Решение Верховного Суда РФ от 11.09.2023 N АКПИ23-539
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 11 сентября 2023 г. N АКПИ23-539
Верховный Суд Российской Федерации в составе:
судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.,
при секретаре В.Н.
с участием прокурора Слободина С.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Консервное предприятие Русское поле - Албаши" о признании частично недействующими пунктов 11.2, 22, 22.3, 27 Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, утвержденной приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 13 апреля 2009 г. N 87,
установил:
приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее также - Минприроды России) от 13 апреля 2009 г. N 87 (далее также - Приказ) утверждена Методика исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства (далее также - Методика). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также - Минюст России) 25 мая 2009 г., регистрационный номер 13989, и опубликован в "Российской газете" 24 июня 2009 г., N 113, действует в редакции приказа Минприроды России от 26 августа 2015 г. N 365.
Согласно пункту 11.2 Методики коэффициент КИЗ, учитывающий интенсивность негативного воздействия вредных (загрязняющих) веществ на водный объект, устанавливается в зависимости от кратности превышения фактической концентрации вредного (загрязняющего) вещества при сбросе на выпуске сточных, дренажных (в том числе шахтных, рудничных) вод над его фоновой концентрацией в воде водного объекта (первое предложение абзаца первого).
В пункте 22 Методики приведена формула N 10, по которой определяется масса сброшенного вредного (загрязняющего) вещества в составе сточных вод и (или) загрязненных дренажных (в том числе шахтных, рудничных) вод. Согласно абзацу девятому данного пункта в случае, если установлено, что фоновая концентрация i-го вредного (загрязняющего) вещества в воде водного объекта превышает допустимую концентрацию, для расчета применяется значение фоновой концентрации.
В силу пункта 22.3 Методики при отсутствии документов, на основании которых возникает право пользования водными объектами для сброса сточных вод и (или) дренажных (в том числе шахтных, рудничных) вод, разрешений на сброс вредных (загрязняющих) веществ в окружающую среду (водные объекты) при исчислении размера вреда масса вредных (загрязняющих) веществ определяется по формуле N 10, в которой концентрация i-го вредного (загрязняющего) вещества (СД) принимается равной фоновому показателю качества воды водного объекта. При отсутствии количественного выражения указанного показателя в расчет принимается значение предельно допустимой концентрации вредного (загрязняющего) вещества в воде водного объекта в зависимости от установленного целевого использования водного объекта или его значения (назначения), а в случае одновременного использования водного объекта для различных целей или использования водного объекта, имеющего различные значения (назначения), принимаются наиболее жесткие нормы качества воды водного объекта из числа установленных.
Пункт 27 Методики содержит формулу N 22, по которой определяется масса взвешенных веществ при проведении работ в водном объекте и при разрушении в результате аварий гидротехнических и иных сооружений на водных объектах, указанных в пункте 19 Методики. В абзаце одиннадцатом названного пункта приведено определение показателя СФ как фоновой концентрации взвешенных веществ в воде акватории водного объекта, мг/дм3.
Общество с ограниченной ответственностью "Консервное предприятие Русское поле - Албаши" (далее также - ООО "Консервное предприятие Русское поле - Албаши", Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими первого предложения абзаца первого пункта 11.2, абзаца девятого пункта 22, пункта 22.3, абзаца одиннадцатого пункта 27 Методики, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат части 1 статьи 1, части 1 статьи 8, части 1 статьи 15, части 1 статьи 19, части 1 статьи 34, статье 75.1 Конституции Российской Федерации, части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", подпунктам "а", "ж" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96.
По мнению административного истца, оспариваемые положения нормативного правового акта возлагают на причинителя вреда обязанность возместить ущерб в размере, существенно превышающем фактически причиненный, незаконно увеличивая финансовое бремя хозяйствующего субъекта, ограничивая тем самым ведение им экономической деятельности, содержат коррупциогенные факторы, поскольку устанавливают для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения, позволяя административным органам и судам заменять значения фоновых концентраций загрязняющих веществ иными значениями и произвольно выносить решения о размере ответственности невластного субъекта.
В обоснование заявленных требований ООО "Консервное предприятие Русское поле - Албаши" указывает, что осуществляет сброс сточных вод на основании разрешительных документов. По результатам проверок Общества Южным межрегиональным управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования был исчислен размер вреда, причиненного сбросом сточных вод, при этом применена Методика.
В письменных возражениях Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации указало, что Приказ издан в пределах предоставленных Минприроды России полномочий, с соблюдением порядка его принятия, оспариваемые положения нормативного правового акта соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав и охраняемых законом интересов административного истца.
Министерство юстиции Российской Федерации в письменных объяснениях выразило позицию, что Приказ издан федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий и с соблюдением установленного порядка.
В судебном заседании представитель административного истца ООО "Консервное предприятие Русское поле - Албаши" К. поддержал заявленные требования.
Представители Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации Н., М. и В.П. не признали административный иск.
Заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации и Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды письменно заявили о рассмотрении административного дела в отсутствие своих представителей.
Выслушав объяснения представителя административного истца К., возражения представителей Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации Н., М. и В.П., обсудив письменные объяснения Министерства юстиции Российской Федерации и Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленных требований отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.
Регулируя водные отношения, Водный кодекс Российской Федерации в части 2 статьи 69 предусматривает, что методика исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, утверждается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 ноября 2006 г. N 639 "О порядке утверждения методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства" установлено, что методика исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, разрабатывается и утверждается Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации (пункт 1).
Согласно подпункту 5.2.44 пункта 5 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. N 404 и действовавшего на день издания Приказа, Минприроды России утверждает таксы и методики исчисления размера вреда, причиненного окружающей среде.
В настоящее время аналогичные полномочия закреплены за Минприроды России в подпункте 5.2.47 пункта 5 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. N 1219.
Процедура издания, введения в действие и опубликования Порядка соответствует положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009.
Нельзя признать состоятельной ссылку административного истца о наличии в оспариваемом нормативном правовом акте коррупциогенных факторов.
Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
Пунктом 2 части 1, пунктом 3 части 3 статьи 3 данного федерального закона предусмотрено проведение федеральным органом исполнительной власти в области юстиции антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований - при их государственной регистрации.
Подпунктом 14.2 пункта 7 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 (действовавшего на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта), предусмотрено, что Министерство юстиции Российской Федерации проводит в установленном порядке антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер.
Как следует из письменного отзыва Министерства юстиции Российской Федерации в процессе подготовки нормативного правового акта Министерством юстиции Российской Федерации проведена антикоррупционная экспертиза, по ее результатам коррупциогенные факторы в проекте нормативного правового акта выявлены не были.
Содержание Методики, включая оспариваемые положения, не дает оснований для вывода о том, что в ней содержатся коррупциогенные факторы, перечисленные в пунктах 3 и 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
Таким образом, Методика утверждена уполномоченным федеральным органом исполнительной власти при реализации предоставленных полномочий. Порядок принятия, государственной регистрации и опубликования нормативного правового акта соблюден. Данное обстоятельство подтверждается вступившими в законную силу решениями Верховного Суда Российской Федерации от 28 ноября 2011 г. N ГКПИ11-1868 и от 22 апреля 2015 г. N АКПИ15-249.
Согласно статье 4 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и (или) иной деятельности являются компоненты природной среды, природные объекты и природные комплексы. Федеральный законодатель под вредом окружающей среде понимает негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов (статья 1).
Федеральный закон "Об охране окружающей среды" устанавливает, что юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством; вред окружающей среде, причиненный юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды (пункты 1, 3 статьи 77); определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды (абзац второй пункта 1 статьи 78).
Из содержания приведенных норм следует, что вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, должен возмещаться исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, лишь при отсутствии утвержденных в установленном порядке такс и методик исчисления размера вреда окружающей среде.
Исходя из положений пункта 2 статьи 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты являются одним из видов негативного воздействия на окружающую среду.
В силу частей 1, 2 статьи 35 Водного кодекса Российской Федерации поддержание поверхностных и подземных вод в состоянии, соответствующем требованиям законодательства, обеспечивается путем установления и соблюдения нормативов допустимого воздействия на водные объекты, которые разрабатываются на основании предельно допустимых концентраций химических веществ, радиоактивных веществ, микроорганизмов и других показателей качества воды в водных объектах.
Количество веществ и микроорганизмов, содержащихся в сбросах сточных, в том числе дренажных, вод в водные объекты, не должно превышать установленные нормативы допустимого воздействия на водные объекты (часть 4 статьи 35 Водного кодекса Российской Федерации). В случае превышения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями установленных нормативов допустимого воздействия предполагается, что в результате их действий причиняется вред (статья 3, пункт 3 статьи 22, пункт 2 статьи 34 Закона об охране окружающей среды).
Превышение нормативов допустимого воздействия на водные объекты является самостоятельным нарушением водного законодательства (часть 4 статьи 35 Водного кодекса Российской Федерации), имущественная ответственность за которое определяется на основании Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства.
Методика, в силу ее пункта 1, предназначена для исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства Российской Федерации (негативного изменения водного объекта в результате его загрязнения, повлекшего деградацию его естественных экологических систем и истощение его ресурсов).
Оспариваемые положения пунктов 11.2, 22, 22.3, 27 Методики регламентируют определение значений некоторых элементов формулы исчисления размера вреда, причиненного водному объекту сбросом вредных (загрязняющих) веществ в составе сточных вод и (или) дренажных (в том числе шахтных, рудничных) вод (формула N 1), формулы определения массы сброшенного вредного (загрязняющего) вещества в составе сточных вод и (или) загрязненных дренажных (в том числе шахтных, рудничных) вод (формула N 10), формулы определения массы взвешенных веществ при проведении работ в водном объекте и при разрушении в результате аварии гидротехнических и иных сооружений на водных объектах, указанных в пункте 19 Методики (формула N 22).
По мнению административного истца, в оспоренных положениях и указанных формулах, по которым производится математическое определение размера вреда, причиненного водному объекту, содержится термин "фоновая концентрация", что противоречит действующему правовому регулированию, установившему понятие "условная фоновая концентрация" и приводит к правовой неопределенности в правоприменительной практике.
Указанные доводы административного истца лишены правовых оснований.
Постановлением от 4 ноября 2006 г. N 639 Правительство Российской Федерации делегировало Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации право разработать и утвердить методику исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства. При этом критерии, в соответствии с которыми разрабатывается данная методика, в указанном постановлении не определены, решение этого вопроса фактически передано на усмотрение Минприроды России.
Так, Методика исчисления размера вреда, причиненного водным объектам, вследствие нарушения водного законодательства в пункте 11 содержит формулу, по которой исчисляется размер вреда, причиненного водному объекту сбросом вредных (загрязняющих) веществ.
При исчислении размера вреда по формуле N 1 учитывается, в частности, коэффициент интенсивности негативного воздействия вредных (загрязняющих) веществ на водный объект (КИЗ).
В формуле исчисления размера вреда учитываются специфика водохозяйственного района, количество и опасность поступивших в водный объект вредных веществ, категория водного объекта, климатические условия. Элементы формулы отражают все основные факторы, влияющие на его величину, учитываемые при исчислении вреда.
Предусмотренный пунктом 11 Методики порядок исчисления вреда водному объекту в результате сброса вредных (загрязняющих) веществ в составе сточных вод основывается на количественных и качественных параметрах негативного воздействия на окружающую среду, учитывая специфику водохозяйственного района, количество и опасность поступивших в водный объект вредных веществ, категорию водного объекта, климатические условия.
Исчисление размера вреда основывается на компенсационном принципе оценки и возмещения размера вреда по величине затрат, необходимых для установления факта причинения вреда и устранения его причин и последствий, в том числе затрат, связанных с разработкой проектно-сметной документации, и затрат, связанных с ликвидацией допущенного нарушения и восстановлением состояния водного объекта до показателей, наблюдаемых до выявленного нарушения, а также для устранения последствий нарушения (пункт 6 Методики).
Статьей 19 Федерального закона "Об охране окружающей среды" закреплено, что нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности государственного регулирования хозяйственной и (или) иной деятельности для предотвращения и (или) снижения ее негативного воздействия на окружающую среду (пункт 1). Нормирование в области охраны окружающей среды заключается в установлении нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и (или) иной деятельности (пункт 2).
Нормативы качества окружающей среды устанавливаются для оценки состояния окружающей среды в целях обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека, рационального использования природных ресурсов, сохранения естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов (пункт 1 статьи 20 приведенного федерального закона).
Согласно пункту 1 статьи 21 Федерального закона "Об охране окружающей среды" в целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и (или) иной деятельности устанавливаются нормативы допустимого воздействия на окружающую среду, в том числе нормативы допустимых выбросов, нормативы допустимых сбросов.
В силу пункта 1 статьи 21 Федерального закона "Об охране окружающей среды" нормативы допустимых выбросов, нормативы допустимых сбросов определяются для стационарного источника и (или) совокупности стационарных источников в отношении загрязняющих веществ, включенных в перечень загрязняющих веществ, установленный Правительством Российской Федерации, расчетным путем на основе нормативов качества окружающей среды, в том числе нормативов предельно допустимых концентраций, с учетом фонового состояния компонентов природной среды.
Таким образом, нормативы предельно допустимых сбросов вредных веществ в водные объекты устанавливаются для субъектов хозяйственной и иной деятельности исходя из недопустимости превышения предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах, и поэтому данный количественный показатель не имеет определяющего значения при нарушении нормативов качества воды в этих объектах.
Ссылка Общества на "Руководящий документ. Порядок проведения расчета условных фоновых концентраций химических веществ в воде водных объектов для установления нормативов допустимых сбросов сточных вод. РД 52.24.622-2019" (далее - Руководящий документ), утвержденный руководителем Росгидромета 24 сентября 2019 г. и введенный в действие приказом Росгидромета от 26 сентября 2019 г. N 495, в котором содержится термин "условная фоновая концентрация химического вещества" (со ссылкой на словарь-справочник по гидрохимии и качеству вод суши) (пункт 3.1.13), является несостоятельной, поскольку Руководящий документ не является нормативным правовым актом, а предназначен для оперативно-производственных подразделений Росгидромета, осуществляющих обработку результатов наблюдений на водных объектах.
Кроме того, суд принимает во внимание письменный отзыв Росгидромета о том, что "условная фоновая концентрация химического вещества" и прежняя "фоновая концентрация загрязняющего вещества" являются равнозначными величинами, рассчитываемыми с целью установления нормативов допустимого сброса загрязняющих веществ в водные объекты.
В связи с этим оспариваемые Обществом положения, определяющие порядок исчисления показателей влияния сброшенных загрязняющих веществ на негативное изменение соответствующего водного объекта, действующему законодательству не противоречат.
Нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу по отношению к оспариваемой Методике, которые бы устанавливали иной, чем предусмотрено оспариваемыми пунктами, порядок расчета размера вреда, причиненного водному объекту, и определения массы сброшенного загрязняющего вещества, не имеется. Указанные заявителем законодательные акты таких норм не содержат, в связи с чем нельзя признать правильным его утверждение о противоречии пунктов 11.2, 22, 22.3, 27 Методики этим актам.
При изложенных обстоятельствах Методика в оспариваемой части соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца в указанном им аспекте, что по результатам рассмотрения административного искового заявления влечет принятие судом решения об отказе в удовлетворении заявленного требования согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации
решил:
в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью "Консервное предприятие Русское поле - Албаши" о признании частично недействующими пунктов 11.2, 22, 22.3, 27 Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, утвержденной приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 13 апреля 2009 г. N 87, отказать.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
В.С.КИРИЛЛОВ