Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 05.09.2023 N АКПИ23-413
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 5 сентября 2023 г. N АКПИ23-413
Верховный Суд Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,
судей Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С., Кузьмичева С.И.,
при секретаре С.,
с участием прокурора Русакова И.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению И. о признании недействующим абзаца шестнадцатого пункта 2 Основных положений функционирования розничных рынков электрической энергии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 4 мая 2012 г. N 442,
установил:
постановлением Правительства Российской Федерации от 4 мая 2012 г. N 442 утверждены Основные положения функционирования розничных рынков электрической энергии (далее также - Основные положения). Нормативный правовой акт опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 4 июня 2012 г., N 23, ст. 3008.
Согласно абзацу шестнадцатому пункта 2 Основных положений под "безучетным потреблением" понимается потребление электрической энергии с нарушением установленного договором энергоснабжения (купли-продажи (поставки) электрической энергии (мощности), оказания услуг по передаче электрической энергии) и названным документом порядка учета электрической энергии со стороны потребителя (покупателя), выразившимся во вмешательстве в работу прибора учета, измерительного комплекса, измерительных трансформаторов тока и (или) напряжения, соединенных между собой по установленной схеме вторичными цепями, через которые приборы учета установлены (подключены) (далее - измерительные трансформаторы), системы учета, компонентов интеллектуальной системы учета электрической энергии (мощности) в случаях нарушения целостности (повреждения) прибора учета, измерительного комплекса, измерительных трансформаторов, нарушения (повреждения) пломб и (или) знаков визуального контроля, нанесенных на прибор учета, измерительный комплекс, измерительные трансформаторы, систему учета, компоненты интеллектуальной системы электрической энергии (мощности), на приспособления, препятствующие доступу к ним, расположенные до места установки прибора учета электрической энергии (точки измерения прибором учета), когда в соответствии с данным документом прибор учета, измерительный комплекс, измерительные трансформаторы, система учета, компоненты интеллектуальной системы учета электрической энергии (мощности) установлены в границах балансовой принадлежности потребителя (покупателя) и (или) в границах земельного участка, принадлежащего такому потребителю на праве собственности или ином законном основании, на котором расположены энергопринимающие устройства потребителя (далее - границы земельного участка) или, если обязанность по обеспечению целостности и сохранности прибора учета, измерительного комплекса, измерительных трансформаторов (системы учета) возложена на потребителя (покупателя), а также с нарушением указанного порядка, обнаруженным в границах балансовой принадлежности потребителя (покупателя) подключения энергопринимающих устройств до точки измерения прибором учета или в границах земельного участка потребителя (покупателя) подключения до точки измерения прибором учета энергопринимающих устройств, расположенных в границах этого земельного участка.
И. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим абзаца шестнадцатого пункта 2 Основных положений, ссылаясь на то, что он не соответствует положениям Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике", порождает правовую неопределенность и нарушает права потребителей электроэнергии в части определения понятия "безучетное потребление" и относительно способов и объема контрольного опломбирования приборов учета (систем учета) электроэнергии, указала на то, что вводный автомат по правовому смыслу не относится к приборам учета (системам учета) электроэнергии, в связи с чем обязательной опломбировке не подлежит.
Как указывает административный истец, 9 апреля 2007 г. она заключила договор энергоснабжения с акционерным обществом "НЭСК". 11 января 2018 г. в ходе проведения проверки приборов учета потребителя выявлен факт неучтенного потребления электроэнергии, по результатам которой составлен акт о том, что отсутствует пломба на вводном автомате. По мнению сотрудников акционерного общества "НЭСК", это могло обеспечить потребителю свободный доступ к токоведущим частям электрической цепи и прибора учета, в связи с чем был произведен расчет неучтенного потребления электроэнергии (без учета показаний прибора учета), а также выдано предписание о необходимости установления в срок до 11 февраля 2018 г. вводного автомата согласно техническим условиям. Решением Апшеронского районного суда Краснодарского края от 2 октября 2019 г., оставленным без изменения вышестоящими инстанциями, И. отказано в удовлетворении иска о признании незаконным акта о неучтенном потреблении.
Административный истец считает, что у правоприменителя отсутствует четко сформированная позиция по поводу значения понятия "прибор учета", в связи с чем суды не смогли дать надлежащую правовую оценку ее доводам. Поскольку в оспариваемом нормативном правовом акте отсутствует понятие "система учета электроэнергии", это не позволяет определить, что конкретно подлежит опломбированию, подлежит ли пломбировке вводный автомат. Из акта неучтенного потребления энергии следовало, что в вину И. было вменено вмешательство в вводный автомат, который не является прибором учета, следовательно, по ее мнению, его нельзя было отнести к системе учета электроэнергии. Административный истец полагает, что действующие нормы не позволяют в полной мере внести ясность для понимания количества и способов пломбировки приборов и устройств, которые находятся в границах балансовой принадлежности потребителя, а действующие правила не обязывают опломбировать всю систему учета электроэнергии, следовательно, вменять потребителю в виду отсутствие пломбы на вводном автомате недопустимо.
Министерство энергетики Российской Федерации, уполномоченное представлять интересы Правительства Российской Федерации, в письменных возражениях указало, что Основные положения приняты в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, оспариваемое нормативное положение соответствует действующему законодательству и не нарушает прав административного истца.
Представитель административного истца адвокат Халиуллина Е.А. в судебном заседании поддержала доводы административного искового заявления.
Представители Правительства Российской Федерации А. и Г. возражали против удовлетворения административного иска.
Выслушав сообщение судьи-докладчика Кириллова В.С., объяснения представителя административного истца Халиуллиной Е.А., возражения представителей Правительства Российской Федерации А. и Г., проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.
В соответствии со статьей 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. N 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение (часть 1). Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (часть 2).
Аналогичные полномочия Правительства Российской Федерации на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта содержались в статье 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".
Устанавливая правовые основы экономических отношений в сфере электроэнергетики, определяя полномочия органов государственной власти на регулирование этих отношений, Федеральный закон "Об электроэнергетике" к полномочиям Правительства Российской Федерации относит утверждение основных положений функционирования розничных рынков, правил организации учета электрической энергии на розничных рынках (пункты 1 и 2 статьи 21).
Следовательно, оспариваемый нормативный правовой акт издан Правительством Российской Федерации во исполнение возложенных на него федеральным законодателем полномочий в пределах предоставленной компетенции. Порядок принятия и опубликования нормативного правового акта соблюден и не оспаривается административным истцом.
Доводы административного истца о противоречии абзаца шестнадцатого пункта 2 Основных положений положениям Федерального закона "Об электроэнергетике" являются несостоятельными и основаны на ошибочном толковании норм материального права.
Согласно части 2 статьи 13 Федерального закона от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" расчеты за энергетические ресурсы должны осуществляться на основании данных о количественном значении энергетических ресурсов, произведенных, переданных, потребленных, определенных при помощи приборов учета используемых энергетических ресурсов.
Частью 2 статьи 9 Федерального закона от 26 июня 2008 г. N 102-ФЗ "Об обеспечении единства измерений" закреплено, что конструкция средств измерений должна обеспечивать ограничение доступа к определенным частям средств измерений (включая программное обеспечение) в целях предотвращения несанкционированных настройки и вмешательства, которые могут привести к искажениям результатов измерений. Средства измерений должны иметь заводские, серийные номера или другие буквенно-цифровые обозначения, однозначно идентифицирующие каждый экземпляр средства измерений. Место, способ и форма нанесения номера или другого обозначения должны обеспечивать возможность прочтения и сохранность в процессе эксплуатации средства измерений.
В силу пункта 139 Основных положений обязанность по обеспечению сохранности и целостности прибора учета и (или) иного оборудования, используемых для обеспечения коммерческого учета электрической энергии (мощности), а также пломб и (или) знаков визуального контроля в случае, если такая обязанность предусмотрена договором, возлагается на собственника (владельца) энергопринимающих устройств, объектов по производству электрической энергии (мощности), объектов электросетевого хозяйства (в отношении граждан - потребителей электрической энергии - собственника (владельца) земельного участка), в границах балансовой принадлежности которых (в отношении граждан - потребителей электрической энергии - в границах земельного участка) установлены приборы учета и (или) иное оборудование, которое используется для обеспечения коммерческого учета электрической энергии (мощности) (абзац четвертый).
Указанные лица в соответствии с законодательством Российской Федерации обязаны возместить сетевой организации (гарантирующему поставщику) убытки, причиненные неисполнением или ненадлежащим исполнением обязанностей по обеспечению сохранности и целостности установленных сетевой организацией (гарантирующим поставщиком) приборов учета и (или) иного оборудования, которые используются для обеспечения коммерческого учета электрической энергии (мощности) (абзац пятый).
Гарантирующий поставщик и сетевая организация вправе установить контрольные пломбы и индикаторы антимагнитных пломб, пломбы и устройства, позволяющие фиксировать факт несанкционированного вмешательства в работу прибора учета, а также конструкции, защищающие приборы учета от несанкционированного вмешательства в их работу с обязательным уведомлением потребителя о последствиях обнаружения факта нарушения таких пломб или устройств, при этом плата за установку таких пломб, устройств и конструкций с потребителя не взимается (абзац шестой).
Таким образом, в целях недопущения со стороны потребителя (покупателя) безучетного потребления электроэнергии гарантирующий поставщик и сетевая организация вправе установить контрольные пломбы, индикаторы антимагнитных пломб, пломбы и устройства на прибор учета, измерительный комплекс, измерительные трансформаторы, систему учета, компоненты интеллектуальной системы электрической энергии (мощности) и (или) иное оборудование, которое используется для обеспечения коммерческого учета электрической энергии (мощности).
В пункте 2 Основных положений, расположенном в разделе I "Общие положения", содержатся определения используемых в этом акте понятий. Правительство Российской Федерации как орган государственной власти, осуществляющий полномочия по утверждению правовых основ функционирования розничных рынков электрической энергии, дало определение понятию "безучетное потребление", которое соответствует законодательству об электроэнергетике, об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности, об обеспечении единства измерений, носит общий характер и не нарушает каких-либо прав потребителя электрической энергии. Сама природа общих понятий, в том числе "безучетное потребление", не допускает использование примерного или исчерпывающего перечня.
Оспариваемое положение нормативного правового акта направлено - с учетом особенностей регулируемых отношений - на защиту интересов добросовестно действующих энергоснабжающих (электроснабжающих) организаций путем предупреждения и пресечения безучетного потребления ресурсов (электрической энергии) со стороны недобросовестных потребителей и одновременно - на обеспечение баланса прав и законных интересов сторон договора энергоснабжения в случаях такого нарушения условий договора, как безучетное потребление энергии, а следовательно, само по себе не может расцениваться как нарушающее права административного истца в указанном ею аспекте.
Из анализа вышеприведенных законоположений в их системном единстве следует, что установление пломб в местах возможного несанкционированного доступа со стороны потребителя (покупателя) необходимо не только в целях исключения вмешательства в работу прибора учета и потребления энергии, минуя прибор учета при внешней его целостности, но и для осуществления расчетов за энергетические ресурсы на основании достоверных значений средств измерений.
Основные положения не устанавливают конкретные места для нанесения пломб и (или) знаков визуального контроля на прибор учета (систему учета), а определяют принцип, в соответствии с которым определяются места пломбировки. По смыслу пункта 2 Основных положений пломбирование соответствующих мест электрооборудования производится для исключения не только вмешательства в работу прибора учета, но и исключения потребления энергии минуя прибор учета при внешней его целостности. В частности, в тех же целях предусмотрено и пломбирование не только прибора учета во избежание вмешательства в его работу, но и мест его соединения с электрической цепью - во избежание потребления электроэнергии в обход прибора учета.
Установка пломб и знаков визуального контроля в местах возможного несанкционированного доступа является прямой обязанностью сетевой организации (гарантирующего поставщика). Осуществляя данную деятельность, сетевая организация (гарантирующий поставщик) преследует, с одной стороны, цель исполнения предусмотренной законодательством Российской Федерации обязанности, с другой - снижение потерь, вызванных безучетным потреблением электроэнергии.
Каких-либо иных нормативных правовых актов, раскрывающих значение понятия "безучетное потребление электрической энергии", не имеется, равно как отсутствуют нормы большей юридической силы, которым бы противоречило определение, данное Правительством Российской Федерации в пункте 2 Основных положений.
Оспариваемое нормативное положение изложено понятным и доступным образом, отвечает критерию правовой определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, не допускает неоднозначного толкования при ее применении, а потому не может расцениваться как нарушающее права административного истца.
Утверждение И. о противоречии оспариваемого положения нормативного правового акта Конституции Российской Федерации не подлежит рассмотрению, поскольку в силу части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации рассмотрение дел о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов Правительства Российской Федерации относится к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.
Доводы административного истца фактически сводятся к несогласию с действующим правовым регулированием, а также отстаиванию позиции о внесении целесообразных, с ее точки зрения, изменений в действующее регулирование в части необходимости регламентации иного порядка относительно способов и объема контрольного опломбирования приборов учета (систем учета) электроэнергии с указанием на то, что вводный автомат по правовому смыслу не относится к приборам учета (системам учета) электроэнергии, что не может служить правовым основанием для удовлетворения иска.
Поскольку абзац шестнадцатый пункта 2 Основных положений не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административного истца в упоминаемом ею аспекте, в удовлетворении заявленного требования надлежит отказать в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации
решил:
в удовлетворении административного искового заявления И. о признании недействующим абзаца шестнадцатого пункта 2 Основных положений функционирования розничных рынков электрической энергии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 4 мая 2012 г. N 442, отказать.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Председательствующий
судья Верховного Суда
Российской Федерации
О.Н.НЕФЕДОВ
Судьи Верховного Суда
Российской Федерации
В.С.КИРИЛЛОВ
С.И.КУЗЬМИЧЕВ