Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 17.07.2019 N АКПИ19-357
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 17 июля 2019 г. N АКПИ19-357
Верховный Суд Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,
судей Верховного Суда Российской Федерации Борисовой Л.В., Назаровой А.М.,
при секретаре Б.,
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению П. о признании недействующим абзаца четырнадцатого пункта 9 режима округа горно-санитарной охраны курорта федерального значения Светлогорск-Отрадное, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2018 г. N 188,
установил:
согласно абзацу четырнадцатому пункта 9 режима округа горно-санитарной охраны курорта федерального значения Светлогорск-Отрадное, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2018 г. N 188, на территории второй зоны округа горно-санитарной охраны курорта Светлогорск-Отрадное запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению, в том числе сплошные рубки лесных и иных насаждений, за исключением случаев, предусмотренных частью 4 статьи 17, частью 5.1 статьи 21 Лесного кодекса Российской Федерации.
Гражданин П. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим абзаца четырнадцатого пункта 9 режима округа горно-санитарной охраны курорта федерального значения Светлогорск-Отрадное, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта не соответствуют положениям пункта 3 статьи 16 Федерального закона от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", содержат коррупциогенный фактор, вызывают неоднозначное толкование и создают угрозу нарушения его права на благоприятную окружающую среду.
Как указывает административный истец, территория признается лечебно-оздоровительной местностью или курортом федерального значения Правительством Российской Федерации по согласованию с соответствующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Пунктом 1 постановления Правительства Российской Федерации от 29 марта 1999 г. N 359 курорт Светлогорск-Отрадное, расположенный в Калининградской области, признан курортом федерального значения. В силу пункта 13 Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 7 декабря 1996 г. N 1425, на территории второй зоны запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую природную среду и приводящих к истощению природных лечебных ресурсов, в том числе вырубка зеленых насаждений, кроме рубок ухода за лесом и санитарных рубок, и другое использование земельных участков, лесных угодий и водоемов, которое может привести к ухудшению качества или уменьшению количества природных лечебных ресурсов лечебно-оздоровительной местности и курорта федерального значения. Действие двух нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, которые устанавливают различные требования в сфере охраны лесных и иных зеленых насаждений на территории курорта федерального значения Светлогорск-Отрадное, ведет к неоднозначному пониманию указанных норм и, следовательно, к возможности произвольного их применения и к злоупотреблениям правоприменителями, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.
В суде административный истец П. поддержал заявленные требования.
Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству здравоохранения Российской Федерации (поручение от 7 мая 2019 г. N ТГ-П12-3676).
Представитель Правительства Российской Федерации А. возражал против удовлетворения заявленных требований и пояснил суду, что оспариваемые положения нормативного правового акта изданы в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав административного истца на благоприятную окружающую среду.
Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения административного истца П., представителя административного ответчика Правительства Российской Федерации Андре А.А., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.
Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны, установленные для лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, в соответствии с пунктом 2 статьи 16 Федерального закона "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" утверждаются Правительством Российской Федерации.
Во исполнение предписаний федерального законодателя Правительство Российской Федерации издало 22 февраля 2018 г. постановление N 188 "Об установлении границ и режимов округов горно-санитарной охраны курортов федерального значения Светлогорск-Отрадное и Зеленоградск, внесении изменений в отдельные постановления Совета Министров РСФСР и признании утратившими силу отдельных постановлений Правительства Российской Федерации", которым установило режим округа горно-санитарной охраны курорта федерального значения Светлогорск-Отрадное (приложение N 2).
Нормативный правовой акт размещен на "Официальном интернет-портале правовой информации" (http://www.pravo.gov.ru) 28 февраля 2018 г., опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 5 марта 2018 г., N 10.
Режим округа горно-санитарной охраны курорта федерального значения Светлогорск-Отрадное предусматривает, что земельные участки, водные объекты и леса в пределах территории курорта федерального значения Светлогорск-Отрадное имеют ограниченный режим использования, обусловленный требованиями режима округа горно-санитарной охраны.
Абзац четырнадцатый пункта 9 режима округа горно-санитарной охраны курорта федерального значения Светлогорск-Отрадное запрещает на территории второй зоны округа горно-санитарной охраны данного курорта сплошные рубки лесных и иных насаждений, за исключением случаев, предусмотренных частью 4 статьи 17, частью 5.1 статьи 21 Лесного кодекса Российской Федерации, что соответствует лесному законодательству и законодательству о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах.
Как установлено судом, ссылка в оспариваемом нормативном правовом акте на часть 4 статьи 17 Лесного кодекса Российской Федерации является недействующей, поскольку Федеральным законом от 27 декабря 2018 г. N 538-ФЗ "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования правового регулирования отношений, связанных с обеспечением сохранения лесов на землях лесного фонда и землях иных категорий" часть 4 статьи 17 признана утратившей силу с 1 июля 2019 г.
Регулируя отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, лесоразведения, Лесной кодекс Российской Федерации делит леса на виды, одним из которых - защитные леса. Защитные леса являются природными объектами, имеющими особо ценное значение, и в отношении которых устанавливается особый правовой режим использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов (часть 1 статьи 111). Среди них выделяются такие категории защитных лесов, как леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях; леса, расположенные в водоохранных зонах; леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов; ценные леса; городские леса.
В силу пункта 5 части 1 статьи 114 названного Кодекса горно-санитарные леса (леса, расположенные в границах зон округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах) отнесены к лесам, выполняющим функции защиты природных и иных объектов. В соответствии с частью 3 статьи 111 поименованного Кодекса проведение сплошных рубок в защитных лесах осуществляется в случаях, предусмотренных частью 5.1 статьи 21 Кодекса, и в случаях, если выборочные рубки не обеспечивают замену лесных насаждений, утрачивающих свои средообразующие, водоохранные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные полезные функции, на лесные насаждения, обеспечивающие сохранение целевого назначения защитных лесов и выполняемых ими полезных функций, если иное не установлено этим Кодексом.
В целях, предусмотренных пунктами 1 - 4 части 1 статьи 21 Лесного кодекса Российской Федерации (в том числе в целях проведения аварийно-спасательных работ), допускаются выборочные рубки и сплошные рубки деревьев, кустарников, лиан, в том числе в охранных зонах и санитарно-защитных зонах, предназначенных для обеспечения безопасности граждан и создания необходимых условий для эксплуатации соответствующих объектов (часть 5 статьи 21 Кодекса).
Согласно пункту 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Положение об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 7 декабря 1996 г. N 1425 и к таким актам не относится. Следовательно, доводы административного истца о противоречии оспариваемых положений нормативного правового акта Положению об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований.
Коррупциогенными факторами согласно Федеральному закону "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции (часть 2 статьи 1). Оспариваемые положения нормативного правового акта такими факторами не обладают. Согласно заключению Министерства юстиции Российской Федерации от 6 февраля 2018 г. N 09/15377-ЮА на проект постановления Правительства Российской Федерации "Об установлении границ и режимов округов горно-санитарной охраны курортов федерального значения Светлогорск-Отрадное и Зеленоградск, внесении изменений в отдельные постановления Совета Министров РСФСР и признании утратившими силу отдельных постановлений Правительства Российской Федерации" коррупциогенные факторы не выявлены. Таким образом, ссылки административного истца на наличие коррупциогенного фактора являются несостоятельными.
Согласно разъяснению, данному в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Оспариваемые положения нормативного правового акта являются ясными и определенными.
Из содержания пункта 2 статьи 96 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов, имеющих федеральное значение, устанавливаются Правительством Российской Федерации в целях сохранения благоприятных санитарных и экологических условий для организации профилактики и лечения заболеваний человека, и не могут нарушать прав административного истца на благоприятную окружающую среду.
В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации
решил:
в удовлетворении административного искового заявления П. о признании недействующим абзаца четырнадцатого пункта 9 режима округа горно-санитарной охраны курорта федерального значения Светлогорск-Отрадное, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2018 г. N 188, отказать.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Председательствующий судья
Верховного Суда
Российской Федерации
Н.С.РОМАНЕНКОВ
Судьи Верховного Суда
Российской Федерации
Л.В.БОРИСОВА
А.М.НАЗАРОВА