Заключение Минэкономразвития России от 11.05.2012
МИНИСТЕРСТВО ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 11 мая 2012 года
ПО ИТОГАМ
ЭКСПЕРТИЗЫ ПРИКАЗА МИНИСТЕРСТВА ИНФОРМАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ
И СВЯЗИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 8 АВГУСТА 2005 Г. N 98
"ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ТРЕБОВАНИЙ К ПОРЯДКУ ПРОПУСКА ТРАФИКА
В ТЕЛЕФОННОЙ СЕТИ СВЯЗИ ОБЩЕГО ПОЛЬЗОВАНИЯ"
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2011 г. N 633 "Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" (далее - Постановление N 633), Приказом Минэкономразвития России от 9 ноября 2011 г. N 634 "Об утверждении Порядка проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности" (далее - Приказ N 634), а также Планом проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти Минэкономразвития России провело экспертизу приказа Министерства информационных технологий и связи Российской Федерации от 8 августа 2005 г. N 98 "Об утверждении требований к порядку пропуска трафика в телефонной сети связи общего пользования" (далее - Требования, Приказ), зарегистрированного в Минюсте России 18 августа 2005 г. N 6917, и сообщает следующее.
Для проведения экспертного исследования положений Приказа была создана экспертная группа (состав экспертной группы приведен в приложении N 2 к данному заключению). В состав экспертной группы входили эксперты, представляющие операторов сетей подвижной связи, в том числе Ассоциацию региональных операторов связи (АРОС), ОАО "МТС", ОАО "СМАРТС" (далее - эксперты подвижной связи), и эксперты, представляющие операторов сетей фиксированной связи, таких как ОАО "Ростелеком" и ОАО "Связьинвест" (далее - эксперты фиксированной связи).
В ходе проведения экспертизы Приказа с 13 января 2012 г. по 12 февраля 2012 г. были проведены публичные консультации с целью сбора сведений о положениях Приказа, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности. Информация по проводимым публичным консультациям была размещена на официальном сайте Минэкономразвития России, а также в интернете по адресу: regulation.gov.ru.
Дополнительно запросы о предоставлении информации были направлены в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Общероссийскую общественную организацию "Российский союз промышленников и предпринимателей", Общероссийскую общественную организацию "Деловая Россия", Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства "ОПОРА России", Консультативный совет по иностранным инвестициям в России, Российско-Германскую внешнеторговую палату (письмо от 13 января 2012 г. N Д26-104).
Результаты проведения публичных консультаций обобщены в справке о результатах проведения публичных консультаций (приложение N 1 к данному заключению).
По результатам проведения публичных консультаций Минэкономразвития России совместно с экспертной группой был подготовлен проект заключения по итогам экспертизы Приказа. В целях уточнения представленных позиций указанный проект заключения был размещен на официальном сайте Минэкономразвития России, а также направлен в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Общероссийскую общественную организацию "Российский союз промышленников и предпринимателей", Общероссийскую общественную организацию "Деловая Россия", Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства "ОПОРА России", Консультативный совет по иностранным инвестициям в России, Российско-Германскую внешнеторговую палату (письмо от 7 марта 2012 г. N Д26и-1001). Замечаний и предложений по указанному проекту заключения в Минэкономразвития России не поступило.
Кроме того, указанный проект заключения письмом от 20 марта 2012 г. N Д26и-1049 был направлен в Минкомсвязь России (далее - разработчик). Одновременно указанным письмом был направлен запрос о представлении обоснования необходимости государственного регулирования маршрутизации пропуска трафика и данных, необходимых для экономических расчетов, характеризующих прохождение трафика, и расчетов возможных экономических последствий предлагаемых изменений для отрасли и потребителей услуг связи. На момент подготовки настоящего заключения ответ от разработчика получен не был.
1. Цели регулирования, установленного Приказом
Приказ разработан во исполнение требований подпункта 3 статьи 26 Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи" (далее - закон о связи). Нормами указанного пункта установлена обязанность для федерального органа исполнительной власти в области связи устанавливать нормативные требования к сетям связи, в том числе к порядку пропуска трафика.
Иные цели принятия Приказа непосредственно в тексте Приказа не определены. На запрос о предоставлении информации, в том числе обоснования необходимости государственного регулирования маршрутизации пропуска трафика и оценку возможных негативных эффектов в случае отсутствия такого регулирования, направленный в Минкомсвязь России, ответ получен не был.
По мнению, полученному в ходе публичных консультаций, к целям Приказа могут быть отнесены цели, непосредственно установленные в законе о связи, а именно:
- создание условий для оказания услуг связи на всей территории Российской Федерации;
- обеспечение целостности, устойчивости функционирования и безопасности единой сети электросвязи Российской Федерации.
2. Краткое описание регулирования, установленного Приказом
Приказ регулирует отношения, возникающие между операторами местной, внутризоновой, междугородной и международной телефонной связи, подвижной радиосвязи, подвижной радиотелефонной связи, подвижной спутниковой радиосвязи при осуществлении ими пропуска трафика через сети местной, фиксированной зоновой, подвижной зоновой (радиотелефонной, спутниковой), междугородной и международной (далее - МГМН) телефонной связи.
Объектом регулирования является деятельность операторов связи по пропуску трафика при предоставлении услуг подвижной и фиксированной телефонной связи. Регулирование касается всех операторов связи, предоставляющих такие услуги. К основным группам субъектов предпринимательской деятельности, на которых распространяется действие Приказа, могут быть отнесены следующие:
- операторы сотовой связи (например, ОАО "Вымпелком", ОАО "Мегафон", ОАО "МТС", ОАО "Теле 2", региональные операторы сотовой связи);
- операторы фиксированной связи, занимающие существенное положение в сети связи общего пользования (например, ОАО "Ростелеком", ОАО "МГТС"), в отношении которых осуществляется государственное регулирование цен на услуги присоединения и услуги по пропуску трафика в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 19 октября 2005 г. N 627;
- иные операторы фиксированной связи, не занимающие существенное положение в сети связи общего пользования (например, ОАО "Голден-телеком").
Необходимо отметить, что крупнейшие игроки на телекоммуникационном рынке в настоящее время включают в себя как операторов сотовой связи, так и операторов фиксированной связи и осуществляют оба вида деятельности. Так, ОАО "МГТС" контролируется ОАО "МТС", а ОАО "Голден-телеком" - ОАО "Вымпелком". В состав компаний, подконтрольных ОАО "Ростелеком", входит ряд региональных операторов сотовой связи.
По данным за 2011 г., от 6% до 18% генерируемой выручки операторам "Большой тройки" приносит фиксированная связь. Необходимо отметить, что отсутствие данных о взаимном пересечении мобильного и фиксированного трафика при его маршрутизации внутри крупных компаний вызывает значительные трудности при оценке текущей ситуации и оценке последствий при сохранении или отмене данного регулирования.
Приказ определяет пропуск трафика в соответствии с иерархической схемой построения телефонных сетей (в соответствии с приказом Министерства информационных технологий и связи Российской Федерации от 8 августа 2005 г. N 97 "Об утверждении требований к построению телефонной сети связи общего пользования"), которая может быть представлена следующим образом:
- сети междугородной и международной телефонной связи (МГМН сети). Транзитный междугородный узел связи должен быть размещен в каждом федеральном округе. Точки присоединения должны быть размещены в каждом субъекте Российской Федерации;
- сети зоновой телефонной связи, включающие:
- сети фиксированной зоновой телефонной связи (ФЗТС сети). Зоновые узлы связи должны быть размещены в пределах территории одного субъекта Российской Федерации. Точки присоединения должны быть размещены в административном центре и в каждом муниципальном районе субъекта Российской Федерации;
- сети подвижной связи, включающие:
- сети подвижной радиосвязи;
- сети подвижной радиотелефонной связи (ПРТС сети);
- сети подвижной спутниковой радиосвязи.
При этом точки присоединения должны быть размещены в административном центре того субъекта Российской Федерации, на территории которого функционирует сеть связи. Кроме того, сеть связи в каждом из субъектов Российской Федерации, в которых она функционирует, должна иметь присоединение к сети фиксированной зоновой телефонной связи;
- сети местной телефонной связи (МеТС сети). Узлы связи должны быть размещены в пределах территории муниципального образования, являющегося городским или сельским поселением, муниципальным районом, городским округом, либо города федерального значения. Кроме того, сеть связи должна иметь присоединение к сети (сетям) фиксированной зоновой телефонной связи и (или) имеющей присоединение к сети (сетям) фиксированной зоновой телефонной связи другой сети местной телефонной связи, функционирующей в пределах одного и того же муниципального образования, являющегося городским или сельским поселением, муниципальным районом, городским округом, либо города федерального значения. Точки присоединения должны быть размещены в каждом муниципальном образовании, на территории которого функционирует сеть местной телефонной связи.
В соответствии с Правилами пропуск трафика между двумя различными объектами, находящимися на одинаковой ступени указанной иерархии (даже если они являются смежными или соединены между собой линиями связи напрямую), необходимо пропускать через элементы более высокого иерархического уровня. Кроме того, Приказ предписывает пропускать трафик операторов подвижной связи на операторов фиксированной связи только через зоновый уровень.
Приказ является значимым для отрасли еще и в силу того, что присоединение и пропуск трафика на различных иерархических уровнях осуществляется по тарифам, которые могут существенно различаться. Кроме того, для операторов фиксированной связи, занимающих существенное положение в сети связи общего пользования, тарифное регулирование осуществляется государством.
3. Место Приказа в системе государственного регулирования в сфере связи
Приказ является составной частью системы нормативных правовых актов отраслевого регулирования, включающей также постановление Правительства Российской Федерации от 28 апреля 2005 г. N 161 "Об утверждении правил присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия", постановление Правительства Российской Федерации от 18 мая 2005 г. N 310 "Об утверждении Правил оказания услуг местной, внутризоновой, междугородной и международной телефонной связи", постановление Правительства Российской Федерации от 25 мая 2005 г. N 328 "Об утверждении Правил оказания услуг подвижной связи" и приказ Мининформсвязи России от 8 августа 2005 г. N 97 "Об утверждении требований к построению телефонной сети связи общего пользования".
Приказ относится к категории нормативных правовых актов, относящихся к сфере регулирования хозяйственной деятельности. Приказ устанавливает обязательные требования к порядку пропуска трафика операторами связи в процессе оказания услуг местной, внутризоновой, междугородной и международной телефонной связи, подвижной радиосвязи, подвижной радиотелефонной связи, подвижной спутниковой радиосвязи.
Надзор и контроль за выполнением Приказа осуществляет Роскомнадзор и его территориальные подразделения.
4. Основные замечания, представленные субъектами предпринимательской и иной деятельности при обсуждении норм Приказа
4.1. Требованиями установлены схемы пропуска трафика таким образом, при котором в пределах одного субъекта Российской Федерации трафик между абонентами сетей подвижной телефонной связи и абонентами местных сетей фиксированной телефонной связи должен проходить через узел связи сети фиксированной зоновой связи (зоновый уровень) в обязательном порядке.
На практике следствием применяемого регулирования является выплата операторами подвижной связи значительных средств операторам фиксированной зоновой связи при осуществлении вызова абонентом подвижной связи абоненту фиксированной связи. При этом является значимым тот факт, что тарифы на пропуск трафика на местном и зоновом уровне могут значительно различаться.
Так, например, операторы связи, имеющие лицензии на услуги подвижной и местной телефонной связи для пропуска трафика между своими абонентами в одном населенном пункте, должны либо сами строить технологически избыточные промежуточные зоновые узлы связи и пропускать через них указанный трафик, либо осуществлять пропуск трафика через сети фиксированной зоновой связи других операторов, то есть в любом случае нести дополнительные, технологически необоснованные издержки.
Экспертами отмечается, что на момент принятия Приказа существовала необходимость компенсации "социальных" затрат операторам связи, входящим в ОАО "Связьинвест" и оказывающим коммерчески нерентабельные услуги фиксированной телефонной связи, в том числе абонентам в удаленных населенных пунктах (сельская связь), и именно в целях компенсации таких расходов применяются описанные нормы.
Кроме того, экспертами было отмечено, что Требованиями зафиксирована исторически сложившаяся ранее схема пропуска трафика, при которой электромеханическими автоматическими телефонными станциями трафик передавался с применением технологий коммутации каналов только последовательно между уровнями иерархии сети.
4.1.1. Позиция экспертов подвижной связи
По мнению экспертов подвижной связи, имеющийся вариант пропуска трафика не является оптимальным, так как установленный Приказом порядок содержит ряд ограничений, соблюдение которых сопряжено с избыточными издержками главным образом у операторов подвижной связи и альтернативных операторов местной телефонной связи, несущих дополнительные расходы на пропуск трафика.
Отдельно отмечено, что в настоящее время технологически возможны иные схемы пропуска трафика, нежели закрепленные Требованиями.
Кроме того, по мнению экспертов подвижной связи, отмена положений Приказа, искусственно ограничивающих технологически возможные варианты пропуска трафика, не окажет влияния на обеспечение целостности и устойчивости функционирования сети связи общего пользования.
По экспертным оценкам, удельные расходы на 1 минуту трафика для оператора подвижной связи при существующем порядке пропуска трафика при соединении с абонентом сети фиксированной телефонной связи на внутризоновом уровне существенно отличаются, нежели чем при присоединении на местном уровне. При этом в случае появления возможности присоединения на местном уровне экономический эффект для операторов подвижной связи может быть весьма значительным.
Учитывая объемы трафика, дополнительные издержки операторов подвижной связи, например, входящих в "Большую тройку", могут быть значительны. Кроме того, в случае применения технологически оптимального варианта пропуска трафика могут быть снижены затраты операторов связи на организацию соединительных линий.
Необходимо отметить, что оценка объемов таких затрат операторами связи не представлена.
Для операторов подвижной связи порядок пропуска трафика, установленный Приказом, вызывает ряд негативных последствий, в том числе:
- ограничивает действия субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и ухудшает конкурентную среду в отрасли, так как не позволяет использовать передовые технологии в полной мере и искусственно ограничивает возможности операторов связи;
- устанавливает дополнительную нагрузку на сети зоновой связи, так как маршрутизация трафика, установленная Приказом, по сути, избыточна.
По мнению экспертов подвижной связи, необходимо внести в Требования следующие изменения:
- предоставить возможность операторам связи в пределах своих сетей присоединений и пропуска трафика на участках "подвижная сеть - местная фиксированная", минуя зоновый уровень;
- предоставить возможность прямого присоединения и пропуска трафика между сетями подвижной связи и сетями местной телефонной связи в одном субъекте Российской Федерации (в сетях связи разных операторов);
- одновременно предусмотреть возможность установления тарифов на пропуск трафика в зависимости от места присоединения (непосредственно к местной станции или агрегирующему транзитному узлу), но ограничить разницу между такими тарифами на уровне не более 20% друг от друга. При этом необходимость пропуска трафика через уровень сети зоновой телефонной связи, возможно, оставить для пропуска трафика в иные населенные пункты региона.
Кроме того, в Требованиях необходимо предусмотреть исключение избыточной маршрутизации пропуска трафика на абонентов сети подвижной радиотелефонной связи, имеющих дополнительный местный абонентский телефонный номер в коде ABC в сети местной телефонной связи, при наборе любым вызывающим абонентом другой сети подвижной радиотелефонной связи такого номера или абонентом другой местной телефонной сети связи номера вызываемого абонента в коде ABC. Тем самым может быть минимизирован маршрут пропуска трафика в тех случаях, когда абонент имеет так называемый "прямой" городской номер и одновременно "федеральный" номер.
При этом отмену запретов на прямой пропуск трафика возможно проводить поэтапно, последовательно для разных категорий сетей телефонной связи.
Вместе с тем, данные, необходимые для оценки возможного негативного влияния норм Приказа, такие как общий объем голосового трафика оператора подвижной связи, передаваемого по сетям внутризоновой связи (в том числе с разбивкой по видам трафика: собственный трафик оператора связи/транзитный трафик), его соотношение с общим объемом соответствующего трафика оператора, информация о взаимном пересечении мобильного и фиксированного трафика операторов связи при его маршрутизации внутри компании, не были представлены операторами подвижных сетей связи.
В отсутствие таких данных количественная оценка возможного негативного влияния норм Приказа проведена быть не может.
4.1.2. Позиция экспертов фиксированной связи
По мнению экспертов фиксированной связи, установленные Требования гарантируют всем пользователям услуги фиксированной связи определенного качества по доступным ценам. При этом требуются существенные затраты на содержание масштабной по покрытию сети зоновой связи и компенсации "социальных" затрат, одним из источников которых являются доходы от услуг по пропуску трафика на зоновом уровне. Внесение изменений в Приказ приведет к перераспределению доходов от услуг по пропуску трафика.
Необходимо отметить, что количественного обоснования указанной позиции операторами фиксированной связи не представлено.
По данным ОАО "Ростелеком", как крупнейшего оператора фиксированной связи, его собственная зоновая сеть связи составляет 123520 километров. Отмечается, что в случае принятия предлагаемых экспертами подвижной связи изменений затраты на содержание указанной зоновой сети останутся без источника компенсации и лягут на ОАО "Ростелеком". Тем самым будет нанесен прямой экономический ущерб оператору связи, контролируемому государством, что фактически приведет к ущербу для государства в целом.
Кроме того, экспертами фиксированной связи высказана точка зрения о необходимости уточнить порядок пропуска трафика при оказании услуги местного завершения вызова с учетом того, что через местные точки присоединения (местный уровень присоединения) должен пропускаться трафик, направленный на установление местных телефонных соединений. Таким образом, предполагается нейтрализовать технологическую возможность замены номера звонящего абонента на номер, относящийся к местной сети, в целях снижения стоимости услуги завершения вызова. Тарифы на такие услуги различаются в зависимости, в том числе, от удаленности вызывающего абонента.
Вместе с тем, данных, подтверждающих наличие и масштаб указанных проблем, объем соответствующего трафика в общем объеме, а также оценки возможного ущерба операторами фиксированной связи не представлено.
При этом тариф на услуги местной, внутризоновой, МГМН связи учитывает установленную маршрутизацию трафика. Так, например, тариф на услугу местного завершения вызова не превышает тариф на услугу местного соединения.
По мнению экспертов фиксированной связи, внесение изменений в Требования в настоящее время нецелесообразно, так как изменение схем пропуска трафика возможно только после внесения во взаимосвязанные нормативные правовые акты более высокого уровня новых принципов построения сетей электросвязи, учитывающих внедрение NGN <*> технологий, и их взаимодействия, которые должны предусмотреть новую классификацию сетей и требования к размещению точек присоединения к сетям электросвязи, с учетом правовых условий и экономических последствий таких изменений.
--------------------------------
<*> NGN (англ. Next Generation Network - сети следующего поколения). Основное отличие сетей следующего поколения от традиционных сетей в том, что вся информация, циркулирующая в сети, разбита на две составляющие. Это сигнальная информация, обеспечивающая коммутацию абонентов и предоставление услуг, и непосредственно пользовательские данные, содержащие полезную нагрузку, предназначенную абоненту (голос, видео, данные). Пути прохождения сигнальных сообщений и пользовательской нагрузки могут не совпадать.
Однако обоснования представленной позиции о том, что изменение схем пропуска трафика невозможно до внедрения NGN технологий, сроки такого внедрения, сроки внесения изменений во взаимосвязанные нормативные правовые акты, а также конкретизация таких актов и положений в них операторами фиксированной связи не представлены.
При этом отмечается, что в соответствии с принципом разделения властей в законе о связи выражена воля законодателя, которая получила развитие в подзаконных нормативных правовых актах и применена высшим экономическим судом - Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, который подтвердил экономическую логику всей действующей системы регулирования. Любая попытка изменений в рассматриваемый правовой инструментарий приведет к искажению воли законодателя, иерархической системы подзаконных нормативных правовых актов и является попыткой использования отдельными хозяйствующими субъектами механизма экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности в целях преодоления позиции Высшего арбитражного суда Российской Федерации, но не приведет к какому-либо значимому эффекту для общества в целом, за исключением интересов отдельных хозяйствующих субъектов, что, по мнению экспертов фиксированной связи, недопустимо.
В ходе работ по подготовке настоящего заключения операторам связи неоднократно направлялась информация о необходимости представления количественных оценок, необходимых для оценки влияния норм Приказа на деятельность операторов связи.
Вместе с тем, указанные количественные оценки, необходимые для оценки влияния норм, такие как общий объем голосового трафика сотовых операторов, передаваемого по сетям внутризоновой связи операторов фиксированной связи, доля такого трафика в общем объеме трафика операторов фиксированной связи, данные о взаимном пересечении мобильного и фиксированного трафика операторов фиксированной связи при его внутренней маршрутизации, операторами фиксированной сетей связи представлены не были.
Кроме того, операторами фиксированных сетей связи не представлена информация о фактических затратах на содержание сети зоновой связи и затратах, необходимых для компенсации "социальных" расходов, общий объем таких расходов (с разбивкой по годам), доля их в общем объеме затрат оператора, обоснование целесообразности и эффективности таких расходов.
В отсутствие указанных данных количественная оценка влияния норм Приказа на деятельность операторов связи выполнена быть не может.
4.1.3. Экономические расчеты, обоснования и иные данные, подтверждающие необоснованные издержки субъектов предпринимательской и иной деятельности, сопряженные с действием норм Приказа
Экономические расчеты, характеризующие проблему пропуска трафика, а также расчеты возможных экономических последствий предлагаемых изменений для отрасли и потребителей услуг связи в рамках работы экспертной группы не выполнены (ввиду отсутствия единой методики расчетов, сложности получения, объемности, конфиденциальности подлежащей обработке информации).
На соответствующий запрос о предоставлении информации, необходимой для проведения расчетов, направленный разработчику, ответ получен не был.
4.1.4. Вывод
Таким образом, обоснования технологической необходимости установления Требований и тарифов на пропуск трафика не представлено. Одновременно операторами подвижной связи не представлено расчетов, позволяющих оценить размер издержек, сопряженных с необходимостью соблюдать Требования.
4.2. Требованиями установлен порядок пропуска трафика таким образом, при котором операторы связи при пропуске трафика в одном населенном пункте между собственными сетями МГМН и местной связи обязаны пропускать трафик через сети фиксированной зоновой связи
В соответствии с иерархической схемой построения сетей телефонной связи операторы связи вынуждены централизованно пропускать трафик через зоновые сети, фактически через сети посредников, дополнительно оплачивая при этом пропуск трафика на зоновом уровне.
4.2.1. Позиция экспертов подвижной связи и позиция малых операторов сетей фиксированной связи
По мнению экспертов подвижной связи, Требованиями и взаимосвязанными нормативными правовыми актами была установлена система межоператорских отношений, реализующая не только естественную цепочку взаиморасчетов, когда деньги, полученные от абонента, последовательно раздаются по цепочке операторам, принимающим участие в пропуске его вызова, но и случай, когда платеж абонента получает оператор в середине цепочки, возвращая затем их часть оператору, из сети которого он принял вызов (за так называемую "услугу инициирования вызова").
Такая особенность дала возможность транзитным по своей технологической сути МГМН операторам иметь собственную абонентскую базу, хотя их абоненты реально оставались подключенными к сетям местной телефонной связи. При этом операторы местной телефонной связи потеряли возможность свободного маневрирования тарифными планами в части стоимости дальних соединений, поскольку абонентские цены на последние устанавливают МГМН операторы.
Позиция малых операторов сетей фиксированной связи представлена экспертами Ассоциации региональных операторов связи (АРОС). По мнению экспертов АРОС, технологические препятствия для присоединения МГМН сети оператора связи к своей же сети местной связи отсутствуют.
По мнению экспертов, необходимо внести в Требования следующие изменения:
- предоставить возможность операторам связи в пределах своих сетей присоединений и пропуска трафика на участках "МГМН сеть - местная фиксированная сеть", минуя зоновый уровень.
Однако операторами соответствующих сетей связи не были представлены данные, необходимые для оценки возможного негативного влияния норм Приказа, такие как общий объем собственного трафика, передаваемого от сетей местной связи до МГМН сетей транзитом через зоновый уровень, в том числе с разбивкой по видам трафика (собственный трафик оператора связи/транзитный трафик), соотношения с общим объемом соответствующего трафика операторов.
В отсутствие таких данных количественная оценка возможного негативного влияния норм Приказа проведена быть не может.
4.2.2. Позиция экспертов фиксированной связи - компаний, владеющих большинством сетей внутризоновой связи
По мнению экспертов, таким образом также компенсируются затраты на содержание масштабной по покрытию сети зоновой связи и "социальные" затраты.
Кроме того, эксперты обращают внимание, что тарифы на пропуск трафика для существенных операторов, таких как ОАО "Ростелеком", являются регулируемыми и установленный Требованиями порядок пропуска трафика является оптимальным.
Необходимо отметить, что при этом операторами фиксированных сетей связи не представлена информация о фактических затратах на содержание сети зоновой связи и затратах, необходимых для компенсации "социальных" расходов, общий объем таких расходов (с разбивкой по годам), доля их в общем объеме затрат оператора, обоснование целесообразности и эффективности таких расходов.
В отсутствие указанных данных количественная оценка влияния норм Приказа на деятельность операторов связи выполнена быть не может.
4.2.3. Экономические расчеты, обоснования и иные данные, подтверждающие необоснованные издержки субъектов предпринимательской и иной деятельности, сопряженные с действием норм Приказа
Экономические расчеты, характеризующие проблему пропуска трафика, а также расчеты возможных экономических последствий предлагаемых изменений для отрасли и потребителей услуг связи в рамках работы экспертной группы не выполнены (ввиду отсутствия единой методики расчетов, сложности получения, объемности, конфиденциальности подлежащей обработке информации).
На соответствующий запрос о предоставлении информации, необходимой для проведения расчетов, направленный разработчику, ответ получен не был.
4.2.4. Вывод
Таким образом, обоснования технологической необходимости установления Требований и тарифов на пропуск трафика не представлено. Одновременно операторами подвижной связи и малыми операторами фиксированной связи не представлено расчетов, позволяющих оценить размер издержек, сопряженных с необходимостью соблюдать Требования.
4.3. Требования устанавливают схемы пропуска трафика таким образом, при котором невозможен пропуск трафика напрямую:
- между сетями операторов связи в различных субъектах Российской Федерации (даже между смежными) иначе как через МГМН сети;
- между сетями местной телефонной связи различных муниципальных образований (включая смежные) иначе как через зоновые сети.
4.3.1. Позиция экспертов подвижной связи и позиция малых операторов сетей фиксированной связи
По мнению экспертов подвижной связи, содержащийся в требованиях запрет операторам подвижной связи пропускать трафик напрямую между их сетями в различных субъектах Российской Федерации (в том числе смежных) также является необоснованным и избыточным. Технологические препятствия при этом отсутствуют или несущественны.
Операторы связи вынуждены даже между соседними регионами пропускать трафик через посредников - МГМН сети, стоимость услуг которых в настоящее время составляет 1,15 - 1,30 руб./мин. в зависимости от расстояния (необходимо отметить, что на момент утверждения Приказа стоимость составляла в среднем 5 руб./мин.).
По оценке экспертов, региональные сотовые операторы "переплачивают" МГМН операторам за их услуги по пропуску трафика свыше 250 млн. рублей в год. Можно ожидать, что при отмене запретов на пропуск трафика региональные операторы будут самостоятельно пропускать трафик в соседние регионы, что может послужить причиной существенного снижения таких расходов.
Позиция малых операторов сетей фиксированной связи представлена экспертами Ассоциации региональных операторов связи (АРОС). По мнению экспертов АРОС, необоснованные издержки несут также и операторы сетей местной телефонной связи, вынужденные для пропуска трафика даже между соседними муниципальными образованиями пользоваться услугами сетей фиксированной зоновой телефонной связи, узлы которой территориально могут располагаться на значительном расстоянии.
Также эти операторы в общем случае не имеют права пропускать трафик от своих абонентов напрямую в подвижные сети, а вынуждены это делать через тех же посредников - сети фиксированной зоновой телефонной связи. Услуги последних по зоновому транзиту вызовов обходятся в дополнительные 0,5 - 0,7 руб./мин.
Отмечаем, что операторами соответствующих сетей связи не были представлены данные, необходимые для оценки возможного негативного влияния норм Приказа, такие как общий объем собственного трафика, передаваемого транзитом по сетям зоновой и МГМН связи, соотношения с общим объемом соответствующего трафика операторов. Позиция малых операторов связи также является недостаточно аргументированной, подробных расчетов компаниями не представлено. Информация о "переплате" региональными операторами за услуги МГМН сетей в 250 млн. рублей в год носит оценочный характер.
В отсутствие таких данных количественная оценка возможного негативного влияния норм Приказа проведена быть не может.
4.3.2. Позиция экспертов фиксированной связи
По мнению экспертов фиксированной связи, таким образом также компенсируются затраты на содержание масштабной по покрытию сети зоновой связи и "социальные" затраты.
При этом операторами фиксированных сетей связи не представлена информация о фактических затратах на содержание сети зоновой связи и затратах, необходимых для компенсации "социальных" расходов, общий объем таких расходов (с разбивкой по годам), доля их в общем объеме затрат оператора, обоснование целесообразности и эффективности таких расходов.
В отсутствие указанных данных количественная оценка влияния норм Приказа на деятельность операторов связи выполнена быть не может.
4.3.3. Экономические расчеты, обоснования и иные данные, подтверждающие необоснованные издержки субъектов предпринимательской и иной деятельности, сопряженные с действием норм Приказа
Экономические расчеты, характеризующие данную проблему пропуска трафика, а также расчеты возможных экономических последствий предлагаемых изменений для отрасли и потребителей услуг связи в рамках работы экспертной группы не выполнены (ввиду отсутствия единой методики расчетов, сложности получения, объемности, конфиденциальности подлежащей обработке информации).
На соответствующий запрос о предоставлении информации, необходимой для проведения расчетов, направленный разработчику, ответ получен не был.
4.3.4. Вывод
Таким образом, обоснования технологической необходимости установления Требований и тарифов на пропуск трафика не представлено. Одновременно операторами подвижной связи и малыми операторами фиксированной связи не представлено расчетов, позволяющих оценить размер издержек, сопряженных с необходимостью соблюдать Требования.
5. Вывод по итогам экспертизы приказа Министерства информационных технологий и связи Российской Федерации от 8 августа 2005 г. N 98 "Об утверждении требований к порядку пропуска трафика в телефонной сети связи общего пользования"
Экономические расчеты, характеризующие проблему пропуска трафика, а также расчеты возможных экономических последствий предлагаемых изменений для отрасли и граждан страны в рамках работы экспертной группы не выполнены. На соответствующий запрос о предоставлении информации, необходимой для проведения расчетов, направленный разработчику, ответ получен не был.
Таким образом, все замечания, рассмотренные в рамках настоящего заключения и проработанные в экспертной группе, носят качественный, оценочный характер.
В отсутствие указанных расчетов вывод о степени негативного влияния положений Приказа, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, сделан быть не может.
Одновременно и оценка положительных эффектов, сопряженных с действием норм Приказа, в том числе для операторов фиксированной связи, включая ОАО "Ростелеком", в отсутствие необходимых данных произведена быть не может.
Учитывая, что Минкомсвязью России не были представлены необходимые материалы по запросу Минэкономразвития России (соответствующая обязанность возложена на федеральные органы исполнительной власти в соответствии с пунктом 5 Постановления N 633), по итогам экспертизы Приказа не представляется возможным подготовить обоснованные предложения.
С учетом этого Минэкономразвития России не может сделать вывод о наличии в Приказе положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности.
Минэкономразвития России предлагает Правительственной комиссии по проведению административной реформы (далее - Правительственная комиссия) рассмотреть результаты данного заключения с целью их проработки регулятором в месячный срок и внесения предложений на заседание Правительственной комиссии. Также Правительственной комиссии будет направлено предложение по принятию мер в отношении федеральных органов исполнительной власти, не исполняющих обязанности, предусмотренные пунктом 5 Постановления N 633.
Приложение N 1
СПРАВКА
О РЕЗУЛЬТАТАХ ПУБЛИЧНЫХ КОНСУЛЬТАЦИЙ ПО РЕЗУЛЬТАТАМ
ЭКСПЕРТИЗЫ ПРИКАЗА МИНИНФОРМСВЯЗИ РОССИИ ОТ 8 АВГУСТА
2005 Г. N 98 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ТРЕБОВАНИЙ К ПОРЯДКУ
ПРОПУСКА ТРАФИКА В ТЕЛЕФОННОЙ СЕТИ СВЯЗИ
ОБЩЕГО ПОЛЬЗОВАНИЯ"
Сводная таблица
1. Наличие какой проблемы способствовало принятию НПА? Актуальна ли данная проблема сегодня? Какие факторы способствуют или способствовали возникновению (или сохранению) указанной проблемы?
2. Учел ли разработчик НПА все проблемные факторы, способствовавшие разработке НПА? Насколько корректно разработчик НПА определил те факторы, которые обуславливают необходимость государственного вмешательства? Насколько цель государственного регулирования соотносится с решением сложившейся проблемной ситуации?
3. Является ли выбранный вариант решения проблемы оптимальным (в т.ч. с точки зрения общественных выгод и издержек)? Существуют ли иные варианты достижения целей государственного регулирования, в том числе выделите те из них, которые, по Вашему мнению, были бы менее затратны (оптимальны) для ведения предпринимательской и инвестиционной деятельности?
4. Укажите основных участников, на которых распространяется государственное регулирование.
5. Влияет ли введение государственного регулирования на конкурентную среду в отрасли? Изменится ли конкурентная среда, если проект акта будет приведен в соответствие с Вашими предложениями (после внесения изменений)? Как повлияет на конкурентную среду отмена действия НПА?
6. Оцените издержки/упущенную выгоду субъектов предпринимательской деятельности (прямого, административного характера), возникающие при реализации положений нормативного правового акта (оценка может быть представлена в терминах РСБУ). Отдельно укажите временные издержки, которые несут субъекты предпринимательской деятельности как следствие необходимости соблюдения всего комплекса административных процедур, предусмотренных нормативным правовым актом. Какие из указанных издержек Вы считаете избыточными?
7. Оцените, насколько полно и точно в нормативном правовом акте отражены обязанность, ответственность субъектов государственного регулирования, а также административные процедуры, реализуемыми ответственными органами исполнительной власти?
8. Предусмотрен ли механизм защиты прав хозяйствующими субъектами и обеспечен ли недискриминационный режим при реализации положений нормативного правового акта?
9. Какие положения НПА необоснованно затрудняют ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности? Приведите обоснования по каждому указанному положению, дополнительно определив:
- имеется ли смысловое противоречие с целями регулирования или существующей проблемой либо не способствует достижению целей регулирования;
- имеются ли технические ошибки;
- приводит ли к избыточным действиям или, наоборот, ограничивает действия субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности;
- создает ли существенные риски ведения предпринимательской и инвестиционной деятельности, способствует ли возникновению необоснованных прав органов государственной власти и иных должностных лиц либо допускает возможность избирательного применения норм;
- приводит ли к невозможности совершения законных действий предпринимателей или инвесторов (например, в связи с отсутствием инфраструктуры, организационных или технических условий, технологий), либо устанавливает проведение операций не самым оптимальным способом;
- способствует ли необоснованному изменению расстановки сил в какой-либо отрасли;
- соответствует ли обычаям деловой практики, сложившейся в отрасли, либо не соответствует существующим международным практикам;
- соответствует ли нормам законодательства?
10. Дайте предложения по каждому из положений, определенных Вами как необоснованно затрудняющих деятельность. По возможности предложите альтернативные способы решения вопроса, определив среди них оптимальный.
11. Оцените Ваши предложения с точки зрения их влияния на других участников - как изменятся отношения, риски.
12. Как изменятся издержки в случае, если будут приняты Ваши предложения по изменению/отмене для каждой из групп общественных отношений (предпринимателей, государство, общество), выделив среди них адресатов регулирования? По возможности приведите оценку рисков в денежном эквиваленте (по видам операций и количеству операций в год).
13. Иные предложения и замечания по нормативному правовому акту.
Приложение N 2
СОСТАВ
ЭКСПЕРТНОЙ ГРУППЫ ДЛЯ ПРОВЕДЕНИЯ ЭКСПЕРТИЗЫ ПРИКАЗА
МИНИНФОРМСВЯЗИ РОССИИ ОТ 8 АВГУСТА 2005 Г. N 98
"ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ТРЕБОВАНИЙ К ПОРЯДКУ ПРОПУСКА
ТРАФИКА В ТЕЛЕФОННОЙ СЕТИ СВЯЗИ
ОБЩЕГО ПОЛЬЗОВАНИЯ"