Заявление Правительства РФ, Банка России от 22.02.1996
ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ЦЕНТРАЛЬНЫЙ БАНК РОССИИ
ЗАЯВЛЕНИЕ
от 22 февраля 1996 года
О СРЕДНЕСРОЧНОЙ СТРАТЕГИИ И ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКЕ
НА 1996 ГОД
I. Введение
1. В течение 1992 - 1994 гг., первых трех лет осуществления рыночных преобразований, России удалось добиться значительных успехов в проведении структурных реформ и уменьшении финансового дисбаланса. Был существенно сокращен дефицит федерального бюджета и в значительной степени снижены средние темпы роста совокупных кредитно-денежных показателей, в результате чего инфляция потребительских цен снизилась с более чем 2300 процентов в 1992 г. до приблизительно 200 процентов в 1994 г. Произошло также укрепление платежного баланса, ощутимо увеличился объем официальных резервов.
К числу основных достижений первого этапа переходного периода в области структурных преобразований относятся: введение единого валютного курса, ликвидация большинства ограничений в валютной сфере, либерализация цен на федеральном уровне и быстрое проведение приватизации. Удалось добиться отмены дотаций на импорт и экспортных пошлин на товары, не являющиеся энергоносителями, а также отмены экспортных квот и постепенной ликвидации практики предоставления централизованных кредитов. К концу 1994 г. цены, оказывающие основное влияние на макроэкономическую ситуацию (то есть обменный курс и процентные ставки), определялись в основном условиями рынка, административное воздействие на них носило непринципиальный характер.
3. Произошло существенное укрепление институционной структуры и законодательной базы рыночной экономики. Удалось добиться значительного прогресса в валютной и внешнеторговой сферах, в области иностранных инвестиций, в обеспечении независимости Центрального банка и проведении приватизации. Были сделаны важные шаги по урегулированию отношений России с другими государствами бывшего Советского Союза и иностранными кредиторами.
4. В 1995 г. успешно продолжалась реализация программы, определенной соглашением о резервном кредитовании. России удалось достичь всех количественных целевых показателей, заданных этой программой. Прекратился спад производства, появились признаки начинающегося оживления. Месячная инфляция упала с 18 процентов в январе 1995 г. до 3,25 процента в декабре, хотя темп снижения инфляции оказался более медленным, чем предусматривалось программой. Внешнеэкономическая ситуация оставалась относительно благоприятной. После введения в начале июля валютного коридора курс рубля оставался достаточно стабильным, причем без существенных интервенций со стороны Центрального банка.
5. Продолжается либерализация режима внешней торговли, в особенности в отношении экспортных пошлин. Принимались дальнейшие меры в отношении льгот по импортным пошлинам, удалось добиться значительного успеха в либерализации режима экспорта нефти, что наряду с одновременным снижением экспортных пошлин на нее способствовало сближению внутренних цен на нефть с мировыми.
6. Задача на предстоящий период заключается в использовании и развитии значительных, но пока еще не очень устойчивых достижений, которых удалось добиться в течение нескольких последних лет. Для этого необходимо реализовать комплексную среднесрочную экономическую программу на 1996 - 1998 гг., ориентированную как на макроэкономическую стабилизацию, так и на ускорение перехода России к полноценной рыночной экономике. Осуществляя данную среднесрочную программу, Правительство будет действовать по трем основным направлениям. Это, во-первых, продолжение сдержанной макроэкономической политики как необходимой предпосылки устойчивого экономического роста. Во-вторых, резкая активизация усилий по укреплению способности России проводить макроэкономическую политику, для чего предстоит создать соответствующие инструменты и институциональные механизмы и постоянно их совершенствовать. В-третьих, решительное осуществление ключевых структурных реформ, имеющих целью расширение перспектив устойчивого экономического роста и достижение подлинной необратимости движения к рыночной экономике.
II. Среднесрочная экономическая стратегия: цели и задачи
политики
7. Среднесрочная стратегия имеет целью формирование основ устойчивого экономического роста посредством:
а) дальнейшего значительного снижения инфляции в течение нескольких последующих лет;
б) обеспечения свободного функционирования рынка товаров и факторов производства и создания необходимых для этого институциональных и законодательных структур;
в) достижения устойчивости платежного баланса в среднесрочной перспективе.
В то же время эта стратегия включает в себя меры по смягчению воздействия неизбежных издержек переходного периода на наиболее уязвимые слои населения, а также по формированию условий для того, чтобы экономический рост способствовал уменьшению масштабов бедности в России.
8. Проведение последовательной и уверенной политики реформ и стабилизации вызовет значительный рост уверенности в деловой сфере и увеличение общего объема инвестиций. Данная стратегия предусматривает ускорение роста ВВП в реальном выражении до 2 - 4 процентов в 1996 - 1997 гг. и до 6 процентов в год в течение последующего периода до 2000 года. Намечено постепенное снижение ежемесячной инфляции до уровня около 1 процента к концу 1996 г. и последующее ее небольшое уменьшение в 1997 и 1998 гг.
9. Платежный баланс по текущим операциям в течение нескольких ближайших лет, скорее всего, будет ухудшаться в связи с восстановлением объема инвестиций и падением регистрируемых статистикой частных сбережений (как доли текущих доходов), происходящих в условиях более низкой инфляции и более медленного обесценения реального богатства. Полная и окончательная реструктуризация российского долга наряду с возвращением вывезенных из страны капиталов и более значительным объемом прямых иностранных инвестиций способна обеспечить финансирование этого возросшего дефицита, позволяя тем не менее довести величину валовых официальных международных резервов до уровня обеспечения импорта товаров и нефакторных услуг в течение трех месяцев. В дальнейшем проведение разумной макроэкономической политики и восстановление внутренних сбережений позволят достичь большей внешнеэкономической устойчивости и поддерживать ее, а также профинансировать снизившийся дефицит баланса текущих операций, не прибегая к дополнительным мерам по облегчению долгового бремени.
10. В достижении указанных макроэкономических целей ключевым моментом следует считать снижение общего дефицита бюджета (расширенного правительства) с уровня примерно в 5 процентов ВВП в 1995 г. до 4 процентов ВВП в 1996 г. и 2 процентов ВВП к 1998 г. Поскольку ожидается бездефицитное исполнение местных бюджетов и бюджетов внебюджетных фондов, динамика дефицитов федерального бюджета и бюджета расширенного правительства будет идентичной. По нашему мнению, такой уровень дефицита будет в значительной степени финансироваться из неэмиссионных источников и без "вытеснения" кредитов банковской системы частному сектору. Не будет практиковаться предоставление прямых кредитов со стороны Центрального банка.
11. В более долгосрочной перспективе устойчивость осуществления предусматриваемой корректировки в налогово-бюджетной сфере будет зависеть от повышения уровня доходов бюджета. В этой области Правительство намерено принять меры по повышению в среднесрочной перспективе доходов бюджета расширенного правительства в чистом исчислении на 4 - 5 процентных пунктов от ВВП. В контексте укрепления налогово-бюджетной сферы повышение объема доходов позволит увеличить расходы, в том числе на пособия по безработице, меры социальной поддержки, восстановление инфраструктуры и другие направления, связанные с осуществлением структурной реформы.
12. Кредитная политика будет направлена на осуществление основной цели - запланированного снижения инфляции, в то же время при ее формировании следует учитывать необходимость предоставления кредитов частному сектору для поддержки экономического подъема и структурной перестройки. При этом по мере значительного повышения спроса на деньги и снижения инфляции должно произойти заметное уменьшение темпов роста чистых внутренних активов органов денежно-кредитного регулирования. Следствием более низкой инфляции станет также падение номинальных процентных ставок, хотя ожидается, что процентные ставки в реальном выражении некоторое время будут иметь высокие положительные значения.
13. Среднесрочная стратегия в области валютного регулирования, опираясь на успешное введение режима валютного коридора, будет иметь целью дальнейшее создание условий для стабилизации валютного курса рубля. Мы рассматриваем действующий в настоящее время режим валютного коридора в качестве меры, направленной на поддержание адекватной конкурентоспособности отечественной продукции и устойчивого платежного баланса, а также в качестве важного инструмента достижения стабильности цен. Тем не менее, будет продолжаться рассмотрение возможностей изменять параметры границ допустимых колебаний валютного курса или вносить иные изменения, укрепляющие роль валютной политики в процессе стабилизации.
Совершенствование механизмов реализации
макроэкономической политики
14. Реализация описанной выше финансовой политики потребует разработки и внедрения соответствующих механизмов. Для этого будет осуществлен комплекс мер как в бюджетной, так и в денежно-кредитной сфере. В области налогово-бюджетной политики Правительство намерено осуществить комплекс мер для повышения доходов, совершенствования налоговой системы и ее регулирования, а также для оптимизации структуры расходов и управления ими.
15. Ключевым вопросом среднесрочной стратегии является формирование и внедрение в практику системы налогообложения, которая отвечает следующим требованиям: наличие широкой базы, отсутствие перекосов, справедливый и открытый характер, простота управления. Будут приняты меры, во-первых, по уменьшению различий в относительном распределении налоговых поступлений в бюджет от разных секторов экономики - особенно низких от энергетических отраслей - и, во-вторых, по переносу центра тяжести с налогов, взимаемых с предприятий, на налоги с физических лиц и налоги на потребление. В новой системе налогообложения не будет механизмов стимулирования или ограничения развития отдельных отраслей, предприятий или регионов. Будут также приняты меры к тому, чтобы уменьшить масштабы уклонения от уплаты налогов (эта проблема усугубилась в связи с быстрым ростом частного сектора, налогообложение которого сопряжено со значительными трудностями), сокращение целевого налогообложения, отмена льгот, а также введение более уместных строгих штрафных санкций для борьбы с нарушениями в налоговой сфере. Ликвидируются все возможности уплаты налогов в неденежной форме (включая зачет или освобождение); расчеты по всем налоговым обязательствам будут осуществляться в денежной форме. В более долгосрочной перспективе по мере достижения значительного прогресса в пополнении доходной части бюджета Правительство рассмотрит вопрос об уменьшении налогового бремени на предпринимательскую деятельность.
16. Меры по совершенствованию налоговой системы необходимо разрабатывать и осуществлять в контексте общей стратегии макроэкономической стабилизации, подразумевающей повышение доходов, в том числе для компенсации ожидаемого недолговременного снижения доходов бюджета вследствие запланированной на 1996 г. отмены отдельных налогов, таких, как экспортные пошлины на нефть и газ, специальный налог на добавленную стоимость и налог на превышение фонда оплаты труда. Как указано выше, ставится задача в среднесрочной перспективе значительно увеличить доходы бюджета как долю ВВП. Для решения этой задачи будут приняты меры по расширению базы налогообложения, совершенствованию системы расчета и сбора налогов и повышению ставок отдельных налогов.
17. В рамках среднесрочной стратегии особое внимание уделяется налогообложению энергетического сектора. Необходимо увеличить величину налоговых поступлений из данного сектора в государственный бюджет, для того чтобы она стала полностью адекватной его доле в ВВП. Наиболее актуальной задачей является увеличение налоговых поступлений путем повышения собираемости налогов, отмены налоговых льгот и укрепления системы их сбора. Существует значительный потенциал повышения доходов за счет акцизов на нефть, бензин, электроэнергию и в особенности на природный газ. Общее намерение Правительства в отношении налогообложения энергоносителей заключается в переходе к системе расчета налогов по методу начисления. Основные положения системы налогообложения новой нефтедобычи содержатся в недавно принятом Законе "О соглашениях по разделу продукции". Правительство предпримет усилия к тому, чтобы обеспечить принятие соответствующих нормативных актов и отдельных соглашений, обеспечивающих равное отношение ко всем производителям, как внешним, так и внутренним, и основанных на четко разработанных законодательных актах и порядке арбитража. Что касается существующего производства нефти, то мы пересмотрим систему его налогообложения с целью повышения ее действенности и экономической эффективности.
18. Задача совершенствования системы сбора налогов чрезвычайно многогранна. Предстоит безотлагательно осуществить решительные меры по повышению собираемости налогов, снижению уровня недоимок по налогам и совершенствованию способов работы с накопленным объемом недоимок. Значительно увеличена численность сотрудников Государственной налоговой службы (ГНС), однако ее деятельность нуждается в модернизации и в упрощении процедур. Для этого будет осуществлен ряд конкретных мер, разработанных с учетом международного опыта, в том числе в области бухгалтерского учета и аудита.
19. Правительство также намерено предпринять значительную структурную перестройку системы государственных расходов. Для этого мы начнем проведение анализа государственных расходов с целью выявления тех сфер, в которых перераспределение средств будет способствовать более эффективному предложению общественных благ (товаров и услуг). План работы по изменению структуры расходов включает в себя несколько принципиальных пунктов. Прежде всего увеличивается гласность в предоставлении бюджетных и внебюджетных дотаций и трансфертов, направляемых в основном сельскому хозяйству и угольной промышленности, а также северным регионам, и происходит уменьшение объема этой задолженности, что существенно облегчает их давление на бюджет. Снижению давления на бюджет будет способствовать также принятие окончательного плана по сокращению дотаций на жилье при одновременном сохранении существующих установок, направленных на содействие местным властям в получении с населения к 1998 г. полного объема коммунальных издержек и затрат на содержание жилья. В течение нескольких ближайших лет по мере рационализации цен на энергоносители и коммунальные услуги и выведения жилого фонда из ведения предприятий мы разработаем инструменты для активизации действий местных властей по стимулированию конкуренции в области предоставления коммунально-бытовых услуг, увеличению доли коммунальных издержек, взимаемых с населения, повышению эффективности использования энергоносителей, развитию конкурентных рынков жилья, более четкому определению прав собственности, а также по введению целевых дотаций на содержание жилья для социально уязвимых групп населения.
20. Постепенная отмена дотаций будет сопровождаться глубокими реформами системы социального обеспечения, направленными на повышение эффективности затрат и расширение сферы действия программ социальной защиты. Увеличатся минимальные пенсии, в среднесрочной перспективе произойдет рационализация правил их начисления, кроме того, повысится размер минимального пособия по безработице, расширится поддержка лиц, не имеющих работы в течение длительного времени. В целях уменьшения бедности получат дальнейшее развитие программы оказания помощи беднейшим гражданам, основанные на проверке личных доходов и имущества. Данные программы будут финансироваться в рамках существующих бюджетных ограничений. Если благодаря упомянутым выше усилиям по повышению объемов поступления доходов удастся превысить цель по доведению объема доходов до 13,5 процента ВВП в 1997 г. и 14,5 процента ВВП в 1998 г., будут предприняты дальнейшие шаги по защите наиболее уязвимых групп населения, т.е. престарелых, не имеющих работы в течение длительного времени, а также инвалидов. Эти меры будут осуществляться в соответствии с поставленными целями по сокращению дефицита бюджета.
21. Будут приняты меры по реформированию пенсионной системы. В настоящее время ее структура такова, что в недалеком будущем эта система может столкнуться с серьезными финансовыми трудностями. В ближайшей перспективе продолжится работа по повышению эффективности существующей системы, в том числе: усиление санкций в отношении предприятий и организаций, имеющих задолженность перед Пенсионным фондом; своевременное выполнение обязательств по осуществлению бюджетных платежей в Пенсионный фонд; освобождение Пенсионного фонда от всех расходов, не связанных с пенсионным страхованием. В среднесрочной перспективе будет осуществлена рационализация правил назначения пенсий гражданам по достижении общего пенсионного возраста. В целях обеспечения социальной защиты наиболее уязвимых престарелых граждан увеличатся минимальные пенсионные выплаты и изменятся механизмы индексации в рамках имеющихся бюджетных ресурсов. В долгосрочной перспективе получит развитие трехступенчатая система пенсионного обеспечения, включающая:
1) государственную программу базовых пенсий;
2) обязательные пенсии, основанные на сбережениях граждан, финансируемые за счет личных трудовых доходов;
3) дополнительное пенсионное обеспечение через негосударственные пенсионные фонды.
Первоначальные усилия государства будут сосредоточены на разработке институциональной структуры, правовой основы и финансовых механизмов обязательной системы "второго уровня".
22. Меры по повышению эффективности Федеральной службы занятости, которые необходимо осуществить, включают: увеличение доли средств Фонда занятости, централизуемых на федеральном уровне; переход на бюджетные принципы управления Фондом занятости; пересмотр критериев назначения пособия по безработице; ликвидацию субсидий предприятиям на обеспечение занятости, за исключением программ субсидирования занятости инвалидов, профессиональной переподготовки персонала, профессиональной подготовки молодежи непосредственно на производстве, субсидирования занятости лиц, не имеющих работы дольше 6 месяцев.
23. Управление бюджетным процессом улучшится также за счет совершенствования бюджетных процедур, включая процедуры, связанные с планированием и исполнением бюджета, управлением кассовыми операциями и долгом, а также практикой государственных закупок. Подготовка бюджета станет более рациональной вследствие:
а) расширения границ бюджета за счет внебюджетных статей;
б) применения экономической классификации отчетности по расходам бюджета;
в) упорядочения бюджетного процесса и связанных с ним практических мер, в том числе прохождения бюджета в парламенте;
г) аудиторских проверок исполнения бюджета.
Для существенного повышения эффективности управления кассовыми операциями и контроля за расходами в регионах создается единая компьютеризованная система управления Федеральным казначейством, контролирующая все стадии процесса расходования бюджетных средств (начисление, проверку и осуществление платежей). Наконец, будут разработаны процедуры проведения конкурсов на право поставок продукции для государственных нужд, отвечающие требованиям открытости, недискриминационного характера и участия значительного количества претендентов.
24. Принципиально важным элементом среднесрочной стратегии создания сильной финансовой системы Российского государства является тщательно обоснованная схема отношений бюджетов различных уровней, то есть механизм распределения налоговых поступлений и полномочий в области политики расходов между органами управления на федеральном и региональном уровнях и в пределах регионов, осуществления межбюджетных трансфертов и заимствований на региональном и муниципальном уровнях - механизм, направленный на достижение максимальной эффективности функционирования финансовой системы, ее ясности и доступности для учета. Будут пересмотрены и, при необходимости, изменены полномочия властей каждого уровня по осуществлению расходов и существующая система распределения налоговых поступлений. Система межбюджетных трансфертов будет укреплена и упорядочена с целью уменьшения степени неравенства в отношении размеров платежей в бюджет как между различными регионами, так и внутри их, значительного снижения объема взаимных расчетов и развития системы целевых трансфертов, предоставляемых под определенные условия. И, наконец, усилятся регулирование и контроль со стороны федеральных органов за объемами заимствования на региональном и муниципальном уровнях.
25. Неотъемлемой частью усилий по укреплению налогово-бюджетной политики в среднесрочной перспективе станет улучшение показателей финансовой деятельности предприятий, в капитале которых принимает участие государство. Предусматриваются меры по совершенствованию управления предприятиями, подготовке к проведению приватизации / реорганизации и улучшению финансовой отчетности и проведению аудиторских проверок. Предприятия должны будут регулярно отчитываться по своим финансовым планам о результатах оперативной деятельности и заимствованиях. Эти меры должны привести к улучшению показателей их работы, что скажется на состоянии государственного бюджета в среднесрочной перспективе.
26. В тех случаях, когда предприятия извлекают выгоду из бюджетной поддержки в форме субсидий, льготных ссуд и государственных гарантий, контроль за их деятельностью будет особенно тщательным. Как правило, выделение государственных субсидий и других форм государственной поддержки таким предприятиям (например, в угольной промышленности) должно быть поставлено в зависимость от выполнения согласованных планов структурной перестройки, основанных на результатах аудиторских проверок. Отчеты об успехах в проведении структурной перестройки, а также об использовании государственных ресурсов должны быть представлены в приложении к бюджету.
27. Для повышения доверия к бюджетной политике Правительство предпримет шаги по нормализации операций по внутреннему государственному долгу, включая реорганизацию товарного долга, анализ возможности переоформления в ценные бумаги всего объема долга Правительства перед Центральным банком и отказ от использования нерыночных способов его финансирования. В то же время Правительство примет ряд дальнейших мер по совершенствованию управления внутренним долгом и последовательному развитию неэмиссионных инструментов финансирования, основанных на рыночных принципах. В этой связи основное внимание и в дальнейшем будет сосредоточено на привлечении сбережений населения.
28. Существует необходимость укрепления механизмов реализации экономической политики и в кредитно-денежной сфере. Среднесрочная стратегия включает в себя ряд мер, направленных на совершенствование возможностей управления этой сферой посредством повышения эффективности уже существующих кредитно-денежных инструментов, а также создания и развития новых инструментов кредитно-денежного контроля.
29. Среднесрочная стратегия будет также включать целостный комплекс мер по укреплению банковской системы, состоящий из 4 элементов. Во-первых, создание новых инструментов управления ликвидностью и планомерное совершенствование платежной системы (см. ниже), что позволит обеспечить способность финансовых рынков справляться с временной нехваткой ликвидности. Во-вторых, расширение полномочий Центрального банка в сфере банковского надзора. В-третьих, широкий спектр мер для более действенного "пруденциального" регулирования банковской деятельности. И, наконец, принимая во внимание необходимость структурных преобразований в банковском секторе и создания условий для работы с проблемными банками, мы разработаем специальное законодательство о банкротстве банков, направленное на ускорение ликвидации банков, а также проведем всесторонний анализ состояния банковской системы (в том числе специализированных банков). Правительство и Центральный банк безотлагательно займутся так называемыми проблемными банками. Работа с ними будет осуществляться либо путем содействия восстановлению нормального финансового положения банка, либо посредством ликвидации. В целом стратегическая линия по-прежнему направлена на то, чтобы избежать какого-либо льготного содействия банкам, имеющим проблемы, хотя Центральный банк готов предоставить экстренные краткосрочные кредиты банковскому сектору в случае возникновения системного риска.
30. Будет рассмотрена возможность введения в практику механизма страхования депозитов, допускающего возможность банкротств и ликвидации банков, испытывающих затруднения. Размер гарантированного возмещения потерянных сумм для каждого вкладчика будет ограничен, поскольку основной целью данного механизма являются защита мелких вкладчиков и поддержание стабильности банковской системы в целом. Все решения о дальнейшем развитии системы страхования депозитов будут приниматься только в контексте общего комплекса мер, проведение которых гарантирует, что включенные в эту систему коммерческие банки платежеспособны и обладают достаточным объемом капитала, в банковском законодательстве по этому вопросу отсутствуют пробелы, полностью соблюдается требование о предоставлении информации, за банками осуществляется эффективный надзор со стороны Центрального банка. Мы будет стремиться к обеспечению того, чтобы не был принят ни один закон, в том числе находящийся в настоящее время на рассмотрении Государственной Думы, если он не соответствует данным принципам. Центральный банк не будет осуществлять прямое финансирование страхового фонда. Финансирование будет производиться самими банками.
31. Мы также намерены осуществить меры по дальнейшему совершенствованию существующей платежной системы Центрального банка с учетом задачи обеспечения роста эффективности управления банковской ликвидностью и успешной реализации денежно-кредитной политики. Помимо ряда краткосрочных мер, Центральный банк завершит разработку плана развития платежной системы, включая определение роли Центрального банка и форм его взаимодействия с частными структурами.
32. Необходимым элементом среднесрочной стратегии является также дальнейшее совершенствование статистической отчетности, что улучшит качество макроэкономического анализа и возможности проведения соответствующей политики. Главные из существующих проблем статистической отчетности, которые мы намерены решать, связаны прежде всего с отсутствием экономической классификации расходов федерального Правительства и местных органов власти, неадекватностью данных о доходах, расходах и финансировании по основным внебюджетным фондам, способами расчета дефляторов национальных счетов, а также с необходимостью более четкого определения официальных финансовых требований России к иностранным должникам.
Меры структурной политики
33. Значительное место в среднесрочной стратегии займет аграрная реформа. В ближайшей перспективе бюджетные трансферты сельскому хозяйству будут сокращены и переориентированы с дотацией производству на целевую поддержку нуждающимся потребителям. Кроме того, незамедлительно начнется осуществление широкого круга мер, рассчитанных на несколько лет. В их числе:
а) содействие развитию более эффективных рынков для обеспечения возможности передачи прав собственности на землю на основе действующего законодательства;
б) юридическое оформление отношений между хозяйствующими субъектами и собственниками земли и имущества;
в) устранение ценовых диспропорций и торговых барьеров;
г) сокращение государственных закупок;
д) перевод всех государственных закупок на рыночную основу и внедрение практики получения государственного финансирования на конкурентной основе.
34. В настоящее время принимаются меры для ускоренного решения задач второго этапа программы приватизации (основным механизмом которого являются денежные аукционы) и для повышения эффективности этого процесса. При разработке ежегодных программ приватизации Правительство намерено устанавливать годовые индикативные целевые показатели по доходам, поступающим в бюджет от приватизации. Конкретные целевые показатели в отношении федеральной собственности будут определены для каждого региона, а также по отраслям. В целом следует стремиться к тому, чтобы целевые показатели достигались за счет улучшения качественных параметров процесса приватизации (и вследствие этого увеличения стоимости), а не только путем увеличения количества приватизированных предприятий. Комплекс конкретных мер, направленных на улучшение качественных показателей, включает:
а) заблаговременное предоставление потенциальным покупателям более полной информации относительно каждого предприятия, выставляемого на продажу;
б) проведение более широкой рекламной кампании;
в) при наличии соответствующих условий осуществление органами, ответственными за проведение приватизации, организации продаж крупных пакетов акций конкретных предприятий, с тем чтобы облегчить возникновение и становление крупных инвесторов, которые окажут содействие в совершенствовании управления компаниями;
г) обеспечение гарантий соблюдения единых четких правил проведения всех сделок по приватизации и пресечение попыток создания особых условий для отдельных предприятий или инвесторов;
д) предоставление гарантированных возможностей иностранным инвесторам; но при этом у государства сохраняется право контроля за иностранным участием в ограниченном круге отраслей, имеющих стратегическое значение.
Правительство не будет осуществлять ренационализацию или увеличивать свою долю в капиталах предприятий или коммерческих банков.
35. Правительство и Центральный банк намерены и далее способствовать развитию эффективных рынков капитала в соответствии с международной практикой. Для этого они разработают действенную правовую основу для операций с ценными бумагами и действенные методы ликвидации и реорганизации неплатежеспособных предприятий, а также положение о защите интересов внешних инвесторов. В этом контексте они подготовят закон о ценных бумагах и поправки к Гражданскому кодексу и закону о банкротстве.
36. В области реформы городского землепользования и недвижимости Правительство намерено способствовать развитию более эффективных рынков для обеспечения возможности передачи прав собственности на землю на основе частной собственности и других существующих форм собственности. Кроме того, разрабатываются нормативные акты, в которых разъясняются права хозяйственного освоения и пользования землей в городе. Одновременно в Думу будет представлен законопроект об ипотеке и кондоминиумах и введены правовые и финансовые механизмы, облегчающие предоставление необходимого финансирования для развития частного сектора недвижимости.
37. В целях обеспечения условий для развития свободной и честной рыночной конкуренции Правительство будет уделять особое внимание соблюдению действующего антимонопольного законодательства. Правительство не будет заново вводить на федеральном уровне контроль за ценами и заработной платой. Мы также предпримем шаги по уменьшению использования на местах контроля за ценами и торговлей, а также иных мер нормативного характера, мешающих становлению действенной конкуренции между регионами. Правительство отменит неценовые дискриминационные механизмы, такие, например, как принудительное распределение произведенной продукции на местном уровне.
38. Одной из задач Правительства в этой сфере является адекватное регулирование деятельности естественных монополий. Для контроля за установлением цен и тарифов и обеспечения эффективности и конкуренции будут созданы полномочные регулирующие органы; при этом регулирующие функции официальных органов будут отделены от функций оперативного управления естественными монополиями, а также от процесса реализации роли государства как собственника и крупнейшего акционера. Помимо этого, для отраслей естественной монополии будут разработаны планы структурной перестройки и приватизации с целью отделения потенциально конкурентоспособных сегментов данных отраслей от тех, которым присущи особенности естественных монополий. Кроме того, из естественных монополий будут выделены потенциально конкурентоспособные виды неосновной деятельности и социальная сфера.
39. В 1996 г. начнется осуществление комплексной реформы системы здравоохранения. Эта реформа будет включать оценку эффективности предоставления и финансирования медицинских услуг и проведение аудиторской проверки Фонда медицинского страхования. В рамках системы обязательного медицинского страхования будет проведена конкретизация гарантированного минимума медицинских услуг и рассчитана его стоимость. Будут определены возможные альтернативные пути повышения эффективности расходов на здравоохранение. Реформа направлена на расширение самостоятельности учреждений здравоохранения и развитие конкуренции между ними при условии защиты прав пациентов и обеспечения гарантированного доступа всех граждан к получению гарантированного минимума медицинских услуг. Данный вид медицинского обеспечения населения будет финансироваться как за счет взносов в Фонд обязательного медицинского страхования, так и за счет определенной поддержки из средств бюджета. В рамках системы обязательного медицинского страхования российские граждане получат право выбора страховых компаний и учреждений здравоохранения, а также возможность добровольного приобретения дополнительных услуг учреждений здравоохранения.
40. Для повышения общего качества образования в России и удовлетворения спроса на формирующемся рынке рабочей силы Правительство инициирует ряд реформ системы образования. Правительство разработает план действий с целью удовлетворения нужд учащихся, повышения конкурентоспособности учебных заведений, расширения спектра образовательных, исследовательских и иных услуг, способствующих повышению качества образовательного процесса. В него будут входить: (а) утверждение нормативного финансирования образовательных учреждений, использующего систему подушевого финансирования, а также плату со стороны пользователей; (б) разработка гласного и четкого механизма поддержки системы образования в депрессивных регионах; (в) реформирование программы учебного книгоиздательства; (г) разработка системы статистики образования в соответствии с мировой практикой в этой области; (д) дальнейшая разработка, апробация и введение образовательных стандартов с учетом принципов преемственности этапов образования и типов образовательных учреждений; (е) реформирование системы управления учебными заведениями с целью обеспечения их автономности и гласности и четкости процедур финансирования; (ж) внедрение четких и в то же время либеральных правил вступления новых образовательных учреждений в систему образования; (з) усиление адресного характера социальной поддержки студенчества.
Меры в области внешнеэкономической политики
41. Ключевой задачей программы является превращение России в полноправного участника открытой многосторонней платежной и торговой системы. В частности, к началу 1996 г. завершится заключительный этап либерализации режима экспорта, а режим импорта останется свободным с применением в среднесрочной перспективе низких и более унифицированных тарифов (с поправкой на обычные и принятые в международном сообществе исключения). Основным правилом регулирования внешнеэкономической деятельности в Российской Федерации остается отказ от использования количественных ограничений на экспорт и импорт. Количественные ограничения в форме экспортных квот могут устанавливаться Правительством исключительно с целью выполнения Россией своих международных обязательств <*>. Если протекционистские меры необходимы для защиты внутренних производителей (товаров или их близких заменителей) от ущерба, наносимого импортом, то эти меры будут основаны на ценовом принципе, четко сформулированы, носить временный, недискриминационный характер и вводиться после осуществления соответствующих процедур, согласованных с Всемирной торговой организацией, а также с учетом затрат потребителей и пользователей. В этой связи одним из приоритетов внешнеэкономической политики России является вступление во Всемирную торговую организацию. Выполнению этой задачи будет способствовать превращение рубля в конвертируемую валюту для всех платежей и трансфертов по текущим международным операциям и достижение в среднесрочной перспективе устойчивости платежного баланса без возврата к методам "исключительного" финансирования. Важным элементом внешнеэкономической политики является урегулирование финансовых отношений как с кредиторами, так и с должниками. Мы признаем необходимость продолжения обоснованных внешних заимствований на государственном уровне; в то же время следует позволить зарождающемуся частному сектору в полной мере получить выгоду от доступа к мировому рынку для финансирования торговли и инвестиций.
-------------------------------
<*> Прочие нетарифные ограничения на внешнюю торговлю, включая государственную монополию на торговлю, экспортные и импортные лицензии на отдельные типы товаров, а также запрещение экспорта и импорта могут быть введены исключительно с целью обеспечения законности и общественного порядка в стране, международной безопасности и охраны здоровья граждан, а также для защиты окружающей среды, культурного, исторического и археологического наследия Российской Федерации.
42. Правительство России обратится с просьбой о дополнительном переоформлении своих обязательств по погашению внешнего долга с целью достижения более долгосрочного решения данной проблемы и надеется, что неотъемлемой частью нормализации международных финансовых отношений России станет достижение в ближайшем будущем соглашений со всеми кредиторами. Облегчение долгового бремени, предусматриваемое данными соглашениями, откроет пути для более быстрого преобразования экономики и повышения уверенности внутренних и внешних экономических субъектов в способности российских властей выполнить свои финансовые обязательства. Более того, окончательное решение проблемы внешнего долга должно позволить России утвердить свою кредитоспособность на международной арене и принять на себя роль важного участника международной финансовой деятельности. Однако, являясь суверенным государством - заемщиком, мы будем стремиться к осуществлению взвешенного подхода к внешним обязательствам, включая обязательства, выданные под государственные гарантии.
43. В качестве одного из крупнейших в мире кредиторов Правительство Российской Федерации намерено предпринять определенные шаги по урегулированию своих требований к развивающимся странам, включая урегулирование этих требований с помощью использования механизмов международных организаций. В то же время, принимая во внимание исторически сложившиеся отношения с рядом стран, Правительство будет дифференцированно подходить к данной проблеме. Оно также будет максимально содействовать усилиям международных организаций в решении проблемы внешнего долга развивающихся стран, особенно тех бедных стран, долговое бремя которых очень велико.
III. Программа на 1996 год. Бюджетная политика
44. В соответствии с приведенным выше пунктом 10 настоящего Заявления Правительства и Центрального банка Российской Федерации дефицит бюджета расширенного правительства <**> в 1996 г. ограничен величиной, приблизительно равной 4 процентам от объема ВВП, и для него утверждаются ежемесячные предельные величины (см. Приложение). В соответствии с этим показателем Правительство установило на 1996 г. предельную величину дефицита федерального бюджета в размере около 4 процентов от объема ВВП, что было утверждено Президентом 31 декабря 1995 г. Особое внимание обращается на консолидированную финансовую позицию местных органов власти и внебюджетных фондов с целью удержать дефициты их бюджетов в рамках лимитов программы. В связи с этим Правительство будет внимательно следить за динамикой долга местных органов власти.
-------------------------------
<**> Данные параметры, так же, как и прочие целевые показатели и обязательства, конкретизированы в Приложении, которое является неотъемлемой частью настоящего Заявления. Макроэкономические термины, используемые в данном Заявлении и Приложении, приведены в Меморандуме определений, разработанном Министерством финансов и Банком России во взаимодействии с сотрудниками МВФ.
45. Чтобы обеспечить соблюдение приведенных выше целевых бюджетных показателей, федеральное Правительство внедрит меры по повышению доходов федерального бюджета 1996 г. примерно на 1 процентный пункт от объема ВВП по сравнению с уровнем доходов, зафиксированным в 1995 г. Помимо этого, для обеспечения фактического поступления доходов на запланированном уровне Правительство будет уделять особенно пристальное внимание соблюдению графика поступлений. Кроме того, в начале 1996 г. Правительство определит шаги, которые могут оказаться необходимыми для достижения напряженных целевых показателей по уровню доходов, поставленных в рамках среднесрочной программы. Конкретные меры по повышению доходов в 1996 г. подробно описаны в Приложении.
46. В соответствии со среднесрочной задачей увеличения доходов бюджета за счет энергетического сектора в 1996 г. будет осуществлен комплекс мер. Сокращение доходов в результате отмены экспортной пошлины на нефть будет компенсироваться за счет повышения акциза на данный вид энергоносителей и изменения уровней сборов за транспортировку нефти и газа. Прирост доходных поступлений будет зависеть от повышения объема собираемых недоимок и увеличения собираемости налогов, а также от установления более высоких акцизных ставок на нефть, бензин, электроэнергию и в особенности на газ (см. Приложение). Как и все прочие налогоплательщики, корпорации энергетического сектора станут погашать свои налоговые обязательства путем кассовых расчетов. Любые операции, проводимые этими корпорациями от имени Правительства (например, предоставление субсидий населению, обслуживание долга от имени Правительства или поставки нефти сельскому хозяйству), получат четкое отражение в бюджете и будут осуществляться путем кассовых расчетов по рыночным ценам и ставкам. Конкретные рекомендации краткосрочного характера и принимаемые в течение переходного периода меры по увеличению доходов бюджета за счет энергетического сектора представлены в Приложении. Дополнительные мероприятия, проведение которых предусмотрено в среднесрочный период, подробно изложены в Меморандуме о взаимопонимании по структурным вопросам <***>.
-------------------------------
<***> Меморандум о взаимопонимании по структурным вопросам является составной частью настоящего Заявления.
47. Правительство также примет особые меры для повышения эффективности системы сбора налогов и перехода к системе расчета налоговых обязательств по методу начисления. Для достижения этих целей Государственная налоговая служба:
а) введет обязательное использование счетов - фактур по налогу на добавленную стоимость;
б) пример конкретные меры для расширения сферы применения метода счетов - фактур (который в настоящее время используется в обрабатывающей промышленности и оптовой торговле) для определения НДС во всех отраслях промышленности и сферы услуг;
в) ускорит реализацию реформы системы налогообложения, скоординированно используя предоставляемую техническую помощь;
г) создаст группу экспертов - аудиторов в центральном аппарате Государственной налоговой службы при одновременном укреплении потенциала местных отделений ГНС, разработает пособия по проведению аудиторских проверок для сотрудников, которые будут вести эту работу, и внедрит более эффективные аудиторские процедуры;
д) начнет подготовку специалистов по аудиту.
Совместно с Министерством финансов Государственная налоговая служба:
а) обяжет налогоплательщиков вести отдельные журналы покупок и продаж в качестве бухгалтерских книг;
б) разработает новое пособие по системе бухгалтерских счетов;
в) до 1 марта 1996 г. обеспечит фактическое прекращение действия правила "30/70".
48. Специальная оперативная группа, созданная в 1995 г. для осуществления сбора недоимок по налогам, продолжит свою деятельность в течение 1996 г. Совместно с Государственной налоговой службой и иными соответствующими ведомствами она проведет оценку объема задолженности по уплате налогов и начисленных, но не погашенных штрафов и разработает план действий, способствующий их погашению, в том числе в соответствии с Указом N 65 Президента Российской Федерации от 18 января 1996 г.,
предусматривающим отсрочку по уплате недоимок на определенных условиях. В случае неуплаты текущих налоговых платежей предприятиями, которым в соответствии с данным Указом была предоставлена отсрочка по уплате задолженности по налоговым платежам, предоставленная отсрочка автоматически подлежит отмене. Правительство воздержится от предоставления новых налоговых льгот и отсрочек. Будет пересмотрена система штрафных санкций и уплаты процентов по начисленной задолженности; вносимые в нее изменения станут стимулировать уплату налогов налогоплательщиками.
49. Кроме того, до 1 апреля 1996 г. инспекционные группы по проверке уплаты налогов в составе сотрудников Государственной налоговой службы, работающих на полной ставке и имеющих подготовку в соответствии с официальными стандартами аудиторов, будут направлены для подготовки налоговых деклараций, сбора комплексной финансовой информации и проведения аудиторских проверок (начиная с 1 июля 1996 г., но не реже одного раза в квартал) на 20 предприятий, имеющих наибольшую задолженность перед государством (как указано в пункте 8 Приложения).
50. Для улучшения сбора таможенных пошлин будут укреплены таможни. Сбор акцизов на импортируемые товары, не являющиеся энергоносителями, а также акцизов на экспортируемые нефть и газ мог бы осуществляться на таможнях. Для более точного определения налоговых обязательств еще до конца 1996 г. вводится использование эффективного метода оценки стоимости импорта и экспорта (включая соглашения о бартере и о трансфертных ценах) на основе мировых цен.
51. Госкомимущество (ГКИ), Министерство экономики и Министерство финансов будут нести основную ответственность (по сравнению с отраслевыми министерствами) за разработку государственной финансовой политики в отношении предприятий, полностью находящихся в государственной собственности, и предприятий, в которых контрольный пакет акций (т.е. более 50 процентов) принадлежит государству. Правительство предпримет ряд независимых аудиторских проверок данных предприятий, которые будут осуществлены специалистами, имеющими официально подтвержденную квалификацию. В срок до 30 июня 1996 г. начнется проведение аудиторских проверок пяти крупнейших государственных предприятий (указанных в пункте 9 Приложения). Суммарное количество крупных государственных предприятий, на которых осуществляются аудиторские проверки, будет увеличиваться от квартала к кварталу и достигнет не менее чем пятнадцати к концу 1996 г.
Начиная с 1 июля 1996 г. все государственные предприятия, полностью находящиеся в государственной собственности, обязаны представлять ежеквартальные отчеты о своих финансовых планах, результатах оперативной деятельности, размере задолженности и новых заимствованиях. По отношению к предприятиям, в которых государству принадлежит контрольный пакет акций, данный порядок начнет применяться с 1 января 1997 г. Меры экономической политики, касающиеся угольной промышленности, приведены в пункте 10 Приложения, а касающиеся естественных монополий - указаны ниже.
52. В соответствии с целями бюджетной политики федеральное Правительство ограничит свои расходы суммой фактически полученных доходов и величиной целевого показателя дефицита бюджета, приведенного выше. Будут также предприняты шаги для улучшения структуры и эффективности государственных расходов. Для этого в течение первого полугодия 1996 г. Правительство инициирует анализ состояния некоторых категорий государственных расходов для разработки мер экономической политики, на основе которой будут сформированы бюджет 1997 г. и бюджеты последующих лет. Одновременно в рамках исполнения бюджета 1996 г. Правительство примет решительные меры для прояснения ситуации в области предоставления бюджетных и внебюджетных субсидий и трансфертов, в частности, тех, которые выдаются сельскому хозяйству, угольной промышленности и северным территориям (см. Приложение), а также значительного их сокращения. Начиная с 1 марта 1996 г. Правительство примет меры по подготовке к тому, чтобы в 1997 г. осуществление трансфертов из бюджета федерального Правительства местным органам власти зависело от их усилий, направленных на сокращение объема выдаваемых ими субсидий, в частности, на жилищное строительство, и от хода выполнения конкретных планов по увеличению доли коммунальных затрат, покрываемой за счет населения, по росту эффективности использования энергии, развитию конкурентных рынков услуг по содержанию жилья, разграничению прав собственности и выделению целевых жилищных субсидий незащищенным слоям населения.
53. Правительство предпримет согласованные с субъектами Федерации шаги, которые гарантируют наибольшую эффективность с точки зрения затрат и нацеленность на экономически не защищенные группы населения расходов на социальную защиту (через внебюджетные фонды, пособия на детей и местные ценовые субсидии). До конца 1996 г. в Государственную Думу будет представлен законопроект о реорганизации Фонда социального страхования, предусматривающий передачу выплат нестрахового характера, в настоящее время находящихся в ведении фонда, в федеральный бюджет, местные бюджеты или в бюджеты предприятий, при одновременной ликвидации выплат, которые не могут считаться целесообразными при оказании государственной или обязательной поддержки (например, на санаторно-курортное лечение). Доля поступлений от налога на заработную плату в Фонд социального страхования существенно сократится; она будет производиться из бюджетов соответствующего уровня и учитываться при подготовке бюджета на 1997 г.
54. Необходимо предпринять срочные шаги для обеспечения более надежной основы реформы пенсионной системы. До конца 1996 г. будут внесены изменения в пенсионное законодательство, в том числе с целью преобразования структуры выплат с ориентацией на более бедных пенсионеров. Соответственно для увеличения доходов Пенсионного фонда Правительство расширит базу начисления пенсионных взносов, с тем чтобы включить в нее все трудовые доходы, в том числе не относящиеся к заработной плате. В течение 1996 г. Правительство начнет предпринимать шаги, направленные на повышение заинтересованности работников в более позднем выходе на пенсию. До 31 мая 1996 г. Правительство представит в Государственную Думу проект закона о совершенствовании действующей системы установления минимальной пенсии и пенсионных льгот. Повышение пенсий различным категориям граждан будет осуществляться в рамках бюджетных ресурсов Пенсионного фонда.
55. Для того чтобы облегчить незащищенным слоям населения бремя переходного периода, необходимо оказывать целевую поддержку безработным, обеспечив при этом укрепление финансовой стабильности Фонда занятости. В первом полугодии 1996 г. Правительство рассмотрит поправки к действующему законодательству, предусматривающие изменения схем исчисления минимальных пособий по безработице (в пределах бюджетных ограничений), а также исключающие использование средств Фонда занятости для предоставления дотаций предприятиям при сохранении в то же время программ обеспечения занятости для различных категорий лиц.
56. Для внесения большей определенности в бюджетную систему и бюджетный процесс и обеспечения их эффективности Правительство:
а) к концу 1996 г. создаст компьютеризованную систему управления Казначейством, учитывающую все стадии процесса расходования бюджетных средств;
б) пересмотрит основной закон о бюджете в целях обеспечения полного охвата бюджетных процедур и их упорядочения и представит его на утверждение в Государственную Думу к июню 1996 г.;
в) разработает проект нового закона о порядке осуществления государственных закупок, направленный на увеличение гласности и внедрение конкурсных начал, и представит его в Государственную Думу до 30 июня 1996 г.
В дополнение к этому роль Счетной палаты предполагается строго ограничить проведением аудиторских проверок; до 30 июня 1996 г. в Думу будет представлено соответствующее законодательство. Правительство также намерено в течение 1996 г. значительно продвинуться в реформировании системы финансовых операций Казначейства. Конкретные рекомендации на краткосрочную перспективу по вопросам бюджетной системы и бюджетного процесса представлены в Приложении. Дополнительные шаги, которые предполагается осуществить в течение среднесрочного периода, подробно изложены в Меморандуме о взаимопонимании по структурным вопросам.
57. В области межбюджетных отношений Правительство до 31 марта 1996 г. пересмотрит существующую систему распределения полномочий по осуществлению расходов с целью подробного определения политики, источников финансирования и распределения ответственности каждого уровня власти по каждой из расходных статей. В случае необходимости одновременно с бюджетом на 1997 г. на рассмотрение Думы будет представлен законопроект о порядке корректировки системы распределения полномочий по осуществлению расходов в будущем. Что касается распределения налоговых поступлений, то Правительство будет стремиться увеличить направляемую в федеральный бюджет долю поступлений от подоходного налога с физических лиц, составляющую в настоящее время 10 процентов. С этой целью Правительство подготовит предложения по переработке существующего механизма распределения налоговых поступлений и до 30 июня 1996 г. представит соответствующий законопроект на рассмотрение Думы для включения в бюджет 1997 г. Что касается межбюджетных трансфертов, то Правительство и в дальнейшем будет воздерживаться от практики предоставления федеральных трансфертов регионам на основе зачета налоговых платежей. Оно также начнет проведение анализа системы выравнивающих трансфертов и целевых субсидий для внесения соответствующих изменений в бюджет 1997 г. Будет усилен контроль за финансовыми операциями местных органов власти, а также ужесточен надзор за заимствованиями на региональном и муниципальном уровнях. В течение 1996 г. и в последующие годы федеральное Правительство не станет давать гарантии по заимствованиям местных органов управления и внесет на рассмотрение в Государственную Думу законопроект, стимулирующий местные органы власти проводить взвешенную политику в сфере заимствований.
58. Правительство продолжит осуществление мер по расширению использования рыночных способов неэмиссионного финансирования бюджетного дефицита в 1996 г. Для этой цели Правительство прекратило выпуск казначейских обязательств (КО); оно примет решительные меры по нормализации внутренних долговых операций, включая реорганизацию долгов в товарной форме; как указано выше, Правительство откажется от практики прямых заимствований у Центрального банка. Однако в соответствии с положениями, содержащимися в Приложении, относительно возможной интервенции на первичном рынке Центральный банк может увеличить объем своих требований к Правительству путем покупки ценных бумаг федерального Правительства на вторичном рынке. Поскольку ожидается, что в 1996 г. уровень чистого внешнего финансирования останется низким, большая часть бюджетного дефицита должна быть покрыта посредством размещения государственных краткосрочных облигаций. Соответственно будут приняты меры для расширения рынка ГКО, включая облегчение доступа граждан России на рынок ГКО и ликвидацию определенных ограничений, влияющих на деятельность инвесторов - нерезидентов на данном рынке, распространение рынка ГКО на основные отечественные финансовые центры, помимо Москвы, развитие новых и более разнообразных долговых инструментов, углубление вторичного рынка государственных ценных бумаг через развитие системы первичных дилеров.
59. В течение 1996 г. Правительство внесет на утверждение в Федеральное Собрание новый налоговый кодекс, который призван укрепить правовую основу существующей налоговой системы, с целью его полного внедрения в 1997 г.
Кредитно-денежная политика
60. Правительство и Центральный банк намерены принять меры, необходимые для сокращения темпов роста совокупных кредитно-денежных показателей в 1996 г. до уровня, соответствующего приведенному выше целевому индикатору инфляции на 1996 г. Рост денежной базы и денежной массы будет определяться политикой Центрального банка в отношении предоставления чистого кредита коммерческим банкам, операций Центрального банка с государственными ценными бумагами на вторичном рынке, а также его интервенций (продажи или покупки иностранной валюты) на валютных рынках. Для контроля за ростом денежной массы органы денежно-кредитного регулирования установят максимальные показатели объема своих чистых внутренних активов, а также предельные величины объема чистых требований органов денежно-кредитного регулирования к федеральному и расширенному правительствам (последнее, по определению, включает консолидированные федеральное Правительство и местные органы власти, а также бюджеты всех государственных внебюджетных фондов). Месячные целевые показатели будут установлены также в отношении объема официальных валовых и чистых международных резервов. Изменения в институциональной и нормативной структуре финансового сектора будут по возможности в максимальной степени нейтральными по отношению к приросту широкого показателя рублевой денежной массы и станут осуществляться только после технических консультаций с сотрудниками МВФ.
61. Правительство и Центральный банк при проведении кредитной политики в 1996 г. будут руководствоваться следующими принципами:
а) отказ от использования в любой период прямых кредитов Центрального банка для финансирования дефицита бюджета расширенного правительства или федерального бюджета;
б) предоставление кредитов коммерческим банкам только через аукционы и другие рыночные механизмы. Для этой цели с 31 марта 1996 г. Центральный банк начнет проводить операции по ломбардному кредитованию, а операции РЕПО с использованием государственных ценных бумаг, выпущенных на рыночных условиях, начнутся до 30 июня 1996 г.;
в) продолжение использования операций на открытом рынке для контроля за приростом чистых внутренних активов органов денежно-кредитного регулирования в соответствии с целями денежно-кредитной программы и в рамках установленных в ней предельных показателей. Как указано в Приложении, в 1996 г. будут также приняты меры по повышению эффективности других имеющихся инструментов денежно-кредитного контроля, включая рационализацию системы обязательных резервов, а также совершенствование технического механизма проведения кредитных и депозитных аукционов.
62. Центральный банк будет устанавливать свою справочную ставку на уровне или выше действующей ставки по ГКО (см. Приложение). Ставка ломбардного кредита будет устанавливаться выше справочной ставки, а разница между ними определяться Центральным банком в административном порядке.
63. В первом полугодии 1996 г. Правительство представит в Государственную Думу законопроект о полном переоформлении подлежащего погашению объема просроченных требований Центрального банка в отношении целевых кредитов, выданных в 1992 - 1994 гг. В то же время Правительство в 1996 г. не будет выдавать бюджетные ссуды по процентным ставкам ниже справочной межбанковской ставки, а также предоставлять дотации по процентным ставкам на кредиты, полученные из других источников, за возможным исключением авансовых кассовых платежей по федеральным трансфертам регионам, но с условием, что при наступлении срока погашения данных авансовых платежей соответствующие бюджетные ассигнования уменьшатся на величину субсидирования процентных ставок. Правительство не будет давать гарантий по кредитам, предоставляемым коммерческими банками, если данные суммы не включены в утвержденный бюджет, при этом срок действия любых выданных гарантий ограничивается текущим финансовым годом.
64. Правительство и Центральный банк отказываются от предоставления кредитов или государственных ссуд для решения проблем взаимных неплатежей предприятий.
65. В ходе реализации политики финансовых ограничений Правительство и Центральный банк осуществят комплекс мер по укреплению банковской системы. В их число входят:
а) совершенствование функционирования денежных рынков. Для решения этой задачи будет облегчено управление банковской ликвидностью через предоставление доступа к кредитным ресурсам Центрального банка (что описано выше) и в течение первого полугодия 1996 г. приняты решительные меры по оптимизации системы платежей. Основные шаги в этом направлении включают: скорейший ввод в действие системы расчетов в режиме реального времени для перевода крупных платежей, содействие эффективному функционированию клиринговых центров, а также разработку и внедрение системы сборов за услуги Центрального банка по осуществлению платежей;
б) повышение эффективности банковского надзора: до июля 1996 г. Центральный банк определит приоритеты по пересмотру штатного расписания и повышения квалификации сотрудников в целях улучшения качества надзора;
в) обеспечение действенного соблюдения обязательных экономических нормативов: в отношении всех банков должны действовать одни и те же нормативные требования. Центральный банк также пересмотрит свои обязательные экономические нормативы с целью приведения их в соответствие с международными стандартами. Первоначальный анализ финансового положения отдельных банков и всей банковской системы в целом по плану должен быть завершен не позднее 30 сентября 1996 г. Будут ужесточены требования к претендентам на получение лицензии на банковскую деятельность (минимальный размер капитала, наличие плана управления и бизнес-плана) и усилятся дисциплинарные полномочия Центрального банка; в течение 1996 г. будут приниматься меры по дальнейшему совершенствованию банковской отчетности на основе международных стандартов бухгалтерского учета;
г) в 1996 г. Центральный банк продолжит осуществление первоочередных мер по отношению к проблемным банкам. На основе анализа сложившейся ситуации по каждому конкретному банку будет принято решение о целесообразности его санации или ликвидации.
66. В 1996 г. Правительство и Центральный банк намерены активно добиваться утверждения Государственной Думой существующих законопроектов, регулирующих деятельность коммерческих банков, разработать и представить в парламент законопроекты о процедурах банкротства банков, электронных платежах, а также нормативные требования, регулирующие систему корреспондентских отношений между банками.
Отношения между Центральным банком и Министерством
финансов Российской Федерации
67. Центральный банк и Министерство финансов продолжат тесное сотрудничество в разработке и осуществлении кредитной, денежной и бюджетной политики и наблюдении за результатами ее реализации, в управлении государственным долгом, а также проведении валютной политики - посредством проведения регулярных совещаний и обмена информацией. Центральный банк перейдет к использованию таких систем бухгалтерского учета, которые соответствуют современным условиям и применяются в работе центральных банков других стран, а также разработает порядок получения на регулярной основе достоверных оперативных данных о результатах своей деятельности.
Валютная политика и управление
международными резервами
68. Правительство и Центральный банк будут придерживаться принципов единого валютного курса и намерены в течение 1996 г. ликвидировать все оставшиеся ограничения на платежи и переводы по текущим международным операциям. После отмены этих мер Правительство уведомит МВФ о принятии обязательств по разделам 2, 3 и 4 статьи VIII Статей соглашения фонда. В период действия программы ни Правительство, ни Центральный банк не будут вводить или ужесточать ограничения, касающиеся платежей и трансфертов по текущим международным операциям, вводить или изменять практику в отношении множественности валютных курсов и связанных с этим ограничений, заключать двусторонние платежные соглашения, противоречащие статье VIII Статей соглашений МВФ, либо вводить или ужесточать меры по ограничению импорта в целях поддержания платежного баланса.
69. Опираясь на успешную практику установления и поддержания валютного коридора в течение второго полугодия 1995 г., Правительство и Центральный банк объявили о продлении режима валютного коридора на первое полугодие 1996 г. В настоящее время границы колебаний обменного курса установлены в диапазоне 4550 - 5150 руб. за 1 доллар США. Меры финансовой политики, которые должны осуществляться в соответствии с данной программой, будут направлены на укрепление уверенности в сохранении валютного курса в границах коридора. При возникновении давления в сторону снижения курса рубля будут применяться в основном меры денежно-кредитной политики. В случае возникновения давления в сторону повышения курса рубля будут использоваться такие меры, как валютная интервенция, стерилизация и корректировка валютного курса. Политика в области валютного курса на второе полугодие 1996 г. и далее будет определена до июня 1996 г. на основе анализа опыта проведения политики валютного коридора и нацелена на то, чтобы способствовать снижению инфляции.
70. Как указано в Приложении, будут установлены минимальные лимиты объема чистых международных резервов органов денежно-кредитного регулирования. Предусмотрено, что к концу 1996 г. валовые международные резервы органов денежно-кредитного регулирования достигнут уровня приблизительно 20 миллиардов долларов США.
Политика в области внешнеэкономической деятельности
71. Что касается внешнего долга России, то ожидается, что окончательное соглашение с коммерческими банками - кредиторами по реструктуризации долга будет достигнуто к 30 июня 1996 г., а вопросы относительно просроченной задолженности перед другими частными кредиторами разрешены в течение 1996 г. путем выпуска простых векселей, срок обращения и условия выпуска которых будут объявлены к 30 июня 1996 г. Правительство Российской Федерации обратилось к официальным кредиторам с просьбой о всеобъемлющей и окончательной реструктуризации своих обязательств по обслуживанию долга, который должен быть выплачен официальным двусторонним кредиторам, которые должны завершить реструктуризацию обязательств по выплате внешнего долга бывшего Советского Союза (за исключением части долга в форме облигаций). Как указывается в Приложении, мы твердо намерены избегать появления новой просроченной задолженности по платежам, которые не являются предметом переговоров о реструктуризации. Помимо этого, Правительство планирует в среднесрочной перспективе постепенно сократить использование двусторонних связанных кредитов, а начиная с 1998 г. отказаться принимать на себя новые контрактные обязательства.
Будет также усовершенствована система наблюдений за заимствованиями частного сектора за рубежом и другими источниками притока капитала.
72. Что касается обязательств развивающихся стран перед Россией, то первоочередной задачей в этой области является разрешение вопросов, связанных с различиями в методах оценки величин долга российской стороной и дебиторами, и объявление к середине 1996 г. общего направления подхода России к этим вопросам. Окончательный подход, который будет применяться к проблеме обязательств развивающихся стран перед Россией, должен быть объявлен к концу 1996 г. Будут также предприняты более значительные усилия по разрешению неурегулированных финансовых и торговых вопросов в отношениях со странами СНГ.
Структурные реформы
73. В 1996 г. будут приняты меры, направленные на подготовку комплексной аграрной реформы (см. Приложение). До принятия земельного кодекса, адекватного современным условиям, Правительство предпримет шаги, направленные на внедрение процедур регистрации права собственности на землю и обеспечение возможности передачи прав собственности на землю, а также внедрение механизмов и инструментов ипотечного кредитования. Государственные закупки через парагосударственные организации постепенно прекратятся; они будут осуществляться через организации, отобранные в ходе открытых конкурсов. Доступ к любому финансированию государственных закупок будет осуществляться на конкурсной основе; субсидируемое снабжение будет отделено от системы госзакупок. Дополнительные меры подробно изложены в Меморандуме о взаимопонимании по структурным вопросам.
74. В течение 1996 г. Правительство намерено принять ряд конкретных мер, направленных на ускорение приватизации. В частности, к 30 июня 1996 г. Правительство продаст как минимум 1000 остающихся в государственной собственности предприятий, приватизированных по ваучерной схеме. К концу года количество проданных предприятий увеличится. Кроме того, до конца 1996 г. Правительство намерено приватизировать не менее пяти принадлежащих государству крупных объектов, включая, возможно, объекты недвижимости. Такие торги будут открыты для международных инвесторов. Для их подготовки и проведения предполагается пригласить квалифицированных финансовых советников. Как подробно изложено в Приложении, доля поступлений от денежной приватизации в бюджет, причитающаяся предприятиям, будет снижена и использована в первую очередь для погашения их недоимок по налоговым платежам в бюджет. Дополнительные меры, рассчитанные на среднесрочную перспективу, подробно изложены в Меморандуме о взаимопонимании по структурным вопросам.
75. В 1996 г. усилия Правительства по проведению реформ в области городского землепользования и городской недвижимости будут направлены на то, чтобы до конца года обеспечить принятие законов, определяющих право полной частной собственности на землю, устанавливающих правила ее освоения и использования в качестве залога. В перечень дополнительных мер в этой области, намеченных на 1996 г., входят: обеспечение регистрации земли, поощрение местных властей к продаже земли, сданной в настоящее время в аренду, принятие закона о зонировании территорий и создание федерального агентства для поддержки рынка жилищной ипотеки.
76. Помимо принятия твердого обязательства, ввести в действие законодательство, поддерживающее конкуренцию, Правительство в 1996 г. примет ряд ключевых мер в целях поощрения конкуренции. В частности, для развития действенной конкуренции между регионами предоставление трансфертов из федерального бюджета в местные бюджеты будет зависеть от того, отменен ли на местах контроль за ценами и торговлей и ликвидированы ли принудительные механизмы распределения произведенной продукции на местном уровне. Для этого к 31 марта 1996 г. Правительство проведет анализ ситуации в отдельных регионах по следующим ключевым пунктам: цены на основные товары, торговые барьеры и закупочные методы. Такое исследование будет проводиться каждые полгода, а число охваченных им регионов с каждым разом увеличиваться. Дополнительные меры, которые следует осуществить в течение среднесрочного периода, подробно изложены в Меморандуме о взаимопонимании по структурным вопросам.
77. Правительство предпримет конкретные шаги по регулированию деятельности естественных монополий. В соответствии с Законом "О естественных монополиях" до 15 февраля 1996 г. будут созданы независимые федеральные органы по регулированию естественных монополий в отраслях топливно-энергетического комплекса, связи и транспорта (подробное описание см. в Приложении). Эти органы разработают принципы формирования цен и тарифов и развития конкуренции, включая доступ к сети, проникновение новых предприятий на рынок, лицензирование. Будут приняты меры по улучшению акционерно-корпоративного управления естественных монополий, и, в частности, по укреплению роли официальных представителей в реализации ими прав Правительства как акционера. Будет создан соответствующий порядок, чтобы обеспечить разработку планов структурной реформы и приватизации по каждой отрасли для представления в Правительство до 30 сентября 1996 г. Сокращение субсидирования убыточных видов деятельности всех естественных монополий за счет прибыльных видов их деятельности будет начато в 1996 г. и продолжено в 1997 г. Дополнительные меры, направленные на повышение конкуренции в отраслях естественных монополий, подробно изложены в Меморандуме о взаимопонимании по структурным вопросам.
78. В 1996 г. Правительство примет дополнительные меры по дальнейшей либерализации внешнеторгового режима. До 15 марта 1996 г. все существующие экспортные пошлины будут отменены, и этот порядок вступит в действие с 1 апреля 1996 г., за исключением нефти. Экспортные пошлины на нефть будут снижены на 50 процентов с 1 апреля 1996 г. и полностью отменены с 1 июля 1996 г. Для того чтобы обеспечить проведение остающихся закупок по государственным заказам (в особенности нефти) на рыночных принципах, будут изданы особые распоряжения. К 30 июня 1996 г. будут также приняты меры к тому, чтобы снизить средний уровень импортных пошлин, сократить разброс тарифных ставок и значительно уменьшить количество льгот и исключений, позволяющих оплачивать таможенные пошлины не по максимальной ставке. Осуществление данных шагов, несомненно, приведет к снижению бюджетных доходов, не предусмотренному во время подготовки бюджета. Для компенсации этого снижения Правительство примет соответствующие меры, включая замену импортных пошлин на внутренние акцизные налоги. Дополнительные меры подробно изложены в Приложении.
79. Правительство принимает на себя обязательство в 1996 г. повысить уровень предоставления услуг в области здравоохранения и образования, в том числе принять меры по более четкому разграничению полномочий между федеральными и региональными органами, разработать стабильную нормативную базу для предоставления медицинских услуг и устранить ограничения для участия частного сектора в оказании услуг здравоохранения и образования. Конкретные меры подробно изложены в Приложении и Меморандуме о взаимопонимании по структурным вопросам.
Реализация экономической политики, предоставление финансовой информации, наблюдение за ходом реализации программы.
80. Правительство и Центральный банк Российской Федерации будут предоставлять МВФ информацию, необходимую для наблюдения за исполнением программы, в соответствии с графиком, приведенным в Меморандуме определений. Функция наблюдения за реализацией программы войдет в число обязанностей Правительственной комиссии по вопросам финансовой и денежно-кредитной политики. Созданная в 1995 г. Рабочая группа по наблюдению за реализацией программы продолжит свою деятельность в 1996 г. Представители Министерства финансов, Министерства экономики, Центрального банка и сотрудники МВФ останутся членами Рабочей группы по должности. Рабочая группа на своих регулярных заседаниях будет проводить анализ состояния денежно-кредитного и финансового рынков, а также исполнения бюджета в предшествующий период и обсуждать влияние этих факторов на достижение установленных в программе целевых показателей. Ежемесячно будут проводиться дополнительные специальные заседания Рабочей группы с целью оценить успехи и своевременность осуществления структурных преобразований, предусмотренных в программе. Сотрудники Всемирного банка будут принимать участие в специальных заседаниях Рабочей группы в качестве ее членов по должности.
81. Начиная с 1 мая 1996 г. Правительство и Центральный банк станут регулярно публиковать сводный отчет об исполнении бюджета и денежной программы, а также ряд основных макроэкономических показателей (как указано в Приложении). Правительство и Центральный банк принимают на себя обязательство немедленно, но не позднее чем с 1 июля 1996 г., начать публикацию ежемесячной информации о внешнеторговых потоках (на основе таможенных данных), совокупных денежно-кредитных показателях, официальных резервах и ежеквартальную информацию об исполнении местных и региональных бюджетов.
Председатель Правительства
Российской Федерации
В.ЧЕРНОМЫРДИН
Председатель Центрального банка
Российской Федерации
С.ДУБИНИН