. Изделия, имеющие пробу ниже установленной минимальной пробы, не подлежат клеймению и возвращаются сдатчику в неклейменном виде.
Представляется, что указанная норма Инструкции имеет смысловое противоречие с целью регулирования, заявленной законом N 41-ФЗ. Так, согласно части 1 статьи 13 закона N 41-ФЗ федеральный пробирный надзор среди прочего осуществляется в целях защиты прав потребителей ювелирных и других бытовых изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней, прав изготовителей этих изделий от недобросовестной конкуренции. Представляется, что рассматриваемая норма на практике способна приводить к введению потребителя в заблуждение относительно фактического процентного содержания драгоценного металла в сплаве, из которого изготовлено ювелирное изделие или его части. Кроме того, данное положение Инструкции в ряде случаев может не соответствовать существующим международным практикам, так как во многих зарубежных странах при изготовлении ювелирных изделий широко используются сплавы с меньшим процентным содержанием драгоценных металлов, чем установлено российскими минимальными пробами. Этот фактор ограничивает действия субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, снижает конкурентоспособность российских производителей на внутреннем рынке и снижение их экспортного потенциала.
4. Позиция разработчика
Минэкономразвития России от 24 мая 2012 г. N Д26и-1558 направило запрос о предоставлении информации (далее - Запрос) в отношении отдельных положений нормативного акта в федеральный орган исполнительной власти, принявший нормативный правовой акт и осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере деятельности (далее - разработчик). Однако, ответ на указанное письмо, содержащее запрашиваемую информацию, разработчиком нормативного акта в Минэкономразвития России представлен не был.
5. Заключительные положения
Проект настоящего заключения направлялся представителям предпринимательского сообщества на предоставление отзыва в срок до 23 июля 2012 г. письмом Минэкономразвития России от 9 июля 2012 г. N Д26и-1836, а также разработчику нормативного акта письмом Минэкономразвития России от 9 июля 2012 г. N Д26и-1835. По итогам рассмотрения проекта заключения поступили позиции Общероссийской общественной организации "Деловая Россия", Ассоциации "Гильдия ювелиров России", содержащие ряд предложений в отношении проекта заключения.
Поступившие в Министерство экономического развития Российской Федерации в срок отзывы, замечания и предложения в отношении настоящего проекта заключения были рассмотрены и учтены при доработке проекта заключения.
Дополнительно в отношении проекта настоящего заключения в рабочем порядке поступила позиция Минфина России. Указанная позиция с соответствующими замечаниями Минэкономразвития России приведена в Приложении N 4 к настоящему заключению.
По результатам проведенной экспертизы нормативного акта Минэкономразвития России пришло к выводу о наличии в Инструкции положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности.
В соответствии с пунктом 3 Постановления N 633 Минэкономразвития России считает необходимым внести в Министерство юстиции Российской Федерации предложения о рассмотрении необходимости внесения следующих изменений в редакцию Инструкции, утвержденную нормативным актом:
а) в редакцию пункта 2.4 Инструкции в части установления срока выполнения пробирных операций, не превышающего трех дней. Дополнить Инструкцию положениями, устанавливающими критерии, при которых госинспекция не в состоянии выполнить пробирные операции, установить порядок согласования госинспекцией со сдатчиком дополнительного срока выполнения пробирных операций свыше трех дней (пункт 3.3 настоящего заключения);
б) в редакцию пункта 3.2 Инструкции в части установления прямого запрета применения госинспекцией разрушающих методов контроля при проведении контрольного анализа предъявленных на опробование и клеймение платиновых, золотых, палладиевых и серебряных изделий (пункт 3.4 настоящего заключения);
в) в редакцию пункта 3.3 Инструкции внести изменения в части установления обязанности госинспекции осуществлять клеймение изделий в соответствии с более широкой сеткой разрешенных проб для ювелирных изделий из золота, серебра, платины и палладия (пункт 3.5 настоящего заключения).
В целях реализации указанных предложений Минэкономразвития России считает также необходимым обратиться в Правительственную комиссию по проведению административной реформы с предложением в рамках комплексного совершенствования законодательства, регулирующего отношения в ювелирной отрасли, дополнительно проработать и рассмотреть возможность исключения норм Инструкции (пункты 2.1 и 2.2), имеющих дискриминационный характер, а также рассмотреть возможность подготовки Минфином России предложений, в том числе по разработке и внесению в Правительство Российской Федерации проекта постановления Правительства Российской Федерации, устанавливающего соответствующие изменения в Постановление N 643.
Кроме того разработчику нормативного акта необходимо учесть предложения субъектов предпринимательской деятельности, представленные в настоящем заключении. Дополнительно отмечаем, что разработчику нормативного акта следует проанализировать отзывы субъектов предпринимательского сообщества, способствующие улучшению отдельных положений нормативного акта, представленные в Сводной таблице замечаний и предложений субъектов предпринимательской деятельности в отношении нормативного акта, приведенной в Справке о результатах публичных консультаций (Приложение 2 к настоящему заключению) и не учтенные в настоящем заключении.
Приложение 1
к заключению об экспертизе
приказа Минфина России
от 11 января 2009 г. N 1н
"Об утверждении Инструкции
по осуществлению
пробирного надзора"
СОСТАВ
ЭКСПЕРТНОЙ ГРУППЫ ПО ПРОВЕДЕНИЮ ЭКСПЕРТНОГО ИССЛЕДОВАНИЯ
ПОЛОЖЕНИЙ НОРМАТИВНОГО АКТА
Приложение 2
к заключению об экспертизе
приказа Минфина России
от 11 января 2009 г. N 1н
"Об утверждении Инструкции
по осуществлению
пробирного надзора"
СПРАВКА
О РЕЗУЛЬТАТАХ ПРОВЕДЕНИЯ ПУБЛИЧНЫХ КОНСУЛЬТАЦИЙ
С ПРЕДСТАВИТЕЛЯМИ СУБЪЕКТОВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ
И ИНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ХОДЕ ПРОВЕДЕНИЯ ЭКСПЕРТИЗЫ ПРИКАЗА
МИНФИНА РОССИИ ОТ 11 ЯНВАРЯ 2009 Г. N 1Н "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ
ИНСТРУКЦИИ ПО ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ ПРОБИРНОГО НАДЗОРА"
В ходе проведения экспертизы нормативного акта в период с 1 апреля 2012 г. по 2 мая 2012 г. были проведены публичные консультации с представителями субъектов предпринимательской и иной деятельности с целью сбора сведений о положениях нормативного акта, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности. Информация по проводимым публичным консультациям была размещена на официальном сайте Минэкономразвития России, а также в интернете по адресу regulation.gov.ru.
Отдельно письмом Минэкономразвития России от 30 апреля 2012 г. N Д26и-1136 запрос о предоставлении информации был направлен в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Общероссийскую общественную организацию "Российский союз промышленников и предпринимателей", Общероссийскую общественную организацию "Деловая Россия", Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства "ОПОРА России", Консультативный совет по иностранным инвестициям, Российско-Германскую внешнеторговую палату.
По результатам публичных консультаций получено 7 (семь) позиций субъектов предпринимательской деятельности, содержащих ряд существенных замечаний и предложений в отношении положений нормативного акта. Так были получены позиции:
- Общероссийской общественной организации "Деловая Россия" (далее - Деловая Россия);
- Российского союза промышленников и предпринимателей (далее - РСПП);
- Торгово-промышленной палаты Российской Федерации (в том числе содержит позицию производителя ювелирных изделий "АДАМАС") (далее - ТПП РФ и АДАМАС соответственно);
- Ассоциации "Гильдия ювелиров России" (далее - Гильдия);
- ООО Ювелирный центр "Алмаз-Холдинг" (далее- Алмаз-Холдинг);
- ОАО "Красносельский Ювелирпром" (далее - Ювелирпром);
- Фонда Центр независимой потребительской экспертизы (далее - ФЦНПЭ).
Субъекты предпринимательской и иной деятельности дополнительно представили ряд позиций в отношении нормативного акта, которые не могут быть учтены Минэкономразвития России, не влияют на результат экспертизы нормативного акта и (или) недостаточно обоснованы, а также содержащих ряд предложений, в том числе выходящих за рамки регулирования нормативного акта. Позиции, представленные субъектами предпринимательской деятельности в ходе проведения экспертизы нормативного акта, приведены в Сводной таблице результатов проведения публичных консультаций в ходе проведения экспертизы нормативного акта (Таблица 1) <*>. Дополнительно сообщаем, что согласно позиции, представленной ФЦНПЭ, Инструкция является оптимальным путем решения проблемы обеспечения качества и должного количества драгоценного металла в ювелирных и других изделиях.
--------------------------------
<*> Обращаем внимание, что в настоящем приложении использованы сокращения ряда терминов, определенные непосредственно в настоящем заключении.
Таблица 1
Сводная таблица результатов (замечаний и предложений)
проведения публичных консультаций в ходе осуществления
процедуры экспертизы нормативного акта
Таблица 2
Расчет стоимости отвлекаемых изделий, находящихся в ИПН
Приложение 4
к заключению об экспертизе
приказа Минфина России
от 11 января 2009 г. N 1н
"Об утверждении Инструкции
по осуществлению
пробирного надзора"
ПОЗИЦИЯ
МИНФИНА РОССИИ ПО ПРОЕКТУ ЗАКЛЮЧЕНИЯ ПО ИТОГАМ ЭКСПЕРТИЗЫ
ПРИКАЗА МИНФИНА РОССИИ ОТ 11 ЯНВАРЯ 2009 ГОДА N 1Н
"ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ИНСТРУКЦИИ ПО ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ ПРОБИРНОГО
НАДЗОРА", ПРЕДСТАВЛЕННОГО ПИСЬМОМ МИНЭКОНОМРАЗВИТИЯ
РОССИИ ОТ 9 ИЮЛЯ 2012 Г. N Д26И-1835
1. В соответствии с пунктом 17 постановления Правительства Российской Федерации от 18 июня 1999 г. N 643 "О порядке опробования и клеймения изделий из драгоценных металлов" организации и индивидуальные предприниматели, изготавливающие ювелирные и другие бытовые изделия из драгоценных металлов, обязаны иметь именники, которые регистрируются ежегодно в госинспекциях, и ставить их оттиски на производимых ими изделиях.
Обязанность для импортера иметь именники и проставлять их оттиски на ввозимые ими изделия постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июня 1999 г. N 643 "О порядке опробования и клеймения изделий из драгоценных металлов" не установлена.
Минфин России не наделен полномочиями по введению в отношении импортеров новых требований, в том числе возложению на импортеров обязанности иметь и регистрировать в государственных инспекциях пробирного надзора именники импортера.
Именник - это знак изготовителя, который проставляется юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем на изготовленных ими изделиях и содержит в зашифрованном виде информацию о годе изготовления изделия, госинспекции, в которой изготовитель состоит на специальном учете, и изготовителе изделия.
Информация, зашифрованная в именнике изготовителя, носит специальный характер и предназначена исключительно для идентификации и учета госинспекциями изделий, предъявляемых для опробования и клеймения российскими производителями.
Именник не служит целям защиты прав потребителей в контексте понятий законодательства Российской Федерации о защите прав потребителей, поскольку не содержит в понятном для потребителя виде необходимой информации об изделии, обеспечивающей потребителю возможность правильного выбора.
Таким образом, введение предлагаемой нормы в Инструкцию по осуществлению пробирного надзора, утвержденную приказом Минфина России от 11 января 2009 г. N 1н, противоречит постановлению Правительства Российской Федерации от 18 июня 1999 г. N 643 "О порядке опробования и клеймения изделий из драгоценных металлов".
Кроме того, во избежание ущемления прав импортеров ювелирных и других бытовых изделий считаем целесообразным привлечь их представителей к обсуждению предлагаемых изменений.
2. В период с 2007 по 2008 год действовала Инструкция по осуществлению пробирного надзора, утвержденная приказом Роскомдрагмета от 23 июня 1995 г. N 182, пунктом 4.5 которой срок выполнения пробирных операций устанавливался не более трех дней.
По данным ФКУ "Пробирная палата России" за период с 2007 по 2008 год:
- было заклеймено в среднем 85 млн. шт. ювелирных и других бытовых изделий из драгоценных металлов (далее - изделия) в год;
- основная часть изделий (в среднем 68,65%) была заклеймена в течение 4 - 10 дней, при этом в течение 1 - 3 дней было заклеймено 21,6% изделий, а доля изделий, в отношении которых пробирные операции осуществлялись свыше 10 дней, составила 9,75% от общего количества изделий, представленных на опробование и клеймение.
Основываясь на анализе данных о фактических затратах времени на проведение пробирных операций, которые в 2007 - 2008 гг. составляли в среднем 10 дней, пунктом 2.4 Инструкции по осуществлению пробирного надзора, утвержденной приказом Минфина России от 11 января 2009 г. N 1н, срок выполнения пробирных операций был установлен в пределах 10 календарных дней.
Согласно данным ФКУ "Пробирная палата России" в 2009 - 2011 гг. объем изделий, представленных на опробование и клеймение, изменился незначительно и составил в среднем более 83 млн. шт. изделий в год. При этом за указанный период в пределах 10-дневного срока было опробовано и заклеймено около 97% изделий от общего количества изделий, представленных на опробование и клеймение.
Исходя из технологических операций, включающих в себя приемку (взвешивание, пересчет изделий, заполнение унифицированных форм, начисление государственной пошлины и т.д.), опробование, химический анализ, клеймение и выдачу изделий, выполнение пробирных операций в отношении 100% поступающих изделий в течение трех календарных дней не представляется возможным.
Вместе с тем пунктом 2.4 Инструкции по осуществлению пробирного надзора, утвержденной приказом Минфина России от 11 января 2009 г. N 1н, установлен верхний предел срока выполнения пробирных операций для изделий отечественного производства - 10 календарных дней. Нижний предел Инструкцией не установлен.
Приказом ФКУ "Пробирная палата России" от 9 июля 2012 г. N 115 "Об установлении сроков выполнения пробирных операций" с 1 августа 2012 г. установлен срок выполнения пробирных операций в отношении изделий, изготовленных на территории Российской Федерации, в пределах 5 рабочих дней.
Кроме того, в соответствии с частью 2 статьи 333.32 Налогового кодекса Российской Федерации за проведение опробования и клеймения по желанию организации или индивидуального предпринимателя, для которых эти действия совершаются в более короткие сроки, государственная пошлина взимается в увеличенных размерах:
- при выдаче заклейменных изделий в течение одних суток с момента принятия изделий - на 200 процентов;
- при выдаче заклейменных изделий в течение двух суток с момента принятия изделий - на 100 процентов.
По вопросу установления критериев, при которых госинспекция не в состоянии выполнить пробирные операции, порядка согласования дополнительного срока выполнения пробирных операций, считаем необходимым отметить, что Инструкция по осуществлению пробирного надзора, утвержденная приказом Минфина России от 11 января 2009 г. N 1н, возможно, содержит излишне либеральный подход к увеличению срока выполнения пробирных операций, в то время как действующие административные регламенты по выполнению каких-либо государственных функций (оказанию государственных услуг) вообще не предусматривают саму возможность согласования чего-либо с лицом, обращающимся за выполнением государственной функции (оказанием государственной услуги), а устанавливает уведомительный порядок изменения срока выполнения государственной функции (оказания государственной услуги).
3. В соответствии с пунктом 5 постановления Правительства Российской Федерации от 18 июня 1999 г. N 643 "О порядке опробования и клеймения изделий из драгоценных металлов" инструкции и методические указания по проведению опробования, отбора проб и анализов утверждаются Министерством финансов Российской Федерации.
Согласно пункту 12 постановления Правительства Российской Федерации от 18 июня 1999 г. N 643 "О порядке опробования и клеймения изделий из драгоценных металлов" ювелирные и другие бытовые изделия из драгоценных металлов не должны содержать частей, изготовленных из недрагоценных металлов, за исключением:
механизмов часов, зажигалок и подобных изделий, которые не могут быть изготовлены из драгоценных металлов по техническим причинам;
лезвий ножей, винтовых частей штопоров и подобных частей изделий, которые не могут быть изготовлены из драгоценных металлов;
пружин;
осей шарниров;
булавок брошей и подобных изделий.
Пункт 13 постановления Правительства Российской Федерации от 18 июня 1999 г. N 643 "О порядке опробования и клеймения изделий из драгоценных металлов" содержит прямой запрет на заполнение полостей в изделиях неметаллическими материалами, за исключением ручек ножей, вилок и других столовых приборов в количествах, необходимых для их закрепления.
Разделом 3 "Опробование, анализ и клеймение изделий из драгоценных металлов" Инструкции по осуществлению пробирного надзора, утвержденной приказом Минфина России от 11 января 2009 г. N 1н, установлены следующие нормы отбора изделий на контрольный анализ:
от изделий, поступающих от отечественных изготовителей:
золотых:
- одно изделие в среднем от 0,5 - 2,5 кг с учетом нарастающего итога по каждому изготовителю;
- часовых корпусов - одно изделие от 10 кг;
- шаброванием от партии крупногабаритных изделий (в т.ч. столовых принадлежностей), масса сплава не менее 1 г от одного (нескольких) изделий;
серебряных - при предъявлении:
а) от 50 до 500 шт. - одно изделие;
б) до 1000 шт. - два изделия;
в) при предъявлении более 1000 шт. на каждые 1000 шт. дополнительно отбирается одно изделие;
- от часовых корпусов - от 100 шт. до 1000 шт. - одно изделие. При предъявлении более 1000 шт. на каждые 1000 шт. дополнительно отбирается одно изделие;
- шаброванием от партии крупногабаритных изделий (в т.ч. столовых принадлежностей), масса сплава не менее 2 г от одного (нескольких) изделий.
Проведение химического анализа ювелирных изделий - это одна из пробирных операций, являющаяся контрольной и окончательной в определении содержания драгоценного металла в сплаве, из которого изготовлено изделие.
Контрольный анализ является обязательным при осуществлении пробирного надзора во всех странах, где он предусмотрен. Это и бывшие республики Советского Союза (Белоруссия, Украина, Молдова, Узбекистан, Киргизия, Литва, Латвия, Эстония) и зарубежные страны (Великобритания, Чехия, Польша, Венгрия, Болгария, Австрия, Испания, Швеция, Швейцария и т.д.). Обязательное проведение анализа предусмотрено также Конвенцией по опробованию и клеймению изделий из драгоценных металлов (Приложение N 2 к Конвенции: "Контроль, обеспечиваемый пробирными учреждениями").
Свойство драгоценных и цветных металлов образовывать при остывании расплавленной массы наряду с твердыми растворами механические смеси с пониженной и химические соединения с повышенной температурой плавления может явиться причиной неравномерного распределения компонентов сплава и, как следствие, содержание пробообразующего металла в изделиях, изготовленных из одного сплава, может быть различным за счет неоднородности.
Предъявляемые изделия подвергаются опробованию на пробирном камне с помощью пробирных реактивов. Это неразрушающий метод исследования, позволяющий проанализировать только поверхность изделия и не позволяющий достоверно установить состав сплава, его однородность (глубина анализа не более 10 микрон, при возможностях современного производства покрывать изделия из недрагоценных металлов слоем драгоценного металла более 15 микрон).
Перед клеймением изделия для подтверждения результатов экспресс анализа (опробования) должны быть подвергнуты контрольному химическому (разрушающему) анализу. Контрольный (разрушающий) анализ позволяет исследовать не только поверхность изделия, но и его внутреннюю часть, достоверно установить состав сплава, его однородность, отсутствие в изделии недопустимых компонентов. Погрешности химического анализа золота методом купелирования - 0,5 пробы, серебра потенциометрическим титрованием - 1,1 пробы.
Таким образом, контрольный (разрушающий) анализ является самым точным методом определения содержания драгоценных металлов в сплавах, позволяющим достоверно установить состав сплава, его однородность, отсутствие в изделии недопустимых компонентов.
Методы контрольного (химического) анализа, кроме того, являются арбитражными, ими пользуются при анализе драгоценных металлов во всем мире в соответствии с международными стандартами ИСО.
В арсенале госинспекций пробирного надзора имеется рентгенофлуоресцентный метод анализа, являющийся неразрушающим. Однако погрешность метода - 9 проб позволяет использовать его только как вспомогательный, при определении лигатурного состава сплава, при подборе пробирной иглы и не позволяет использовать данный метод в качестве контрольного.
Таким образом, не представляется возможным обеспечить соблюдение требований постановления Правительства Российской Федерации от 18 июня 1999 г. N 643 "О порядке опробования и клеймения изделий из драгоценных металлов", используя исключительно неразрушающие методы анализа и не используя контрольный (разрушающий) анализ ювелирных и других бытовых изделий.
4. В соответствии с абзацем восьмым пункта 4 статьи 11 Федерального закона от 26 марта 1998 г. N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" Правительство Российской Федерации устанавливает порядок опробования и клеймения изделий из драгоценных металлов.
Согласно пункту 8 постановления Правительства Российской Федерации от 18 июня 1999 г. N 643 "О порядке опробования и клеймения изделий из драгоценных металлов" в Российской Федерации для ювелирных и других бытовых изделий из драгоценных металлов установлены следующие пробы:
платиновая 950 (девятьсот пятидесятая)
платиновая 900 (девятисотая)
платиновая 850 (восемьсот пятидесятая)
золотая 999 (девятьсот девяносто девятая)
золотая 958 (девятьсот пятьдесят восьмая)
золотая 750 (семьсот пятидесятая)
золотая 585 (пятьсот восемьдесят пятая)
золотая 500 (пятисотая)
золотая 375 (триста семьдесят пятая)
серебряная 999 (девятьсот девяносто девятая)
серебряная 960 (девятьсот шестидесятая)
серебряная 925 (девятьсот двадцать пятая)
серебряная 875 (восемьсот семьдесят пятая)
серебряная 830 (восемьсот тридцатая)
серебряная 800 (восьмисотая)
палладиевая 850 (восемьсот пятидесятая)
палладиевая 500 (пятисотая).
В соответствии с пунктом 10 постановления Правительства Российской Федерации от 18 июня 1999 г. N 643 "О порядке опробования и клеймения изделий из драгоценных металлов" производство или продажа ювелирных и других бытовых изделий из драгоценных металлов, не соответствующих ни одной из установленных проб, не допускается. Ювелирные и другие бытовые изделия из драгоценных металлов, в том числе ввезенные в Российскую Федерацию для продажи, имеющие пробу ниже одной из установленных настоящим постановлением для соответствующего драгоценного металла проб, должны быть заклеймены по ближайшей нижней установленной пробе. Изделия, имеющие пробу ниже установленной минимальной пробы, не подлежат клеймению и реализации как изделия из драгоценных металлов.
Таким образом, внесение предлагаемых изменений в Инструкцию по осуществлению пробирного надзора, утвержденную приказом Минфина России от 11 января 2009 г. N 1н, противоречит пунктам 8 и 10 постановления Правительства Российской Федерации от 18 июня 1999 г. N 643 "О порядке опробования и клеймения изделий из драгоценных металлов".