Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 14.03.2019 N АПЛ19-50
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 14 марта 2019 г. N АПЛ19-50
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Зайцева В.Ю., Асташова С.В.,
при секретаре Г.,
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Планета женщин" о признании недействующими пунктов 3, 4 приложения N 7 "Правила организации деятельности центра пластической хирургии" к Порядку оказания медицинской помощи по профилю "пластическая хирургия", утвержденному приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 31 мая 2018 г. N 298н, и по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью Учреждение Здравоохранения "Окружной Центр Пластической Хирургии и Маммологии" о признании недействующим приказа Министерства здравоохранения Российской Федерации от 31 мая 2018 г. N 298н "Об утверждении Порядка оказания медицинской помощи по профилю "пластическая хирургия"
по апелляционным жалобам общества с ограниченной ответственностью "Планета женщин" (далее - ООО "Планета женщин") и общества с ограниченной ответственностью Учреждение Здравоохранения "Окружной Центр Пластической Хирургии и Маммологии" (далее - ООО УЗ "Окружной Центр Пластической Хирургии и Маммологии") на решение Верховного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителя административных истцов Ч., поддержавшей доводы апелляционных жалоб, возражения относительно доводов апелляционных жалоб представителей Министерства здравоохранения Российской Федерации А., П., О., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционные жалобы необоснованными,
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации (далее также - Минздрав России) от 31 мая 2018 г. N 298н утвержден Порядок оказания медицинской помощи по профилю "пластическая хирургия" (далее - Порядок).
На основании пункта 10 Порядка медицинская помощь оказывается в соответствии с приложениями N 1 - 9 к данному порядку.
Приложение N 7 к Порядку, именуемое "Правила организации деятельности центра пластической хирургии", определяют порядок организации деятельности центра пластической хирургии (далее также - Центр).
Согласно пункту 3 приложения N 7 к Порядку Центр организуется при наличии в медицинской организации круглосуточно функционирующих:
рентгеновского отделения (кабинета), оснащенного стационарным рентгенодиагностическим аппаратом (за исключением стоматологических) и (или) стационарным аппаратом рентгеновской компьютерной томографии (за исключением стоматологических), а также маммографическим рентгеновским аппаратом и (или) аппаратом магнитно-резонансной томографии с возможностью выполнения магнитно-резонансной томографии молочных желез (в структуре рентгенологической службы, необходимой для оказания медицинской помощи по профилю "пластическая хирургия" не учитываются стоматологические кабинеты с рентгеновским аппаратом);
отделения анестезиологии-реанимации для взрослого населения или отделения анестезиологии-реанимации с палатами реанимации и интенсивной терапии для взрослого населения, организованных в соответствии с Порядком оказания медицинской помощи взрослому населению по профилю "анестезиология и реаниматология" (при оказании медицинской помощи взрослому населению);
отделения анестезиологии-реанимации или центра анестезиологии-реанимации, организованных в соответствии с Порядком оказания медицинской помощи детям по профилю "анестезиология и реаниматология" (при оказании медицинской помощи детям);
клинико-диагностической лаборатории;
трансфузиологического кабинета (кабинета переливания крови);
операционной (операционного блока);
перевязочной.
Рентгеновское отделение (кабинет), отделение анестезиологии-реанимации, клинико-диагностическая лаборатория, трансфузиологический кабинет (кабинет переливания крови), операционная (операционный блок) должны располагаться в пределах имущественного комплекса, функционально и технологически объединенного с отделением(-ями) пластической хирургии Центра. Функциональное и технологическое объединение означает размещение указанных подразделений в пределах одного здания или комплекса зданий, соединенных теплыми переходами, обеспечивающее перемещение и транспортировку пациентов без выхода за пределы помещений, используемых медицинской организацией.
В силу пункта 4 приложения N 7 к Порядку в медицинской организации, в структуре которой создан Центр, должна быть обеспечена возможность оказания консультативной помощи врачами-специалистами по профилям: "терапия", "неврология", "дерматовенерология", "педиатрия", "оториноларингология", "офтальмология", "акушерство и гинекология", "хирургия", "урология", "челюстно-лицевая хирургия", "травматология и ортопедия". При отсутствии необходимых врачей-специалистов в медицинской организации возможно привлечение специалистов из других медицинских организаций по договору при условии наличия у данных медицинских организаций лицензии на соответствующие виды работ (услуг).
ООО "Планета женщин" обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пунктов 3, 4 приложения N 7 к Порядку, ссылаясь на их противоречие статье 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции". Нарушение своих прав и экономических интересов общество усматривает в том, что оспариваемые положения создают неравные, дискриминационные условия для участников экономического оборота в сфере оказания медицинской помощи по профилю "пластическая хирургия", поскольку крупные многопрофильные медицинские центры, имеющие необходимые отделения, и специализированные клиники пластической хирургии получают преимущество на рынке услуг эстетической пластической хирургии. Считает также нецелесообразным и избыточным требованием указание в оспариваемых правовых нормах на необходимость наличия круглосуточно функционирующего рентгеновского отделения (кабинета), оснащенного стационарным рентгенодиагностическим аппаратом, маммографическим рентгеновским аппаратом и клинико-диагностической лаборатории, а также обеспечения возможности оказания консультативной помощи врачами-специалистами разных специальностей.
ООО УЗ "Окружной Центр Пластической Хирургии и Маммологии" обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим приказа в связи с его несоответствием постановлению Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 по мотиву его издания с нарушением установленной процедуры, что выражается в отсутствии: документации, содержащей в себе обоснование необходимости внесения в порядок оказания медицинской помощи по профилю "пластическая хирургия" изменений, связанных с ужесточением требований к порядку оказания помощи; документации, подтверждающей проведение в отношении проекта приказа независимой антикоррупционной экспертизы и оценки регулирующего воздействия; документации, содержащей информацию о ходе разработки и рассмотрения проекта приказа.
В административном исковом заявлении также указано, что приказ Минздрава России от 31 мая 2018 г. N 298н по сути направлен на прекращение конкуренции на рынке услуг эстетической пластической хирургии; выполнение предписаний (в том числе введенная обязательность оснащения Центра круглосуточно работающим рентгеновским отделением (кабинетом) со стационарным рентгенодиагностическим аппаратом, а также маммографическим рентгеновским аппаратом, клинической лабораторией, трансфузиологическим кабинетом в пределах единого имущественного комплекса) требует вложения значительных для малого и среднего предпринимательства денежных средств; целесообразность установления новых требований и их взаимосвязь с качеством и безопасностью медицинской помощи не очевидны. На этапе направления проекта приказа Минздрава России для проведения независимой антикоррупционной экспертизы он был заменен на новый проект нормативного правового акта. Грубые нарушения процедуры размещения соответствующего проекта приказа привели к тому, что итоговый проект нормативного правового акта не был размещен на сайте regulation.gov.ru, внутренняя антикоррупционная экспертиза, антикоррупционная экспертиза Министерства юстиции Российской Федерации, а также независимая антикоррупционная экспертиза соответствующего проекта приказа Минздрава России не были проведены в отношении оспариваемого приказа, что является нарушением положений Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".
Определением Верховного Суда Российской Федерации от 26 ноября 2018 г. административные дела по административным исковым заявлениям ООО "Планета женщин" и ООО УЗ "Окружной Центр Пластической Хирургии и Маммологии" были объединены в одно производство для совместного рассмотрения и разрешения.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления ООО "Планета женщин" и административного искового заявления ООО УЗ "Окружной Центр Пластической Хирургии и Маммологии" отказано.
В апелляционных жалобах административные истцы выражают несогласие с вынесенным решением суда первой инстанции, полагая его необоснованным и незаконным ввиду нарушения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта. В обоснование такой правовой позиции ссылаются на то, что на этапе разработки и принятия приказа Минздрава России от 31 мая 2018 г. N 298н были допущены грубые нарушения процедуры размещения соответствующего проекта приказа на официальном сайте regulation.gov.ru, поскольку первоначально на данном сайте размещался проект названного приказа, содержащий незначительные изменения в содержании по сравнению с ранее действующим приказом Минздрава России от 30 октября 2012 г. N 555н, однако на этапе направления проекта приказа Минздрава России для проведения независимой антикоррупционной экспертизы в Министерство юстиции Российской Федерации вышеуказанный приказ был заменен на новый проект нормативного правового акта, вводящий оспоренное по данному административному делу регулирование. В связи с этим административные истцы полагают, что процедура общественного обсуждения была проведена лишь в отношении первоначально размещенного текста, т.е. без учета внесенных в него позже существенных дополнений (изменений). Реализация оспоренных предписаний на практике вынуждает медицинские организации переоформлять полученные ими ранее лицензии по профилю "пластическая хирургия", дополняя их иными направлениями деятельности ("реаниматология", "анестезиология", "рентгенология" и т.д.) с целью приведения в соответствие с требованиями оспоренного приказа, что противоречит Федеральному закону от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", не предполагающему такое основание для переоформления лицензий.
Представитель Министерства юстиции Российской Федерации в судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации не явился, о времени и месте судебного разбирательства извещен в установленном законом порядке.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для их удовлетворения не находит.
В силу статьи 37 (части 1, 2) Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" медицинская помощь организуется и оказывается в соответствии с порядками оказания медицинской помощи, обязательными для исполнения на территории Российской Федерации всеми медицинскими организациями, а также на основе стандартов медицинской помощи, за исключением медицинской помощи, оказываемой в рамках клинической апробации. Порядки оказания медицинской помощи и стандарты медицинской помощи утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
Согласно пункту 1, подпункту 5.2.17 Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 г. N 608, названное министерство уполномочено осуществлять функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, самостоятельно принимать порядки оказания медицинской помощи.
С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят компетентным федеральным органом исполнительной власти при реализации требований федерального закона, порядок государственной регистрации Порядка, его официального опубликования и вступления в силу был соблюден.
Ссылки административных истцов о нарушении порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта судом первой инстанции проверялись и своего подтверждения не нашли, поскольку положения Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, нарушены не были.
Суд установил, что во исполнение требований пунктов 3, 4, 5 Правил раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, утвержденных названным выше постановлением Правительства Российской Федерации, Минздрав России разместил 6 июля 2017 г. на официальном сайте regulation.gov.ru проект приказа "О внесении изменений в Порядок оказания медицинской помощи населению по профилю "пластическая хирургия", утвержденный приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 30 октября 2012 г. N 555н", изложив в паспорте этого проекта информацию, относящуюся к его разработке, в том числе о проведении общественного обсуждения, которое состоялось с 6 по 20 июля 2017 г.
Согласно приложенной к направленному на государственную регистрацию приказу справке, подписанной директором Правового департамента Минздрава России, было частично учтено поступившее предложение, отмеченное в сводке предложений по итогам общественного обсуждения проекта нормативного правового акта (л.д. 130, 174 т. 2). Впоследствии проект приказа "Об утверждении Порядка оказания медицинской помощи по профилю "пластическая хирургия" до представления приказа на государственную регистрацию был размещен на официальном сайте regulation.gov.ru для проведения независимой антикоррупционной экспертизы.
Также из материалов административного дела усматривается, что приказ прошел правовую и антикоррупционную экспертизу в Правовом департаменте Минздрава России, что также подтверждается визами директора указанного департамента на страницах текста приказа, представленного на государственную регистрацию (л.д. 82, 100 - 130 т. 2).
Оснований не доверять изложенным выше данным у суда не имелось.
Судом первой инстанции проверялись также доводы административных истцов о нарушении процедуры принятия нормативного правового акта, изложенные и в апелляционных жалобах, по мотиву отсутствия оценки регулирующего воздействия, правовой и антикоррупционной экспертизы оспоренного нормативного правового акта. Эти доводы правильно были признаны несостоятельными по следующим основаниям.
Оспоренный приказ прошел правовую и антикоррупционную экспертизу в Министерстве юстиции Российской Федерации, зарегистрирован 22 июня 2018 г., регистрационный номер 51410, и размещен на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) 22 июня 2018 г.
Приказ Минздрава России от 31 мая 2018 г. N 298н, устанавливающий правила оказания медицинской помощи взрослым и детям по профилю "пластическая хирургия" в медицинских организациях и иных организациях, осуществляющих медицинскую деятельность, не подлежал оценке регулирующего воздействия, как не подпадающий под требования пункта 3(1) Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, определяющего в зависимости от сферы регулируемых правоотношений категории проектов нормативных правовых актов, подлежащих оценке регулирующего воздействия. Данное обстоятельство подтверждено Министерством юстиции Российской Федерации по результатам правовой и антикоррупционной экспертизы данного приказа (л.д. 155 т. 2).
Согласно пункту 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие оспариваемого правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, Верховный Суд Российской Федерации правильно исходил из того, что оспоренные правовые положения не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и, следовательно, не нарушают права и законные интересы административных истцов. Какого-либо федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы в отношении оспариваемого нормативного правового акта, который устанавливал бы иной порядок оказания медицинской помощи по профилю "пластическая хирургия", включая правила организации деятельности Центра, не имеется. Не ссылаются на такое обстоятельство и административные истцы.
Как правильно указано в обжалуемом решении, то обстоятельство, что оспариваемый нормативный правовой акт изменил ранее действующее правовое регулирование, осуществляемое согласно Порядку оказания медицинской помощи по профилю "пластическая хирургия", утвержденному приказом Минздрава России от 30 октября 2012 г. N 555н, и ввел повышенные требования для оказания медицинской помощи по профилю "пластическая хирургия" (в частности, наличие в медицинской организации круглосуточно функционирующих рентгеновского отделения (кабинета), оснащенного соответствующими аппаратами, клинико-диагностической лаборатории; трансфузиологического кабинета (кабинета переливания крови); обеспечение возможности оказания консультативной помощи врачами-специалистами разных профилей), не является основанием для удовлетворения административных исков.
Оспоренное правовое регулирование осуществлено компетентным федеральным органом исполнительной власти при реализации требований статьи 37 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" и по своему содержанию направлено на обеспечение прав граждан в сфере охраны здоровья. Так, требование обязательного наличия круглосуточно функционирующей клинико-диагностической лаборатории, расположенной в пределах одного имущественно комплекса с Центром, обусловлено необходимостью обеспечения безотлагательного лабораторного обследования пациентов исходя из требований качества и безопасности медицинской помощи, а наличие возможности оказания консультативной помощи позволяет оперативно реагировать на возникающие в послеоперационном периоде осложнения и нестабильные состояния пациентов, принимать соответствующие квалифицированные меры. На данные обстоятельства помимо прочего указал и привлеченный к участию в деле в качестве специалиста ведущий врач - пластический хирург в отделении пластической хирургии акционерного общества "Институт пластической хирургии и косметологии", кандидат медицинских наук (л.д. 202 - 203 т.2).
Оспаривая целесообразность принятия Порядка, административные истцы фактически просят внести в нормативный правовой акт Минздрава России соответствующие дополнения (изменения) в предлагаемой редакции. В силу действующего законодательства разрешение таких вопросов не отнесено к компетенции Верховного Суда Российской Федерации.
Ссылки в апелляционных жалобах на то, что оспоренный правовой акт, по сути, "вынуждает" медицинские учреждения переоформлять имеющиеся у них лицензии по профилю "пластическая хирургия", дополняя их иными направлениями деятельности, с целью приведения в соответствие с требованиями оспоренного приказа и противоречит Федеральному закону от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", не предполагающему такое основание для переоформления лицензий, несостоятельны.
Согласно части 1 статьи 18 указанного выше закона (в редакции, действовавшей на дату принятия приказа) лицензия подлежит переоформлению в случаях реорганизации юридического лица в форме преобразования, изменения его наименования, адреса места нахождения, а также в случаях изменения места жительства, имени, фамилии и (в случае, если имеется) отчества индивидуального предпринимателя, реквизитов документа, удостоверяющего его личность, адресов мест осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем лицензируемого вида деятельности, перечня выполняемых работ, оказываемых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности.
Федеральным законом от 29 июля 2018 г. N 249-ФЗ в приведенную правовую норму было внесено дополнение, устанавливающее необходимость переоформления лицензии в случае изменения в соответствии с нормативным правовым актом Российской Федерации наименования лицензируемого вида деятельности, перечней работ, услуг, которые выполняются, оказываются в составе конкретных видов деятельности, если необходимость переоформления лицензии определена этим нормативным правовым актом (в настоящее время действует в редакции Федерального закона от 30 октября 2018 г. N 386-ФЗ).
С учетом того, что эта норма закона вступила в силу после принятия и вступления в силу оспариваемого приказа, отсутствует необходимость указания на переоформление лицензии в данном приказе в качестве условия переоформления лицензии. Кроме того, наименование лицензируемого вида деятельности и перечень работ, услуг, которые выполняются, оказываются в составе лицензируемого вида деятельности, оспариваемым нормативным правовым актом не определяются.
На основании части 1 статьи 8 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" лицензионные требования устанавливаются положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, утверждаемыми Правительством Российской Федерации.
В настоящее время действует постановление Правительства Российской Федерации от 16 апреля 2012 г. N 291, определяющее порядок лицензирования медицинской деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации медицинскими и иными организациями, а также индивидуальными предпринимателями, за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра "Сколково".
Пункт 5 названного правового акта в качестве лицензионных требований, предъявляемыми к лицензиату при осуществлении им медицинской деятельности, называет требования, предъявляемые к соискателю лицензии, а также соблюдение порядков оказания медицинской помощи (подпункт "а").
Установленные пунктами 3, 4 приложения N 7 к Порядку предписания входят в порядок оказания рассматриваемой специализированной, за исключением высокотехнологичной, медицинской помощи, соблюдение которого относится к лицензионным требованиям.
Суд первой инстанции правильно исходил из того, что утвержденный административным ответчиком Порядок не противоречит приведенным законоположениям, не содержит норм о порядке переоформления лицензий, имеет иной предмет правового регулирования. При этом оспариваемые нормативные положения не изменяют наименования лицензируемого вида деятельности, перечня работ, услуг, которые выполняются, оказываются в составе конкретных видов деятельности.
Не были созданы оспоренным приказом и дискриминационные условия, определяемые Федеральным законом от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" как условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами (пункт 8 статьи 4).
Порядок устанавливает единые правила оказания медицинской помощи взрослым и детям по профилю "пластическая хирургия" во всех медицинских организациях и иных организациях, осуществляющих медицинскую деятельность, его оспариваемые нормативные положения о правилах организации деятельности центра пластической хирургии (приложение N 7), имеющие также общеобязательный характер, не могут рассматриваться как ограничивающие или устраняющие конкуренцию.
Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, оспоренный правовой акт, принятый в установленном законом порядке, не противоречит, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь приведенной выше нормой, отказал административным истцам в удовлетворении заявленных требований.
Утверждение в апелляционных жалобах о том, что обжалуемое решение необоснованно, несостоятельно. Решение суда первой инстанции должным образом мотивировано, вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2018 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы общества с ограниченной ответственностью Учреждение Здравоохранения "Окружной Центр Пластической Хирургии и Маммологии" и общества с ограниченной ответственностью "Планета женщин" - без удовлетворения.
Председательствующий
Г.В.МАНОХИНА
Члены коллегии
В.Ю.ЗАЙЦЕВ
С.В.АСТАШОВ