Определение Конституционного Суда РФ от 05.02.2004 N 71-О
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 5 февраля 2004 г. N 71-О
ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ ЖАЛОБЫ
ЛЬГОВСКОГО ГОРОДСКОГО СОВЕТА ДЕПУТАТОВ КУРСКОЙ ОБЛАСТИ
НА НАРУШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ И СВОБОД ПОЛОЖЕНИЯМИ
АБЗАЦА ТРЕТЬЕГО СТАТЬИ 8, ПУНКТА 1 СТАТЬИ 47
И СТАТЬИ 131 БЮДЖЕТНОГО КОДЕКСА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
заслушав в пленарном заседании заключение судьи М.И. Клеандрова, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы Льговского городского Совета депутатов Курской области,
установил:
1. 30 декабря 2002 года Курская областная Дума приняла Закон "Об областном бюджете на 2003 год", установив в нем ряд нормативов отчислений от федеральных налогов в областной бюджет (приложение N 2). Льговский городской Совет депутатов Курской области обратился в Курский областной суд с заявлениями, в которых оспаривал названный Закон в части, касающейся некоторых из этих нормативов, указывая в обоснование своей позиции, что принятым в 1996 году Законом Курской области, основанным на Федеральном законе "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", в число собственных доходов местных бюджетов включалась часть отчислений от федеральных налогов, причем для города Льгова эти отчисления составляли 2/3 его бюджета.
Курский областной суд решениями от 31 января, от 26 мая и от 18 июня 2003 года отказал заявителю в удовлетворении его требований. В своем решении от 18 июня 2003 года суд сослался, в частности, на то, что доходы в виде доли отчислений от федеральных налогов в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации к собственным доходам местных бюджетов не относятся, а Закон Курской области от 1996 года в указанной заявителем части противоречил Бюджетному кодексу Российской Федерации, введенному в действие с 1 января 2000 года, и с 19 апреля 2003 года признан утратившим силу. Другое решение Курского областного суда, содержавшее ссылку на статьи 8, 47 и 131 Бюджетного кодекса Российской Федерации, было обжаловано заявителем в Верховный Суд Российской Федерации, однако оставлено без изменений определением Верховного Суда Российской Федерации от 3 апреля 2003 года.
В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации Льговский городской Совет депутатов Курской области просит признать не соответствующими статьям 132 (часть 1) и 133 Конституции Российской Федерации положения абзаца третьего статьи 8 (в жалобе ошибочно указан абзац второй), пункта 1 статьи 47 и статьи 131 Бюджетного кодекса Российской Федерации. По мнению заявителя, этими положениями ограничиваются права местного самоуправления на самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета и на установление местных налогов и сборов.
2. В соответствии с Конституцией Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий в лице своих органов самостоятельно управляет муниципальной собственностью, формирует, утверждает и исполняет местный бюджет, устанавливает местные налоги и сборы, решает иные вопросы; местное самоуправление гарантируется, в частности, запретом на ограничение его прав (статья 12; статья 132, часть 1; статья 133).
Вопросы, касающиеся выделения местному самоуправлению средств из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации, на территории которого находится данное муниципальное образование, были предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. В Постановлении по делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области" Конституционный Суд Российской Федерации указал, что выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований осуществляется посредством бюджетного регулирования через установление регулирующих источников доходов и оказание прямой финансовой помощи из бюджетов других уровней. При этом правовые режимы распределяемых между муниципальными бюджетами денежных средств регулирующих налогов и сборов, а также средств финансовой помощи зависят от того, формируются они за счет собственных доходов субъекта Российской Федерации или за счет отчислений от федеральных регулирующих налогов и сборов: распоряжение собственными доходами относится к бюджетной компетенции субъектов Российской Федерации, на основании которой они вправе передавать доли региональных налогов или устанавливать процентные отчисления от региональных налогов для их последующего зачисления в местные бюджеты с целью выравнивания минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований; федеральные же налоги и сборы находятся в ведении Российской Федерации, по ним федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год устанавливаются процентные нормативы отчислений в бюджеты субъектов Российской Федерации для осуществления выравнивания минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, которые подлежат дальнейшему перераспределению между бюджетами других уровней только на основании федерального закона.
Конституционные положения о самостоятельности местного самоуправления в пределах предоставленных его органам полномочий, в том числе финансовых, получили конкретизацию в Бюджетном кодексе Российской Федерации, в котором к собственным доходам бюджетов отнесены налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами законодательством Российской Федерации (пункт 2 статьи 47); установлено, что доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов, а также за счет безвозмездных перечислений; к налоговым доходам относятся предусмотренные налоговым законодательством Российской Федерации федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы (пункты 1 и 2 статьи 41); к налоговым доходам местных бюджетов отнесены, в частности, отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, передаваемые местным бюджетам Российской Федерацией и субъектом Российской Федерации в установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации порядке (абзац третий статьи 61); установлено, что доходы местных бюджетов формируются за счет собственных доходов и доходов за счет отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов (пункт 1 статьи 60), при этом в числе источников собственных доходов местных бюджетов, перечисленных в пунктах 2 и 3 статьи 60 Бюджетного кодекса Российской Федерации, отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации не указаны; регулирующие доходы бюджетов - это федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов (часть первая статьи 48).
Абзац третий статьи 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации к ведению субъектов Российской Федерации относит, в частности, составление и рассмотрение проектов бюджетов и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. Однако прогноз консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год, составляемый одновременно с проектом бюджета субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год (пункт 2 статьи 182 Бюджетного кодекса Российской Федерации), не имеет формы нормативного правового акта и, следовательно, сам по себе не способен порождать, прекращать или изменять права и обязанности муниципальных образований соответствующего субъекта Российской Федерации, хотя и служит одним из необходимых финансовых ориентиров при составлении проекта бюджета на очередной финансовый год.
Поэтому предоставление полномочия органам государственной власти субъекта Российской Федерации по составлению и рассмотрению проекта бюджета субъекта Российской Федерации и консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, представляющего собой бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, само по себе не затрагивает конституционные права заявителя, при том что органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе утверждать, исполнять, осуществлять контроль за исполнением и утверждать отчет об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.
3. Оспариваемый заявителем пункт 1 статьи 47 Бюджетного кодекса Российской Федерации определяет понятие "собственные доходы бюджетов" как виды доходов, закрепленные законодательством Российской Федерации на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами. Данная норма не относит к собственным доходам местных бюджетов доли федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе в порядке, предусмотренном пунктом 5 статьи 7 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления" (в соответствии со статьей 7 Федерального закона от 9 июля 1999 года "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации" законодательные акты Российской Федерации действуют в части, не противоречащей данному Кодексу), и не связана с определением регулирующих доходов бюджетов как федеральных и региональных налогов и иных платежей, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе по разным видам доходов.
Таким образом, для отчислений от регулирующих доходов не закреплено требование установления их на постоянной основе, что предусмотрено в отношении собственных доходов местного бюджета, а потому названная норма не может рассматриваться как нарушающая конституционные права заявителя. Вопрос же о том, соблюден ли предусмотренный Бюджетным кодексом Российской Федерации, его статьями 52, 58 и 63, порядок отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов, передаваемых местному бюджету города Льгова Российской Федерацией и Курской областью, как требующий установления и исследования фактических обстоятельств, не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации.
4. Что касается проверки конституционности статьи 131 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, представительные органы местного самоуправления в течение финансового года не вправе принимать решения, приводящие к увеличению расходов бюджетов либо снижению (выпадению) доходов бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, без внесения изменений и дополнений в соответствующие законы (решения) о бюджетах, компенсирующих увеличение расходов, снижение (выпадение) доходов, то данная норма направлена на обеспечение принципа самостоятельности бюджетов (статья 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации) и, следовательно, также не может рассматриваться как нарушающая конституционные права заявителя.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43, частью первой статьи 79, статьями 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
определил:
1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы Льговского городского Совета депутатов Курской области, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба может быть признана допустимой.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.
Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН
Судья-секретарь
Конституционного Суда
Российской Федерации
Ю.М.ДАНИЛОВ