Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 18.06.2024 N АКПИ24-168
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 18 июня 2024 г. N АКПИ24-168
Верховный Суд Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,
судей Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С., Кузьмичева С.И.,
при секретаре В.,
с участием прокурора Слободина С.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Северстройинвест" о признании недействующим пункта 12.2.2 приложения N 1 к требованиям к оснащению объектов защиты автоматическими установками пожаротушения, системой пожарной сигнализации, системой оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2021 г. N 1464,
установил:
постановлением Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2021 г. N 1464 утверждены требования к оснащению объектов защиты автоматическими установками пожаротушения, системой пожарной сигнализации, системой оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре (далее - Требования). Нормативный правовой акт опубликован на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) 7 сентября 2021 г. и в Собрании законодательства Российской Федерации 13 сентября 2021 г., N 37, ст. 6500.
В приложении N 1 к Требованиям приведена таблица критериев оснащения зданий системой пожарной сигнализации и автоматическими установками пожаротушения.
Согласно пункту 12.2.2 приложения N 1 к Требованиям двухэтажные здания предприятий торговли (кроме зданий по продаже и подготовке к продаже автомобилей), за исключением помещений хранения и подготовки к продаже мяса, рыбы, фруктов и овощей (в негорючей упаковке), металлической посуды, негорючих строительных материалов (далее - здания предприятий торговли), при размещении торгового зала в наземной части здания оснащаются автоматическими установками пожаротушения и системой пожарной сигнализации при площади здания 3500 м2 и более.
Общество с ограниченной ответственностью "Северстройинвест" (далее также - Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующим пункт 12.2.2 приложения N 1 к Требованиям, ссылаясь на его противоречие пункту 3 статьи 4 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании", статьям 2, 7 Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации", требованиям Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" и принятому в его развитие своду правил СП 5.13130.2009 "Системы противопожарной защиты. Установки пожарной сигнализации и пожаротушения автоматические. Нормы и правила проектирования", утвержденному приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 25 марта 2009 г. N 175 (далее - Свод правил СП 5.13130.2009 (утратил силу), а также положениям статьи 16 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (в редакции Федерального закона от 11 июня 2021 г. N 168-ФЗ).
По мнению административного истца, оспариваемое положение содержит ошибку в формулировке самих требований, а именно в формулировке понятий "площадь здания" и "торговая площадь". Правительство Российской Федерации не имело права издавать акт в сфере технического регулирования, устанавливающий обязательные требования в области обеспечения пожарной безопасности. При этом подобный акт может содержать требования рекомендательного характера, которые, в свою очередь, не могут применяться превентивно к объектам защиты для обеспечения пожарной безопасности. Изданию постановления Правительства Российской Федерации, которое устанавливает обязательные требования, должно предшествовать принятие федерального закона либо издание указа Президента Российской Федерации, однако в настоящее время такого федерального закона или указа не существует. Также Общество полагает, что Правительству Российской Федерации не предоставлены полномочия на разработку и утверждение обязательных к исполнению требований для субъектов правоприменения.
В обоснование заявленного требования административный истец указывает, что является собственником торгового центра "Олимп", построенного в 2003 году на территории города Новый Уренгой Ямало-Ненецкого автономного округа. В 2011 году на объекте производилась реконструкция с заменой всех систем противопожарной защиты. Изначально здание строилось, вводилось в эксплуатацию и реконструировалось согласно требованиям СП 5.13130.2009, где критерием был размер общей торговой площади, по которым требовалась только автоматическая пожарная сигнализация, то есть до порога необходимости оборудования здания автоматической установкой пожаротушения (АУПТ). По факту здание оборудовано системой пожарной сигнализации. На основании решения главного государственного инспектора г. Новый Уренгой по пожарному надзору от 13 января 2023 г. N 2 в период с 7 по 20 февраля 2023 г. проведена внеплановая выездная проверка объекта защиты ТЦ "Олимп", по результатам которой выдано предписание об устранении нарушений обязательных требований пожарной безопасности N 2/1. Выполнение требований оспариваемого акта и предписания органа государственного пожарного надзора, требующего оборудовать здание ТЦ "Олимп" установкой автоматического пожаротушения, оценивается организациями, осуществляющими проектирование и монтаж подобных систем, в сумму около 15 000 000 рублей без учета резкого подорожания комплектующих импортного производства в 2022 - 2023 гг. Указанная сумма является чрезмерной для Общества даже при условии кредитования, что может привести к неминуемому банкротству. Приостановка эксплуатации здания ТК "Олимп" на срок до 90 суток также неминуемо приведет административного истца к банкротству, поскольку за 90 суток все арендаторы площадей расторгнут договоры аренды.
Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, уполномоченное представлять интересы Правительства Российской Федерации, в письменных возражениях указало, что Требования изданы высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий, оспариваемое нормативное положение соответствует законодательству Российской Федерации и не нарушает прав административного истца.
В судебном заседании представитель административного истца общества с ограниченной ответственностью "Северстройинвест" Б. поддержал заявленное требование.
Представитель Правительства Российской Федерации А. возражал против удовлетворения административного иска.
Выслушав сообщение судьи-докладчика Кириллова В.С., объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью "Северстройинвест" Б., возражения представителя Правительства Российской Федерации А., проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.
Согласно статье 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. N 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение (часть 1). Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (часть 2).
В соответствии с абзацем двадцать вторым статьи 16 Федерального закона "О пожарной безопасности" (в ред. Федерального закона от 11 июня 2021 г. N 168-ФЗ) к полномочиям федеральных органов государственной власти в области пожарной безопасности относится разработка утверждаемых Правительством Российской Федерации нормативных правовых актов, устанавливающих противопожарный режим и определяющих требования к оснащению объектов защиты, которые введены в эксплуатацию либо проектная документация на которые направлена на экспертизу до дня вступления в силу Федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", автоматическими установками пожаротушения, системой пожарной сигнализации, системой оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре.
Следовательно, Требования утверждены Правительством Российской Федерации в рамках возложенных на него федеральным законодателем полномочий и в пределах предоставленной компетенции с соблюдением порядка принятия и опубликования нормативного правового акта. Данные обстоятельства ранее установлены вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 г. N АКПИ22-362.
Доводы административного истца о противоречии пункта 12.2.2 приложения N 1 к Требованиям положениям Федерального закона "О техническом регулировании", Федерального закона "Об обязательных требованиях в Российской Федерации", Федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", Свода правил СП 5.13130.2009, статьи 16 Федерального закона "О пожарной безопасности" (в редакции Федерального закона от 11 июня 2021 г. N 168-ФЗ) являются несостоятельными, поскольку основаны на неправильном толковании норм материального права.
Согласно части 4 статьи 20 Федерального закона "О пожарной безопасности" техническое регулирование в области пожарной безопасности осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о техническом регулировании в области пожарной безопасности.
Федеральный закон "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" определяет основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливает минимально необходимые требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям и сооружениям, производственным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения (часть 1 статьи 1).
В силу положений поименованного федерального закона каждый объект защиты должен иметь систему обеспечения пожарной безопасности, целью создания которой является предотвращение пожара, обеспечение безопасности людей и защита имущества при пожаре (части 1 и 2 статьи 5); пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной при выполнении одного из следующих условий: в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", и пожарный риск не превышает допустимых значений, установленных Федеральным законом "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности"; в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", и нормативными документами по пожарной безопасности (часть 1 статьи 6 в редакции, действовавшей на день издания Постановления).
Статьей 52 Федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" предусмотрено, что защита людей и имущества от воздействия опасных факторов пожара и (или) ограничение последствий их воздействия обеспечиваются одним или несколькими из закрепленных в этой статье способов, к которым отнесены в том числе устройство эвакуационных путей, удовлетворяющих требованиям безопасной эвакуации людей при пожаре (пункт 2); устройство систем обнаружения пожара (установок и систем пожарной сигнализации), оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре (пункт 3); применение систем коллективной защиты (в том числе противодымной) и средств индивидуальной защиты людей от воздействия опасных факторов пожара (пункт 4); применение первичных средств пожаротушения (пункт 9); применение автоматических и (или) автономных установок пожаротушения (пункт 10).
В свою очередь, законодатель, устанавливая в статье 83 приведенного федерального закона требования к системам автоматического пожаротушения и пожарной сигнализации, указал, что названные системы должны монтироваться в зданиях и сооружениях в соответствии с проектной документацией, разработанной и утвержденной в установленном порядке (абзац первый части 1).
Требования к проектированию автоматических установок пожаротушения и автоматической пожарной сигнализации устанавливаются упомянутым федеральным законом и (или) нормативными документами по пожарной безопасности (часть 10 статьи 83).
Помещения, здания и сооружения, в которых предусмотрена система оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре, согласно части 1 статьи 91 Федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" оборудуются автоматическими установками пожарной сигнализации и (или) пожаротушения в соответствии с уровнем пожарной опасности названных объектов на основе анализа пожарного риска. Перечень объектов, подлежащих оснащению указанными установками, устанавливается нормативными документами по пожарной безопасности.
Частями 2 и 4 статьи 4 Федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" предусмотрено, что к нормативным правовым актам Российской Федерации по пожарной безопасности относятся технические регламенты, принятые в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности. В случае, если положениями Федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (за исключением положений статьи 64, части 1 статьи 82, части 7 статьи 83, части 12 статьи 84, частей 1.1 и 1.2 статьи 97 названного федерального закона) устанавливаются более высокие требования пожарной безопасности, чем требования, действовавшие до дня вступления в силу соответствующих положений указанного федерального закона, в отношении объектов защиты, которые были введены в эксплуатацию либо проектная документация на которые была направлена на экспертизу до дня вступления в силу соответствующих положений упомянутого федерального закона, применяются ранее действовавшие требования. При этом в отношении объектов защиты, на которых были проведены капитальный ремонт, реконструкция или техническое перевооружение, требования названного федерального закона применяются в части, соответствующей объему работ по капитальному ремонту, реконструкции или техническому перевооружению.
Для вновь проектируемых систем обеспечения пожарной безопасности, в том числе с учетом положений части 4 статьи 4 Федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" в рамках капитального ремонта, реконструкции, технического перевооружения, применяются положения названного федерального закона и нормативных документов по пожарной безопасности, которые включены в Перечень документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", утвержденный приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 13 февраля 2023 г. N 318 (далее - Перечень), а не Требований.
В Перечень включен свод правил СП 486.1311500.2020 "Системы противопожарной защиты. Перечень зданий, сооружений, помещений и оборудования, подлежащих защите автоматическими установками пожаротушения и системами пожарной сигнализации. Требования пожарной безопасности".
В соответствии с частью 2 статьи 15 Федерального закона "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" независимо от того, признаны ли утратившими силу, не действующими на территории Российской Федерации или отменены ли нормативные правовые акты, указанные в части 1 статьи 15 данного федерального закона, с 1 января 2021 г. при осуществлении государственного контроля (надзора) не допускается оценка соблюдения обязательных требований, содержащихся в указанных актах, если они вступили в силу до 1 января 2020 г.
С 1 марта 2022 г. требования к оснащению объектов защиты, которые введены в эксплуатацию либо проектная документация на которые направлена на экспертизу до дня вступления в силу Федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", автоматическими установками пожаротушения, системой пожарной сигнализации, системой оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре регламентированы постановлением Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2021 г. N 1464.
Исходя из положения части 5 статьи 8 Федерального закона "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" перечень нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках федерального государственного пожарного надзора, включая оспариваемые Требования, размещен на официальном сайте Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
Требования распространяются на объекты защиты, которые введены в эксплуатацию либо проектная документация на которые направлена на экспертизу до дня вступления в силу Федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", оснащенные автоматическими установками пожаротушения, системой пожарной сигнализации, системой оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре (пункт 1 Требования).
Собственник объекта защиты или лицо, владеющее объектом защиты на праве хозяйственного ведения, оперативного управления либо ином законном основании, предусмотренном федеральным законом или договором, вправе применять положения Федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" вне зависимости от проведения капитального ремонта, реконструкции, технического перевооружения или изменения функционального назначения при оснащении объектов защиты автоматическими установками пожаротушения, системой пожарной сигнализации, системой оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре (пункт 2 Требования).
В силу пункта 12.2.2 приложения N 1 к Требованиям двухэтажные здания предприятий торговли (кроме зданий по продаже и подготовке к продаже автомобилей), за исключением помещений хранения и подготовки к продаже мяса, рыбы, фруктов и овощей (в негорючей упаковке), металлической посуды, негорючих строительных материалов (далее - здания предприятий торговли), при размещении торгового зала в наземной части здания оснащаются автоматическими установками пожаротушения и системой пожарной сигнализации при площади здания 3500 м2 и более.
При этом пунктом 11 приложения N 1 к Требованиям предусмотрено, что здания общественного и административно-бытового назначения, включая здания предприятий торговли, оснащаются системой пожарной сигнализации независимо от площади и этажности здания.
Приведение ранее введенных в эксплуатацию зданий в соответствие с актуальными требованиями пожарной безопасности обусловлено уровнем современных рисков возникновения и распространения пожара.
Таким образом, Требования в оспариваемой части не противоречат федеральным законам или иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Оспариваемое положение изложено понятным и доступным образом, отвечает критерию правовой определенности, ясности и недвусмысленности, не допускает неоднозначного толкования при его применении.
Оспариваемая норма носит технический характер и устанавливает объект защиты, на котором должны устанавливаться автоматические установки пожаротушения и системы пожарной сигнализации. Данная норма не содержит каких-либо положений, регламентирующих деятельность административного истца в сфере экономической деятельности, поэтому доводы о нарушении прав и свобод Общества в сфере экономической деятельности являются несостоятельными.
По изложенным мотивам нельзя согласиться и с утверждением административного истца о том, что оспариваемое нормативное положение, вопреки требованиям федерального закона, нарушает его права в упоминаемом им аспекте.
Доводы административного истца фактически сводятся к несогласию с действующим правовым регулированием, а также к отстаиванию позиции о внесении целесообразных, с его точки зрения, изменений в действующее регулирование в части необходимости регламентации иного порядка, что не может служить правовым основанием для удовлетворения иска.
Проверяя полномочия органа (должностного лица), суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.
Учитывая, что в оспариваемой части пункт 12.2.2 приложения N 1 к Требованиям не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца, в удовлетворении административного иска следует отказать в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации
решил:
в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью "Северстройинвест" о признании недействующим пункта 12.2.2 приложения N 1 к требованиям к оснащению объектов защиты автоматическими установками пожаротушения, системой пожарной сигнализации, системой оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2021 г. N 1464, отказать.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Председательствующий
судья Верховного Суда
Российской Федерации
О.Н.НЕФЕДОВ
Судьи Верховного Суда
Российской Федерации
В.С.КИРИЛЛОВ
С.И.КУЗЬМИЧЕВ