Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 10.11.2022 N АПЛ22-408
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 10 ноября 2022 г. N АПЛ22-408
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Зайцева В.Ю.,
членов коллегии Зинченко И.Н., Ситникова Ю.В.,
при секретаре Ш.Н.,
с участием прокурора Слободина С.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Клиника "Альтаир" о признании частично недействующим перечня работ (услуг), составляющих медицинскую деятельность, являющегося приложением к Положению о лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра "Сколково"), утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2021 г. N 852,
по апелляционной жалобе общества на решение Верховного Суда Российской Федерации от 19 июля 2022 г. по делу N АКПИ22-342, которым в удовлетворении административного иска отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителей административного истца Б. и И., поддержавших апелляционную жалобу, возражения представителя административного ответчика Ш.А. относительно доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2021 г. N 852, размещенным на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) 2 июня 2021 г., опубликованным в Собрании законодательства Российской Федерации 7 июня 2021 г., N 23, утверждено Положение о лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра "Сколково") (далее - Положение).
Положение, исходя из его пункта 1, определяет порядок лицензирования медицинской деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации медицинскими и иными организациями, а также индивидуальными предпринимателями, за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра "Сколково".
В соответствии с абзацем первым пункта 4 Положения медицинскую деятельность составляют работы (услуги) по перечню согласно приложению, которые выполняются при оказании первичной медико-санитарной, специализированной (в том числе высокотехнологичной), скорой (в том числе скорой специализированной), паллиативной медицинской помощи, оказании медицинской помощи при санаторно-курортном лечении, при трансплантации (пересадке) органов и (или) тканей, обращении донорской крови и (или) ее компонентов в медицинских целях, при проведении медицинских экспертиз, медицинских осмотров, медицинских освидетельствований и санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий.
В приложении к Положению приведен перечень работ (услуг), составляющих медицинскую деятельность (далее - Перечень), в который включены работы (услуги) по акушерству и гинекологии (за исключением использования вспомогательных репродуктивных технологий и искусственного прерывания беременности), акушерству и гинекологии (использованию вспомогательных репродуктивных технологий), акушерству и гинекологии (искусственному прерыванию беременности) (абзацы четвертый - шестой).
ООО "Клиника "Альтаир" (далее также - Общество) оспорило в Верховном Суде Российской Федерации Перечень в части, относящей к работам (услугам), составляющим медицинскую деятельность, работы (услуги) по акушерству и гинекологии (искусственному прерыванию беременности), ссылаясь на то, что разделение вида работ (услуг) "акушерство и гинекология" на три самостоятельных вида работ (услуг) является коррупциогенным и не соответствует части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (далее - Закон об антикоррупционной экспертизе), подпунктам "а", "в" пункта 3 методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96 (далее - Методика проведения антикоррупционной экспертизы). Такое разделение не улучшило правовое регулирование процесса оказания медицинских услуг, включенных в названные виды работ (услуг), и процесса их лицензирования, а привело к злоупотреблению своими полномочиями лицензирующих органов, чиновников, осуществляющих лицензирование медицинской деятельности.
В обоснование заявленного требования административный истец указал, что факт коррупционного применения оспариваемого нормативного акта имеет место со стороны Департамента здравоохранения Орловской области при выдаче Обществу лицензии на осуществление медицинской деятельности и ее переоформлении в период с 2019 г. по настоящее время и в полном объеме подтвержден судами всех инстанций с созданием негативной судебной практики (дела N А48-4944/2019, А48-10137/2019, А48-13173/2019, А48-3807/2021). По одним и тем же нормативным документам на одинаковые условия оказания медицинской помощи получение лицензии на тот или иной вид работ (услуг) ставится в зависимость от усмотрения чиновника отдела лицензирования в субъекте Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации административный иск не признало, полагая, что Перечень издан в пределах его компетенции, в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы, прав и законных интересов Общества не нарушает.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 19 июля 2022 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.
В апелляционной жалобе Общество просит данное решение отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленного требования. По мнению административного истца, обжалуемый судебный акт является незаконным и необоснованным, судом при его вынесении нарушены и неправильно применены нормы материального права, неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для административного дела, а выводы, изложенные в решении, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела. Суд при рассмотрении дела не проверил оспариваемое положение на предмет коррупциогенности, а лишь констатировал, что Министерством юстиции Российской Федерации (далее также - Минюст России) проведена антикоррупционная экспертиза нормативного правового акта, которая коррупциогенных факторов не выявила. Вопрос о необходимости проведения судебной экспертизы на предмет коррупциогенности оспариваемой нормы судом первой инстанции не рассматривался (не поставлен перед сторонами). Общество ссылается также на несоответствие абзаца шестого Перечня частям 1, 3 статьи 32, части 6 статьи 33, части 2 статьи 34 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Закон об основах охраны здоровья).
В поступившем дополнении к апелляционной жалобе указано, что оспариваемому предписанию присущи все свойства правовой неопределенности: субъекту правоотношения непонятно его поведение в конкретной правовой ситуации, норма права не согласуется с действующей системой права, произвольно толкуется правоприменителем, не конкретизируется с помощью актов применения права, а за ее несоблюдение не наступают четко выраженные последствия. Административный ответчик не доказал обоснованности разделения профиля "акушерство и гинекология" на три составляющие, каждая из которых является отдельным видом работ (услуг), составляющих медицинскую деятельность, и имеет самостоятельное значение для лицензирования.
В возражениях на апелляционную жалобу Правительство Российской Федерации с ней не согласилось, считая, что ее доводы основаны на неверном толковании правовых норм, Перечень в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы и не нарушает прав и законных интересов административного истца. Какие-либо нормативные правовые акты, имеющие большую юридическую силу и устанавливающие иной перечень работ (услуг), составляющих медицинскую деятельность, отличный от закрепленного Перечнем, отсутствуют.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.
В силу части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов, форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Рассматривая и разрешая настоящее административное дело, суд первой инстанции выполнил приведенные требования.
Вывод суда о наличии у Правительства Российской Федерации полномочий на утверждение перечня выполняемых работ, оказываемых услуг, составляющих названный выше лицензируемый вид деятельности, согласуется с пунктом 2 части 1 статьи 5, пунктом 46 части 1, частью 2 статьи 12 Федерального закона от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон о лицензировании), со статьей 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. N 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".
Проверив процедуру принятия и порядок введения оспариваемого нормативного правового акта в действие, суд первой инстанции обоснованно признал, что они соблюдены. В частности, нашло свое подтверждение, что Минюстом России проведена антикоррупционная экспертиза его проекта согласно Правилам проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, и Методике проведения антикоррупционной экспертизы. Из заключения этого министерства от 19 мая 2021 г. N 09/55785-АБ следует, что коррупциогенные факторы в данном проекте не выявлены.
Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся к тому, что судом ненадлежаще исследовано утверждение административного истца о коррупциогенности абзаца шестого Перечня, несостоятельны. Суд правомерно принял во внимание результаты проведенной Минюстом России антикоррупционной экспертизы, поскольку проведение такой экспертизы предусмотрено в том числе Законом об антикоррупционной экспертизе (пункт 2 части 1, пункт 1 части 3 статьи 3), Положением о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 (подпункт 8(1) пункта 7).
Коррупциогенными факторами часть 2 статьи 1 поименованного закона признает положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), которые устанавливают для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, которые содержат неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создают условия для проявления коррупции.
Методика проведения антикоррупционной экспертизы в указываемых Обществом подпунктах "а", "в" пункта 3 относит к коррупциогенным факторам, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил: широту дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц); выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц).
Вопреки доводам апелляционной жалобы суд первой инстанции должным образом проанализировал содержание оспариваемого предписания на предмет наличия в нем коррупциогенных факторов и верно констатировал, что оснований для подобного вывода не имеется.
Закон о лицензировании, относя к лицензируемым видам деятельности такую деятельность, осуществление которой может повлечь за собой нанесение ущерба жизни или здоровью граждан (части 1, 3 статьи 2), в статье 12 закрепляет, что медицинская деятельность (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра "Сколково") подлежит лицензированию в соответствии с данным законом (пункт 46 части 1). Перечни выполняемых работ, оказываемых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности, устанавливаются положениями о лицензировании конкретных видов деятельности в случае, если указанные перечни не установлены федеральными законами, и носят исчерпывающий характер (часть 2 статьи 12 этого закона).
Закон об основах охраны здоровья, раскрывая в части 1 статьи 2 основные используемые в нем понятия, определяет медицинскую помощь как комплекс мероприятий, направленных на поддержание и (или) восстановление здоровья и включающих в себя предоставление медицинских услуг (пункт 3); медицинскую услугу как медицинское вмешательство или комплекс медицинских вмешательств, направленных на профилактику, диагностику и лечение заболеваний, медицинскую реабилитацию и имеющих самостоятельное законченное значение (пункт 4); медицинское вмешательство как выполняемые медицинским работником и иным работником, имеющим право на осуществление медицинской деятельности, по отношению к пациенту, затрагивающие физическое или психическое состояние человека и имеющие профилактическую, исследовательскую, диагностическую, лечебную, реабилитационную направленность виды медицинских обследований и (или) медицинских манипуляций, а также искусственное прерывание беременности (пункт 5); медицинскую деятельность как профессиональную деятельность по оказанию медицинской помощи, проведению медицинских экспертиз, медицинских осмотров и медицинских освидетельствований, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и профессиональную деятельность, связанную с трансплантацией (пересадкой) органов и (или) тканей, обращением донорской крови и (или) ее компонентов в медицинских целях (пункт 10).
Искусственное прерывание беременности регулирует статья 56 Закона об основах охраны здоровья.
Разрешая дело, суд обоснованно исходил из того, что выделение работ (услуг) по акушерству и гинекологии (искусственному прерыванию беременности) направлено на снижение риска развития осложнений и предотвращение возможности причинения вреда жизни и здоровью женщин после выполнения названных работ (услуг).
Оспариваемое предписание отвечает критерию определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, не допускает неоднозначного толкования при его применении.
Во взаимосвязи с положениями Закона об основах охраны здоровья и Закона о лицензировании основания считать, что Перечень произвольно относит оспариваемые работы (услуги) к числу медицинских услуг, составляющих подлежащую лицензированию медицинскую деятельность, отсутствуют.
Какой-либо правовой нормы большей юридической силы, которой бы не соответствовал абзац шестой Перечня, не имеется.
Согласно частям 1, 3 статьи 32 Закона об основах охраны здоровья медицинская помощь оказывается медицинскими организациями и классифицируется по видам, условиям и форме оказания такой помощи. Медицинская помощь может оказываться в следующих условиях: 1) вне медицинской организации (по месту вызова бригады скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи, а также в транспортном средстве при медицинской эвакуации); 2) амбулаторно (в условиях, не предусматривающих круглосуточного медицинского наблюдения и лечения), в том числе на дому при вызове медицинского работника; 3) в дневном стационаре (в условиях, предусматривающих медицинское наблюдение и лечение в дневное время, но не требующих круглосуточного медицинского наблюдения и лечения); 4) стационарно (в условиях, обеспечивающих круглосуточное медицинское наблюдение и лечение).
Часть 6 статьи 33 указанного закона закрепляет оказание первичной медико-санитарной помощи в амбулаторных условиях и в условиях дневного стационара, часть 2 статьи 34 - специализированной медицинской помощи в стационарных условиях и в условиях дневного стационара.
Утверждение в апелляционной жалобе о том, что включение в Перечень работ (услуг) по акушерству и гинекологии (искусственному прерыванию беременности) не соответствует приведенным нормам закона, нельзя признать состоятельным, поскольку положений, противоречащих частям 1, 3 статьи 32, части 6 статьи 33, части 2 статьи 34 Закона об основах охраны здоровья, Перечень в оспариваемой части не содержит.
Доводы апелляционной жалобы о нарушении и неправильном применении судом первой инстанции норм материального права, неправильном определении обстоятельств, имеющих значение для административного дела, несоответствии выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела лишены правовых оснований.
Установив, что оспариваемое положение, принятое полномочным государственным органом исполнительной власти с соблюдением формы и правил введения в действие, правовым нормам большей юридической силы не противоречит, суд правильно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал Обществу в удовлетворении заявленного требования.
Выводы суда основаны на нормах материального и процессуального права, доводам административного истца судом дана верная оценка, нарушений процессуального законодательства, влекущих отмену решения суда в апелляционном порядке, не допущено.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Российской Федерации от 19 июля 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Клиника "Альтаир" - без удовлетворения.
Председательствующий
В.Ю.ЗАЙЦЕВ
Члены коллегии
И.Н.ЗИНЧЕНКО
Ю.В.СИТНИКОВ