Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 26.04.2016 N АПЛ16-111
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 26 апреля 2016 г. N АПЛ16-111
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Корчашкиной Т.Е., Попова В.В.,
при секретаре Г.Е.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по коллективному административному исковому заявлению И., К.В.Н., К.К., К.Н., К.Т., М.А.А., Т.А.Л., П.А.В., З.И., К.В.В., С., Ж.Д., Ж.Л., Ш.Н., Б.А., Ю.З., Б.Р., Д.А., П.А., Л.И., М.Л., Т.А.Н., З.С., Д.М., П.Т., П.А.С., Н., Л.С. о признании недействительным подпункта "б" пункта 1 Изменений, которые вносятся в схему территориального планирования Российской Федерации в области федерального транспорта (железнодорожного, воздушного, морского, внутреннего водного транспорта) и автомобильных дорог федерального значения, утвержденную распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 марта 2013 г. N 384-р, и которые утверждены распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2015 г. N 1361-р,
по апелляционной жалобе административных истцов, поданной их представителями Г.О. и Ю.Ю., на решение Верховного Суда Российской Федерации от 17 декабря 2015 г., которым в удовлетворении заявленного требования было отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителя административных истцов Г.О.А., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения против доводов апелляционной жалобы представителей Правительства Российской Федерации К.Д., М.А.В., акционерного общества "Восточная нефтехимическая компания" (далее - АО "ВНХК") Ш.А., А., Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 марта 2013 г. N 384-р утверждена схема территориального планирования Российской Федерации в области федерального транспорта (железнодорожного, воздушного, морского, внутреннего водного транспорта) и автомобильных дорог федерального значения (далее - Схема территориального планирования). Правовой акт опубликован 28 марта 2013 г. на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru), 1 апреля 2013 г. в Собрании законодательства Российской Федерации, N 13, ст. 1585.
Позиция 36 подраздела "Морской транспорт" раздела I Схемы территориального планирования имела редакцию: "Морской порт Находка, реконструкция в морском порту грузового причала N 7 для приема судов дедвейтом до 50 тыс. тонн, увеличение глубины у причала до 13 м и длины до 200 м с образованием дополнительной территории, расширение складских площадей, реконструкция причалов N 11 и 12 для приема пассажирских судов с осадкой до 11 м, увеличение глубины у причалов до 13 м, длины причалов - до 175 м, увеличение объема грузооборота на причалах N 1 - 8 до 700 тыс. тонн (Приморский край, г. Находка)".
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2015 г. N 1361-р утверждены Изменения, которые вносятся в схему территориального планирования Российской Федерации в области федерального транспорта (железнодорожного, воздушного, морского, внутреннего водного транспорта) и автомобильных дорог федерального значения (далее - Изменения). Правовой акт опубликован 16 июля 2015 г. на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru), 20 июля 2015 г. в Собрании законодательства Российской Федерации, N 29 (часть II), ст. 4557.
Подпунктом "б" пункта 1 Изменений в подразделе "Морской транспорт" раздела I в позиции 36 слова "(Приморский край, г. Находка)" заменены словами "(Приморский край, Партизанский муниципальный район), строительство морского терминала для перевалки нефтехимических грузов в заливе Восток мощностью 21 млн. тонн в год (Приморский край, Партизанский муниципальный район, залив Восток)".
В коллективном административном исковом заявлении группа граждан, проживающих в городе Находке, в поселках Новолитовске и Врангеле Приморского края, расположенных в непосредственной близости от залива Восток, просит признать недействительным подпункт "б" пункта 1 Изменений, ссылаясь на незаконность оспариваемых положений в части изменения Схемы территориального планирования и изменения тем самым предполагаемого местоположения морского порта, а следовательно, как указывают административные истцы, и строительства морского терминала для перевалки нефтехимических грузов в заливе Восток. Административные истцы полагают, что такие изменения не соответствуют положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и нарушают их права, в том числе на благоприятную окружающую среду и обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека, на обеспечение сохранности объектов культурного наследия в интересах настоящего и будущего поколений. Как указали административные истцы, морской терминал для перевалки нефтехимических грузов, являющийся объектом 1 класса опасности, будет размещаться на территории залива Восток, практически единственной сохранившейся на юге края зоны рекреационного значения, что не позволит реализовать ее туристический потенциал и лишит жителей города Находки и Приморского края доступного места отдыха.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 17 декабря 2015 г. в удовлетворении коллективного административного искового заявления было отказано.
В апелляционной жалобе, поданной представителями административных истцов Г.О. и Ю.Ю., содержится просьба об отмене упомянутого выше решения суда, как вынесенного с нарушением норм материального и процессуального права. В обоснование заявленного требования административные истцы указали на отсутствие необходимых социальных, экономических, экологических и правовых условий для размещения морского терминала как самостоятельного объекта на территории залива Восток. В частности, в федеральной целевой программе "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 года", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 1996 г. N 480, Перечне приоритетных инвестиционных проектов в Дальневосточном федеральном округе, утвержденном Председателем Правительства Российской Федерации 30 мая 2013 г., Транспортной стратегии Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2008 г. N 1734-р, отсутствует указание на строительство морского терминала в заливе Восток, тогда как статья 9 (часть 5) Градостроительного кодекса Российской Федерации в качестве основания для подготовки документов территориального планирования называет именно стратегии (программы) развития отдельных отраслей экономики.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для ее удовлетворения.
Отношения по территориальному планированию урегулированы законодательством о градостроительной деятельности, состоящим из Градостроительного кодекса Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 3 и часть 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
В целях Градостроительного кодекса Российской Федерации под территориальным планированием понимается планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (пункт 2 статьи 1).
Пунктами 1 и 2 части 1 статьи 6 названного кодекса к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области градостроительной деятельности отнесены подготовка и утверждение документов территориального планирования Российской Федерации, утверждение документации по планировке территории для размещения объектов федерального значения в случаях, предусмотренных данным кодексом. В частности, Правительством Российской Федерации утверждаются схемы территориального планирования Российской Федерации, в том числе, внесение изменений в такие схемы, за исключением схем территориального планирования Российской Федерации в области обороны страны и безопасности государства (часть 1 статьи 11).
Согласно статье 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации.
На основе вышеприведенных положений закона суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемое распоряжение принято Правительством Российской Федерации на основании и во исполнение требований федерального закона и в пределах имеющихся у него полномочий на издание подобного акта ненормативного характера.
Схемы территориального планирования Российской Федерации, как следует из статьи 30 Федерального закона от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации", разрабатываются в целях обеспечения устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации и основываются на основных положениях стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, стратегии пространственного развития Российской Федерации, стратегиях социально-экономического развития макрорегионов, отраслевых документах стратегического планирования Российской Федерации с учетом требований, определенных Градостроительным кодексом Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами.
В соответствии с частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Частью 5 этой же статьи предписано, что подготовка документов территориального планирования осуществляется на основании стратегий (программ) развития отдельных отраслей экономики, приоритетных национальных проектов, межгосударственных программ, программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований (при их наличии) с учетом программ, принятых в установленном порядке и реализуемых за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающих создание объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, инвестиционных программ субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса и сведений, содержащихся в федеральной государственной информационной системе территориального планирования.
В положениях о территориальном планировании, содержащихся в схемах территориального планирования Российской Федерации, указываются сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов федерального значения, их основные характеристики, их местоположение (указываются наименования муниципального района, поселения, городского округа, населенного пункта), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов (часть 5 статьи 10 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Морские порты и (или) морские терминалы, согласно распоряжению Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2012 г. N 162-р, относятся к видам объектов федерального значения, подлежащих отображению на схемах территориального планирования Российской Федерации в области федерального транспорта.
В силу части 12 статьи 11 и части 12 статьи 12 поименованного выше кодекса состав, порядок подготовки проектов схем территориального планирования Российской Федерации, порядок внесения изменений в эти схемы, порядок согласования такого проекта, состав и порядок работы согласительной комиссии устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 марта 2008 г. N 198 утверждено Положение о подготовке и согласовании проекта схемы территориального планирования Российской Федерации, согласно которому подготовка проектов документов о внесении изменений в утвержденную схему осуществляется заказчиком по предложению органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также заинтересованных физических и юридических лиц в порядке, предусмотренном данным положением для подготовки и согласования проекта схемы (пункт 38).
В соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р, целями государственной политики в нефтегазовом комплексе являются развитие сырьевой базы, транспортной инфраструктуры, перерабатывающих мощностей и увеличение доли продукции с высокой добавленной стоимостью в производстве и экспорте нефтегазового комплекса. Приоритетными направлениями развития нефтеперерабатывающего комплекса в данной концепции обозначены: строительство новых нефтеперерабатывающих заводов и нефтехимического комплекса, в том числе на одном из конечных пунктов нефтепроводов на территории Российской Федерации; ввод мощностей, направленных на углубление вторичных процессов на ряде предприятий.
Как усматривается из материалов дела, во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 20 мая 2013 г. N Пр-1165 об обеспечении рынка нефтепродуктов в Дальневосточном федеральном округе и недопущении дефицита в регионе, связанного с ограниченными мощностями нефтепереработки, открытым акционерным обществом "Нефтяная компания "Роснефть", дочерним обществом которого является АО "ВНХК", был проработан вариант увеличения мощности реализуемого проекта строительства Восточного нефтехимического комплекса по переработке углеводородного сырья с совмещением нефтеперерабатывающего и нефтехимического производств с 10 млн. тонн в год до 30 млн. тонн в год по перерабатываемому сырью и обоснован выбранный вариант размещения производств комплекса. При этом в состав объектов Восточного нефтехимического комплекса АО "ВНХК" вошел помимо прочих планируемых объектов строительства и морской терминал в заливе Восток Партизанского района Приморского края.
По результатам обращения заинтересованного юридического лица Министерством транспорта Российской Федерации был подготовлен проект изменений в соответствии со статьями 9, 11 и 12 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Положением о подготовке и согласовании проекта схемы территориального планирования Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 23 марта 2008 г. N 198.
Впоследствии данный проект, предусматривающий строительство морского терминала для перевалки нефтехимических грузов в заливе Восток Партизанского района Приморского края, был одобрен и согласован Министерством экономического развития Российской Федерации с учетом заключений Министерства культуры Российской Федерации, Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по развитию Дальнего Востока (письмо от 2 июня 2015 г. N 14361-АП/Д27и), администрацией Приморского края (письмо от 11 июня 2015 г. N 11/4320). Проектные материалы были направлены для рассмотрения и подготовки заключений в органы местного самоуправления муниципальных образований, на чьих территориях планируется размещение объектов федерального значения, включая Партизанский муниципальный район Приморского края, которые согласовали проект без замечаний.
Материалы изменений в Схему территориального планирования в части строительства морского терминала в заливе Восток размещены на сайте Федеральной государственной информационной системы территориального планирования в сети "Интернет" 22 июля 2015 г.
Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции правильно исходил из того, что внесение изменений в Схему территориального планирования соответствует нормативным правовым актам и исследованным судом документам в области стратегического планирования.
Как установил суд, в целях стратегического планирования изменение местоположения планируемого объекта федерального значения (морского терминала) является необходимым условием для дальнейшей реализации проекта по строительству Восточного нефтехимического комплекса АО "ВНХК".
При обосновании предложенного варианта местоположения морского терминала была произведена оценка возможного влияния планируемого объекта в заливе Восток на комплексное развитие соответствующих территорий, в том числе установлено, что в пределах участка строительства отсутствуют земли сельскохозяйственного или рекреационного назначения, памятники природы, культуры и истории.
Отсутствие непосредственного указания на строительство морского терминала в заливе Восток в федеральной целевой программе "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 года", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 1996 г. N 480, Перечне приоритетных инвестиционных проектов в Дальневосточном федеральном округе, утвержденном Председателем Правительства Российской Федерации 30 мая 2013 г., Транспортной стратегии Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2008 г. N 1734-р, не может свидетельствовать о незаконности оспоренного положения, поскольку данные документы в силу статей 2, 11 Федерального закона от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" не являются единственными и исчерпывающими актами, на основании и с учетом которых разрабатывается схема территориального планирования Российской Федерации в области транспорта.
Кроме того, схема территориального планирования Российской Федерации в силу приведенного выше закона относится к документам стратегического планирования (статья 11), то есть регулирует деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации (статья 3), не является непосредственно решением о строительстве того или иного объекта.
По изложенным выше основаниям ссылки представителя административных истцов Г.О.А. в судебном заседании суда апелляционной инстанции на то, что Изменения содержат неопределенные формулировки, и по существу направлены на административное переподчинение, не могут свидетельствовать о незаконности оспоренного в части акта, являющегося документом стратегического планирования.
Данная схема территориального планирования не подменяет собой необходимость соблюдения застройщиком, которому в установленном законом порядке будет предоставлен земельный участок соответствующих категории и вида разрешенного использования, обязательных требований и последовательных процедур в целях осуществления строительства планируемых объектов, включая разработку проектной документации, получение разрешения на строительство, выполнение обязательных природоохранительных и иных мероприятий, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации и другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, регламентирующими проектную и строительную деятельность.
Поскольку принятие Изменений не устраняет из системы правового регулирования действие соответствующих нормативных правовых актов, а сам документ стратегического планирования, определяет возможное развитие территории, вывод суда первой инстанции о том, что сам по себе оспоренный (в части) правовой акт не может нарушать прав административных истцов в упоминаемых ими аспектах, правомерен.
Ссылка в апелляционной жалобе на определение Приморского краевого суда по делу N 33а-11106 от 24 декабря 2015 г. не может свидетельствовать о незаконности обжалованного по данному делу решения суда, поскольку упомянутым определением Приморского краевого суда не разрешался вопрос о правомерности решения о строительстве нефтехимического комплекса АО "ВНХК", как условия для строительства морского терминала, как ошибочно полагают административные истцы, а было приведено в соответствие со схемой территориального планирования федерального уровня, оспариваемой в рамках данного дела, наименование морского терминала.
Довод апелляционной жалобы о противоречии Изменений в части указания о размещении в заливе Восток объекта "морской терминал для перевалки нефтехимических грузов", являющегося объектом инфраструктуры морского порта, пункту 7 статьи 4 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 261-ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" по тому основанию, что отсутствует нормативный правовой акт, предусматривающий строительство морского порта в заливе Восток, ошибочен, поскольку распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2015 г. N 2602-р предусмотрены мероприятия, направленные на выполнение требований указанного федерального закона, и расширение границ морского порта Находка в целях строительства морского терминала в заливе Восток.
Указание в апелляционной жалобе на то, что размещение морского терминала может оказать негативное влияние на окружающую природную среду, является несостоятельным, поскольку схемой территориального планирования Партизанского района Приморского края предусмотрено установление санитарно-защитной зоны в порядке статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".
Предусмотренных законом оснований для отмены решения суда в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Российской Федерации от 17 декабря 2015 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу И., К.В.Н., К.Т., К.Н., К.К., М.А.А., Т.А.Л., П.А.В., З.И., К.В.В., К.Т., С., Ж.Д., Ж.Л., Ш.Н., Б.А., Ю.З., Б.Р., Д.А., П.А., Л.И., М.Л., Т.А.Н., З.С., Д.М., П.Т., П.А.С., Н., Л.С. - без удовлетворения.
Председательствующий
Г.В.МАНОХИНА
Члены коллегии
Т.Е.КОРЧАШКИНА
В.В.ПОПОВ