Заключение Минэкономразвития России от 27.04.2012

МИНИСТЕРСТВО ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

от 27 апреля 2012 года

ПО ИТОГАМ

ЭКСПЕРТИЗЫ ПРИКАЗА МИНИСТЕРСТВА ИНФОРМАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ

И СВЯЗИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 8 АВГУСТА 2005 Г. N 97

"ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ТРЕБОВАНИЙ К ПОСТРОЕНИЮ ТЕЛЕФОННОЙ

СЕТИ СВЯЗИ ОБЩЕГО ПОЛЬЗОВАНИЯ"

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2011 г. N 633 "Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" (далее - Постановление N 633), Приказом Минэкономразвития России от 9 ноября 2011 г. N 634 "Об утверждении Порядка проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности" (далее - Приказ N 634), а также Планом проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти Минэкономразвития России провело экспертизу приказа Министерства информационных технологий и связи Российской Федерации от 8 августа 2005 г. N 97 "Об утверждении требований к построению телефонной сети связи общего пользования" (далее - Приказ, Требования), зарегистрированного в Минюсте России 18 августа 2005 г. N 6916 и сообщает следующее.

Для проведения экспертного исследования положений нормативного акта была создана экспертная группа (состав экспертной группы приведен в приложении N 1 к данному заключению). В состав экспертной группы входили эксперты, представляющие операторов сетей подвижной связи, в том числе Ассоциацию региональных операторов связи (АРОС), ОАО "МТС", ОАО "СМАРТС" (далее - эксперты подвижной связи), и эксперты, представляющие операторов сетей фиксированной связи, таких как ОАО "Ростелеком" и ОАО "Связьинвест" (далее - эксперты фиксированной связи).

В ходе проведения экспертизы нормативного акта с 13 января 2012 г. по 12 февраля 2012 г. были проведены публичные консультации с целью сбора сведений о положениях нормативного акта, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности. Информация по проводимым публичным консультациям была размещена на официальном сайте Минэкономразвития России, а также в интернете по адресу regulation.gov.ru.

Дополнительно запросы о предоставлении информации были направлены в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Общероссийскую общественную организацию "Российский союз промышленников и предпринимателей", Общероссийскую общественную организацию "Деловая Россия", Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства "ОПОРА России", Консультативный совет по иностранным инвестициям в России, Российско-Германскую внешнеторговую палату (письмо от 13 января 2012 г. N Д26-105).

Результаты проведения публичных консультаций обобщены в справке о результатах проведения публичных консультаций (приложение N 2 к данному заключению).

По результатам проведения публичных консультаций Минэкономразвития России совместно с экспертной группой был подготовлен проект заключения по итогам экспертизы Приказа. В целях уточнения представленных позиций указанный проект заключения был размещен на официальном сайте Минэкономразвития России, а также направлен в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Общероссийскую общественную организацию "Российский союз промышленников и предпринимателей", Общероссийскую общественную организацию "Деловая Россия", Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства "ОПОРА России", Консультативный совет по иностранным инвестициям в России, Российско-Германскую внешнеторговую палату (письмо от 7 марта 2012 г. N Д26и-1005). Замечаний и предложений по указанному проекту заключения в Минэкономразвития России не поступило.

Кроме того, указанный проект заключения письмом от 20 марта 2012 г. N Д26и-1048 был направлен в Минкомсвязь России (далее - разработчик). Одновременно указанным письмом был направлен запрос о представлении обоснования необходимости государственного регулирования, предусмотренного Приказом, и данных, необходимых для экономических расчетов, и для расчетов возможных экономических последствий предлагаемых изменений для отрасли и потребителей услуг связи. На момент подготовки настоящего заключения ответ от разработчика получен не был.

1. Цели регулирования, установленного Приказом

Приказ разработан во исполнение требований пункта 2 статьи 12 Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи" (далее - закон о связи). Нормами указанного пункта установлена обязанность для федерального органа исполнительной власти в области связи об установлении ряда требований, в том числе, к построению сетей связи.

Иные цели принятия Приказа непосредственно в тексте Приказа не определены. На запрос о предоставлении информации, в том числе обоснования необходимости государственного регулирования и оценку возможных негативных эффектов в случае отсутствия такого регулирования, направленный в Минкомсвязь России, ответ получен не был.

К целям Приказа могут быть отнесены цели, непосредственно установленные в законе о связи, а именно:

- обеспечения целостности, устойчивости функционирования и безопасности единой сети электросвязи Российской Федерации.

2. Краткое описание регулирования, установленного Приказом

Требования определяют порядок построения телефонных сетей связи общего пользования. Объектом регулирования является деятельность операторов связи в области построения телефонной сети связи общего пользования (ТСОП). Таким образом, нормы Приказа определяют издержки операторов телефонных сетей связи общего пользования (далее - операторов связи), связанные с построением телефонных сетей и выходом на рынок услуг телефонной связи.

К основным группам субъектов предпринимательской деятельности, на которых распространяется действие Приказа относятся:

- операторы сотовой связи (например, ОАО "Вымпелком", ОАО "Мегафон", ОАО "МТС", ОАО "Теле 2", региональные операторы сотовой связи);

- операторы фиксированной связи, занимающие существенное положение в сети связи общего пользования (например, ОАО "Ростелеком", ОАО "МГТС"), в отношении которых осуществляется государственное регулирование цен в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 19 октября 2005 г. N 627;

- иные операторы фиксированной связи, не занимающие существенное положение в сети связи общего пользования (например, ОАО "Голден-телеком").

Приказом установлена иерархическая схема построения телефонных сетей, которая может быть представлена следующим образом:

- сети междугородной и международной телефонной связи (МГМН сети). Транзитный междугородный узел связи должен быть размещен в каждом федеральном округе. Точки присоединения должны быть размещены в каждом субъекте Российской Федерации;

- сети зоновой телефонной связи, включающие:

- сети фиксированной зоновой телефонной связи (ФЗТС сети). Зоновые узлы связи должны быть размещены в пределах территории одного субъекта Российской Федерации. Точки присоединения должны быть размещены в административном центре и в каждом муниципальном районе субъекта Российской Федерации;

- сети подвижной связи, включающие:

- сети подвижной радиосвязи;

- сети подвижной радиотелефонной связи (ПРТС сети);

- сети подвижной спутниковой радиосвязи;

При этом точки присоединения должны быть размещены в административном центре того субъекта Российской Федерации, на территории которого функционирует сеть связи. Кроме того сеть связи в каждом из субъектов Российской Федерации, в которых она функционирует, должна иметь присоединение к сети фиксированной зоновой телефонной связи;

сети местной телефонной связи (МеТС сети). Узлы связи должны быть размещены в пределах территории муниципального образования, являющегося городским или сельским поселением, муниципальным районом, городским округом, либо города федерального значения. Кроме того сеть связи должна иметь присоединение к сети (сетям) фиксированной зоновой телефонной связи и (или) имеющей присоединение к сети (сетям) фиксированной зоновой телефонной связи другой сети местной телефонной связи, функционирующей в пределах одного и того же муниципального образования, являющегося городским или сельским поселением, муниципальным районом, городским округом, либо города федерального значения. Точки присоединения должны быть размещены в каждом муниципальном образовании, на территории которого функционирует сеть местной телефонной связи.

До издания Приказа в отрасли действовала детальная регламентация построения телефонных сетей связи, ориентированная на существовавшие ранее технологии.

3. Место Приказа в системе государственного регулирования в сфере связи

Приказ является составной частью системы нормативных правовых актов отраслевого регулирования, включающей также постановление Правительства Российской Федерации от 28 апреля 2005 г. N 161 "Об утверждении правил присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия", постановление Правительства Российской Федерации от 18 мая 2005 г. N 310 "Об утверждении Правил оказания услуг местной, внутризоновой, междугородной и международной телефонной связи", постановление Правительства Российской Федерации от 25 мая 2005 г. N 328 "Об утверждении Правил оказания услуг подвижной связи" и приказ Мининформсвязи России от 8 августа 2005 г. N 98 "Об утверждении требований к порядку пропуска трафика в телефонной сети связи общего пользования".

Приказ относится к категории нормативных правовых актов, относящихся к сфере регулирования хозяйственной деятельности. Приказом устанавливается иерархическая схема построения телефонных сетей.

По мнению субъектов предпринимательской и иной деятельности Приказ ввел требования, дававшие операторам более широкую возможность выбора вариантов построения сетей, внедрения новых технологий, существенно уменьшившие объем технологических показателей, которые проверялись надзорными органами в области связи, снизив тем самым технологические и административные барьеры по сравнению с действующим ранее регулированием.

Нормы, установленные Требованиями, определяют деятельность главным образом операторов местной, внутризоновой, междугородной и международной телефонной связи, подвижной радиосвязи, подвижной радиотелефонной связи, подвижной спутниковой радиосвязи.

Контроль и надзор за выполнением Приказа осуществляет Роскомнадзор и его территориальные подразделения.

4. Основные замечания, представленные субъектами предпринимательской и иной деятельности при обсуждении норм Приказа

По общему мнению экспертов в настоящее время имеются технологии, позволяющие снизить издержки операторов связи при строительстве и эксплуатации сетей телефонной связи, коммерческое использование которых не было широко распространено на момент принятия Приказа. Вместе с тем в рамках ограничений, установленных Приказом, возможности, предоставляемые современными технологиями, не могут быть эффективно реализованы.

4.1. Нормами Приказа не предусмотрена возможность построения узла связи с территориально-распределенной архитектурой с централизацией функцией управления коммутацией и услугами

На практике следствием применяемого регулирования является вынужденная необходимость операторов связи приобретения и установки дорогостоящего оборудования, обладающего фактически избыточным функционалом.

4.1.1. Позиция экспертов подвижной связи

По мнению экспертов подвижной связи, в настоящее время Приказом закреплена вынужденная реализация неэффективных технических решений. Для операторов связи данная ситуация сопряжена с необходимостью приобретения и установки комплектов дорогостоящего оборудования, функционал и стоимость которого могли бы быть существенно снижены в случае применения территориально-распределенной архитектуры при построении сетей. Для потребителей услуг связи с потреблением услуг, стоимость которых могла бы быть ниже из-за отсутствия в структуре цены операторов связи издержек, связанных с приобретением и обслуживанием такого оборудования.

Ввиду того, что Приказ не учитывает возможности современных технологий, например, распределенной архитектуры NGN <*>, операторы ПРТС формально не могут воспользоваться преимуществами более производительной и менее затратной технологии, и вынуждены устанавливать в каждом регионе мощные управляющие узлы (далее - MSS), хотя по производительности и с учетом надежности по мнению экспертов достаточно двух MSS на макрорегион, что позволило бы снизить количество дорогостоящих элементов узлов связи (MSS и HLR <**>) предположительно в 6 - 8 раз. При строительстве сетей МеТС операторы вынуждены устанавливать MSS в каждом муниципальном образовании, хотя распределенная архитектура позволяет избежать такой избыточности.

--------------------------------

<*> NGN (англ. Next Generation Network - сети следующего поколения) Основное отличие сетей следующего поколения от традиционных сетей в том, что вся информация, циркулирующая в сети, разбита на две составляющие. Это сигнальная информация, обеспечивающая коммутацию абонентов и предоставление услуг, и непосредственно пользовательские данные, содержащие полезную нагрузку, предназначенную абоненту (голос, видео, данные). Пути прохождения сигнальных сообщений и пользовательской нагрузки могут не совпадать.

<**> HLR (Home Location Register) - это централизованная база данных, которая содержит данные о каждой SIM карте данного оператора мобильной связи, таких как информация о базовых сервисах, доступных пользователю. Одним из основных критических параметров HLR является быстродействие.

4.1.2. Позиция экспертов фиксированной связи

По мнению экспертов фиксированной связи, на момент разработки НПА разработчиком были учтены основные проблемные факторы (такие как наличие большого процента аналогового оборудования, применяемого на сетях операторов связи), однако в настоящее время в связи с массовым внедрением на сетях операторов связи оборудования на базе технологий коммутации пакетов и цифрового оборудования коммутации каналов нового поколения, Приказ нуждается в корректировке.

По оценкам экспертов фиксированной связи, негативные эффекты при принятии решения о возможности территориально-распределенного размещения узла связи не предполагаются. Общая оценка снижения уровня затрат зависит от масштабов модернизации или строительства сетей операторами связи (конкретная оценка может быть проведена только для конкретного проекта). В то же время качественная оценка, представленная операторами связи, не всегда может быть корректно использована в целях настоящей экспертизы.

4.1.3. Позиция разработчика

Минэкономразвития России был направлен запрос разработчику о представлении обоснования необходимости государственного регулирования, предусмотренного Приказом, данных, необходимых для экономических расчетов, и оценки возможных рисков при построении узлов связи с территориально-распределенной архитектурой и централизованной функцией управления коммутацией и услугами. На указанный запрос на момент подготовки настоящего заключения ответ получен не был.

4.1.4. Вывод

По общему мнению субъектов предпринимательской деятельности, а также экспертной группы в Приказ необходимо внести изменения, направленные на обеспечение возможности построения узлов связи с территориально-распределенной архитектурой и централизацией функцией управления коммутацией и услугами. К положительным эффектам такого регулирования может быть отнесено снижение затрат субъектов предпринимательской деятельности, а также поступательное развитие перспективных технологий в области связи в Российской Федерации.

Негативные эффекты не ожидаются.

Проект редакции Приказа с учетом предложений экспертной группы прилагается (Приложение N 3).

4.2. Вынужденное инвестирование в строительство соединительных линий там, где в этом нет коммерческой необходимости

На практике исполнение норм Приказа сопряжено с необходимостью соединения большого количества узлов связи между собой и с точками присоединения.

При этом у всех операторов связи (ПРТС, МГМН, ФЗТС, МеТС) возникают формальные трудности при внедрении более производительных и менее затратных технологий. Например, по мнению субъектов предпринимательской и иной деятельности, Приказом не учитываются возможности современных технологий, таких как каналы выделенной связи - VPN.

Необходимо отметить, что крупнейшие игроки на телекоммуникационном рынке в настоящее время включают в себя как операторов сотовой связи, так и операторов фиксированной связи и осуществляют оба вида деятельности. Так ОАО "МГТС" контролируется ОАО "МТС", а ОАО "Голден-телеком" - ОАО "Вымпелком". По данным за 2011 г. от 6% до 18% генерируемой выручки операторам большой тройки приносит фиксированная связь. В состав компаний, подконтрольных ОАО "Ростелеком", также входит ряд региональных операторов сотовой связи. В этой связи по данному вопросу позиции экспертов не разделяются на позиции экспертов подвижной и фиксированной сетей связи. Вместе с тем, необходимо отметить, что единого подхода по данному вопросу в рамках экспертной группы не достигнуть не удалось.

4.2.1. Доводы, представленные экспертами в поддержку необходимости внесения изменений в Приказ

Ввиду того, что Приказом не учитываются возможности современных технологий, таких как, например, каналы выделенной связи - VPN операторы связи вынуждены для соединения узлов связи между собой и с точками присоединения использовать более дорогие традиционные каналы связи.

Необходимо учитывать, что, например, нормами пункта 16 Приказа предписано при построении фиксированной зоновой сети размещать точки присоединения в административном центре и в каждом муниципальном районе субъекта Российской Федерации. При этом затраты на соединение узлов связи с точками присоединения требуется произвести вне зависимости от наличия спроса на присоединение к создаваемой сети в отдельных муниципальных районах. То есть данное регулирование не учитывает коммерческой целесообразности строительства таких соединительных линий.

Кроме того нормами пункта 18 Приказа предписано сетям фиксированной зоновой связи иметь присоединение ко всем МГМН сетям. Выполнение указанных присоединений технологически может быть выполнено не только путем прокладки традиционных для телефонии каналов связи, но и, например, путем передачи данных по каналам выделенной связи, что по оценкам экспертов может оказаться существенно дешевле. Однако отсутствие в Приказе явного разрешения на возможность применения такой технологии может рассматриваться надзорными органами как прямой запрет на ее использование и не дает операторам связи возможности легитимного ее использования. Кроме того, фактическая необходимость использования более дорогих технологий опосредованно ограничивает выход на рынки новых операторов телефонных сетей связи.

Экспертами было представлено в части уточнения к нормам Приказа предложение о явном указании в тексте Приказа возможности использования для присоединения узлов связи и точек присоединения VPN каналов.

Кроме того, в Приказе должна быть явным образом указана возможность использования в телефонных сетях любых технологий и технологических решений при условии применения сертифицированного оборудования.

4.2.2. Доводы, представленные экспертами в отсутствие необходимости внесения изменений в Приказ

Вместе с тем, по мнению ряда экспертов, требования Приказа, в том числе определяющие необходимость использовать более дорогие традиционные каналы связи и тем самым требующих инвестиций в их строительство, обусловлены необходимостью обеспечения целостности и устойчивого функционирования сетей на всей территории Российской Федерации.

4.2.3. Позиция разработчика

Минэкономразвития России был направлен запрос разработчику о представлении обоснования необходимости государственного регулирования, предусмотренного Приказом, и данных, необходимых для экономических расчетов. На указанный запрос на момент подготовки настоящего заключения ответ получен не был. В частности, не ясно, в какой мере нормами Приказа обеспечивается целостность и устойчивость функционирования сетей на всей территории Российской Федерации и какие риски могут быть сопряжены с принятием предложений экспертов в части явного указания в тексте Приказа возможности использования в телефонных сетях любых технологий и технологических решений при условии применения сертифицированного оборудования.

4.2.4. Вывод

Экспертная группа не смогла прийти к единому мнению по вопросу о целесообразности внесения изменений в Приказ, предложенных экспертами подвижной связи.

Экономические расчеты, характеризующие проблему вынужденного инвестирования в строительство соединительных линий, при отсутствии в этом коммерческой необходимости и технологической необходимости, а также расчеты возможных экономических последствий предлагаемых изменений для отрасли и потребителей услуг связи в рамках работы экспертной группы не выполнены (ввиду отсутствия единой методики расчетов, сложности получения, объемности, конфиденциальности подлежащей обработке информации). Представленные экспертами количественные показатели носят ориентировочный оценочный характер и не основаны на каких-либо утвержденных методиках.

На соответствующий запрос о предоставлении информации, необходимой для проведения расчетов, направленный разработчику, ответ получен не был.

Таким образом, вывод о степени негативного влияния положений Приказа, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, сделан быть не может. Одновременно и оценка положительных эффектов, сопряженных с действием норм Приказа в отсутствие необходимых данных, произведена быть не может.

4.3. Вынужденное инвестирование в создание узлов связи и точек присоединения там, где в этом нет коммерческой необходимости

На практике исполнение норм Приказа сопряжено с необходимостью приобретения и единомоментного размещения комплектов оборудования, обеспечивающего функционал, предусмотренный Приказом, в соответствии с территориальным устройством Российской Федерации. Так, например, точки присоединения к местной телефонной связи должны быть размещены в каждом муниципальном образовании, на территории которого функционирует сеть местной телефонной связи, точки присоединения к подвижной радиотелефонной сети должны быть размещены в каждом административном центре тех субъектов Российской Федерации, на территории которых функционирует сеть подвижной связи.

По указанному вопросу позиции экспертов также нецелесообразно разделять на позиции экспертов подвижной и фиксированной сетей связи. Вместе с тем и в данном случае единого подхода в рамках экспертной группы не достигнуть не удалось.

4.3.1. Доводы, представленные экспертами в поддержку необходимости внесения изменений в Приказ

Приказом предписано размещать отдельный узел связи сети ПРТС в каждом субъекте Федерации, хотя, с технологической точки зрения, базовые станции в нескольких субъектах Федерации могут обслуживаться одним узлом связи. Установка узла сотовой связи в минимальной конфигурации на момент издания Приказа по данным субъектов предпринимательской и иной деятельности составляла примерно 60 млн. рублей, в настоящее время - 40 млн. рублей.

По оценкам экспертов ОАО "МТС", указанные издержки приводят к тому, что расходы на оборудование (CAPEX <*>) в настоящее время в компании в 3 - 4 раза выше, чем могли бы быть в случае использования возможностей современных технологий. Кроме того, при этом компания вынуждена нести повышенные операционные расходы (OPEX <**>). В целом, вынужденное неэффективное построение сетей приводит к дополнительным затратам в сотни млн. рублей как разово, так и ежегодно.

--------------------------------

<*> CapEx (от Capital Expenditures) капитальные затраты предприятия, в том числе при приобретении новых активов или обновлении существующих.

<**> OpEx (Operational Expenditures) затраты предприятия при использовании существующих активов для получения бизнес-результата, например стоимость бизнес-операций: продажи; маркетинга; учета; обслуживания и другие.

Приказ предписывает размещать точки присоединения МГМН сети сразу во всех субъектах Федерации, независимо от наличия там спроса на присоединение к ней. Единовременные затраты в каждом регионе составляют около 80 тыс. рублей, поддержание канала связи минимальной пропускной способности обойдется ежегодно в 0,8 - 1,2 млн. рублей.

При создании сети фиксированной зоновой телефонной связи требуется размещать точки присоединения сразу во всех муниципальных районах субъекта федерации, независимо от наличия там спроса на присоединение к ней. Единовременные затраты в каждом районе составляют около 80 тыс. рублей, поддержание канала связи минимальной пропускной способности обойдется ежегодно в 120 - 600 тыс. рублей.

По мнению малых операторов связи, установленные Приказом требования к построению телефонных сетей оказались препятствием для входа на рынки новых операторов МГМН, ФЗТС, ПРТС сетей. Указанные операторы были вынуждены строить сети в предписанном Приказом объеме вне зависимости от коммерческой целесообразности (раньше это можно было делать поэтапно), что потребовало существенных инвестиций. Так, например, для развертывания новой МГМН сети требуются инвестиции в размере 60 - 150 млн. рублей.

По мнению ряда экспертов целесообразно дать возможность оператору связи самостоятельно определять наиболее эффективные решения построения своих сетей и предоставления услуг абонентам (например, предоставить возможность оператору связи построить комбинированную сеть (зоновая/местная) с использованием территориально-распределенных узлов связи).

Одновременно для контроля Оператора установить основные критические требования: надежность, качество услуг, СОРМ <*>, применение на сети разрешенного (сертифицированного, имеющего декларацию соответствия) оборудования.

--------------------------------

<*> СОРМ - система технических средств, необходимых для проведения оперативно-разыскных мероприятий.

Экспертами были представлены следующие предложения к нормам Приказа в части уточнения:

- возможности использования оборудования узла связи несколькими операторами связи;

- возможности создания точек присоединения по запросам на присоединение (в целях предотвращения вынужденного инвестирования при отсутствии в этом коммерческой необходимости);

- возможности поэтапного ввода в эксплуатацию сетей связи (в целях снижения барьера выхода на рынок новым операторам связи).

4.3.2. Доводы, представленные экспертами в отсутствие необходимости внесения изменений в Приказ

По мнению ряда экспертов, требования Приказа, определяющие значительность инвестиций в строительство инфраструктуры ФЗТС и МГМН сетей, обусловлены необходимостью обеспечения целостности и устойчивого функционирования сетей на всей территории Российской Федерации.

Кроме того, по мнению ОАО "Ростелеком", положения данного Приказа находятся в системной взаимосвязи с положениями приказа Мининформсвязи России от 8 августа 2005 г. N 98. Необходимо отметить, что по указанному приказу также проводится экспертиза в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности в соответствии с Постановлением N 633.

При этом наличие противоречивых позиций операторов связи по приказу Мининформсвязи России от 8 августа 2005 г. N 98 приводит к выводу о невозможности внесения изменений в Приказ в данной части без комплексного анализа влияния таких изменений на систему отраслевого регулирования.

По мнению ОАО "Ростелеком", ряд предложений операторов связи (АРОС и МТС) направлен на изменение экономической модели взаимоотношений операторов связи путем фрагментарного изменения нормативных правовых актов (далее - НПА), являющихся частью отраслевой системы регулирования. ОАО "Ростелеком" была представлена позиция, заключающаяся в том, что логика действующей системы регулирования была подтверждена Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации (далее - ВАС России).

Таким образом, попытка внесения изменений в правовой инструментарий в целях конкретных адресатов является попыткой использования отдельными хозяйствующими субъектами механизма экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, в целях преодоления позиции ВАС России, что, по мнению экспертов ОАО "Ростелеком", не приведет к какому-либо значимому эффекту для общества в целом, за исключением интересов данных хозяйствующих субъектов, что недопустимо.

4.3.3. Позиция разработчика

Минэкономразвития России был направлен запрос разработчику о представлении обоснования необходимости государственного регулирования, предусмотренного Приказом, и данных, необходимых для экономических расчетов. Кроме того, отдельно был направлен запрос по приказу Мининформсвязи России от 8 августа 2005 г. N 98. На указанные запросы на момент подготовки настоящего заключения ответ получен не был. В частности, не ясно, в какой мере нормами Приказа обеспечивается целостность и устойчивость функционирования сетей связи на всей территории Российской Федерации и какие риски могут быть сопряжены с принятием предложений экспертов. Также не ясны степень и механизм влияния таких изменений на систему отраслевого регулирования.

4.2.4. Вывод

Экспертная группа не смогла прийти к единому мнению по вопросу о целесообразности внесения изменений в Приказ, предложенных экспертами подвижной связи.

Экономические расчеты, характеризующие проблему вынужденного инвестирования в создание узлов связи, точек присоединения и соединительных линий, при отсутствии в этом коммерческой необходимости, а также расчеты возможных экономических последствий предлагаемых изменений для отрасли и потребителей услуг связи в рамках работы экспертной группы не выполнены (ввиду отсутствия единой методики расчетов, сложности получения, объемности, конфиденциальности подлежащей обработке информации). Представленные экспертами количественные показатели носят ориентировочный оценочный характер и не основаны на каких-либо утвержденных методиках.

На соответствующий запрос о предоставлении информации, необходимой для проведения расчетов, направленный разработчику, ответ получен не был.

Таким образом, по итогам экспертизы Приказа в данной части вывод о степени негативного влияния положений Приказа, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, сделан быть не может.

5. Вывод по итогам экспертизы приказа Министерства информационных технологий и связи Российской Федерации от 8 августа 2005 г. N 97 "Об утверждении требований к построению телефонной сети связи общего пользования"

По итогам проведенной экспертизы приказа Министерства информационных технологий и связи Российской Федерации от 8 августа 2005 г. N 97 "Об утверждении требований к построению телефонной сети связи общего пользования" Минэкономразвития России пришло к выводу о наличии положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности.

5.1. Учитывая единогласие операторов связи по замечанию 4.1 настоящего заключения и непредставление позиции разработчиком по результатам экспертизы в соответствии с пунктом 3 Постановления N 633 Минэкономразвития России считает необходимым внести в Министерство юстиции Российской Федерации предложение о необходимости внесения изменений в отдельные положения Приказа, направленные на обеспечение возможности построения узлов связи с территориально-распределенной архитектурой и централизацией функцией управления коммутацией и услугами, необоснованно затрудняющие ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности.

5.2. В отсутствие согласованной позиции экспертной группы по замечаниям 4.2 и 4.3 настоящего заключения, а также отсутствия детальных расчетов, подтверждающих необоснованность требований, установленных положениями Приказа, и непредставление позиции разработчиком о степени влияния положений Приказа на обеспечение целостности и устойчивости функционирования сетей на всей территории Российской Федерации, вывод о возможном негативном влиянии положений Приказа, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, в этой части сделан быть не может.

5.3. Дополнительно учитывая, что Минкомсвязью России не были представлены необходимые материалы по запросу Минэкономразвития России (соответствующая обязанность возложена на федеральные органы исполнительной власти в соответствии с пунктом 5 постановления Правительства Российской Федерации от 29 июля 2011 г. N 633 "Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации), по итогам экспертизы могут быть сделаны следующие предложения:

- о внесении в Минюст России предложения о необходимости внесения изменений в отдельные положения Приказа (в соответствии с пунктом 5.3 настоящего заключения);

- о внесении на рассмотрение Правительственной комиссии по проведению административной реформы настоящего заключения в части рассмотрения замечаний, представленных в пунктах 4.2 и 4.3 настоящего заключения;

- о рекомендации Правительственной комиссии по проведению административной реформы принять меры, направленные на обеспечение федеральными органами исполнительной власти безусловного исполнения возложенных на них обязанностей по представлению информации в соответствии с постановлением N 633.

Приложение N 1

СОСТАВ

ЭКСПЕРТНОЙ ГРУППЫ ДЛЯ ПРОВЕДЕНИЯ ЭКСПЕРТИЗЫ

ПРИКАЗА МИНИНФОРМСВЯЗИ РОССИИ ОТ 8 АВГУСТА 2005 Г. N N 97

"ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ТРЕБОВАНИЙ К ПОСТРОЕНИЮ ТЕЛЕФОННОЙ

СЕТИ СВЯЗИ ОБЩЕГО ПОЛЬЗОВАНИЯ"

Приложение N 2

СПРАВКА

О РЕЗУЛЬТАТАХ ПУБЛИЧНЫХ КОНСУЛЬТАЦИЙ

ПО РЕЗУЛЬТАТАМ ЭКСПЕРТИЗЫ ПРИКАЗА МИНИНФОРМСВЯЗИ РОССИИ

ОТ 8 АВГУСТА 2005 Г. N 97 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ТРЕБОВАНИЙ

К ПОСТРОЕНИЮ ТЕЛЕФОННОЙ СЕТИ СВЯЗИ ОБЩЕГО ПОЛЬЗОВАНИЯ"

Сводная таблица

1. Наличие какой проблемы способствовало принятию НПА? Актуальна ли данная проблема сегодня? Какие факторы способствуют или способствовали возникновению (или сохранению) указанной проблемы?

2. Учел ли разработчик НПА все проблемные факторы, способствовавшие разработке НПА? Насколько корректно разработчик НПА определил те факторы, которые обуславливают необходимость государственного вмешательства? Насколько цель государственного регулирования соотносится с решением сложившейся проблемной ситуации?

3. Является ли выбранный вариант решения проблемы оптимальным (в т.ч. с точки зрения общественных выгод и издержек)? Существуют ли иные варианты достижения целей государственного регулирования, в том числе выделите те из них, которые, по Вашему мнению, были бы менее затратны (оптимальны) для ведения предпринимательской и инвестиционной деятельности?

4. Укажите основных участников, на которых распространяется государственное регулирование.

5. Влияет ли введение государственного регулирования на конкурентную среду в отрасли? Изменится ли конкурентная среда, если проект акта будет приведен в соответствие с Вашими предложениями (после внесения изменений)? Как повлияет на конкурентную среду отмена действия НПА?

6. Оцените издержки/упущенную выгоду субъектов предпринимательской деятельности (прямого, административного характера), возникающие при реализации положений нормативного правового акта (оценка может быть представлена в терминах РСБУ). Отдельно укажите временные издержки, которые несут субъекты предпринимательской деятельности как следствие необходимости соблюдения всего комплекса административных процедур, предусмотренных нормативным правовым актом. Какие из указанных издержек Вы считаете избыточными?

7. Оцените, насколько полно и точно в нормативном правовом акте отражены обязанность, ответственность субъектов государственного регулирования, а также административные процедуры, реализуемыми ответственными органами исполнительной власти?

8. Предусмотрен ли механизм защиты прав хозяйствующими субъектами и обеспечен ли недискриминационный режим при реализации положений нормативного правового акта?

9. Какие положения НПА необоснованно затрудняют ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности? Приведите обоснования по каждому указанному положению, дополнительно определив:

- имеется ли смысловое противоречие с целями регулирования или существующей проблемой либо не способствует достижению целей регулирования;

- имеются ли технические ошибки;

- приводит ли к избыточным действиям или, наоборот, ограничивает действия субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности;

- создает ли существенные риски ведения предпринимательской и инвестиционной деятельности, способствует ли возникновению необоснованных прав органов государственной власти и иных должностных лиц, либо допускает возможность избирательного применения норм;

- приводит ли к невозможности совершения законных действий предпринимателей или инвесторов (например, в связи с отсутствием инфраструктуры, организационных или технических условий, технологий), либо устанавливает проведение операций не самым оптимальным способом;

- способствует ли необоснованному изменению расстановки сил в какой-либо отрасли;

- соответствует ли обычаям деловой практики, сложившейся в отрасли, либо не соответствует существующим международным практикам;

- соответствует ли нормам законодательства?

10. Дайте предложения по каждому из положений, определенных Вами как необоснованно затрудняющих деятельность. По возможности предложите альтернативные способы решения вопроса, определив среди них оптимальный.

11. Оцените Ваши предложения с точки зрения их влияния на других участников - как изменятся отношения, риски.

12. Как изменятся издержки в случае, если будут приняты Ваши предложения по изменению/отмене для каждой из групп общественных отношений (предпринимателей, государство, общество), выделив среди них адресатов регулирования? По возможности приведите оценку рисков в денежном эквиваленте (по видам операций и количеству операций в год).

13. Иные предложения и замечания по нормативному правовому акту.

Приложение N 3

Приложение

к Приказу Мининформсвязи России

от 08.08.2005 N 97

ТРЕБОВАНИЯ

К ПОСТРОЕНИЮ ТЕЛЕФОННОЙ СЕТИ СВЯЗИ ОБЩЕГО ПОЛЬЗОВАНИЯ

(в ред. Приказов Мининформсвязи РФ от 21.02.2006 N 17,

от 17.11.2006 N 143)

I. ОБЩИЕ ТРЕБОВАНИЯ

1. Для соединения узлов связи или средств связи, входящих в состав узла связи с территориально распределенной архитектурой, размещенных в пределах территории Российской Федерации, используются линии связи, проходящие только по территории Российской Федерации или через спутники связи, управление которыми осуществляется с территории Российской Федерации.

Для соединения узлов связи сети или средств связи, входящих в состав узла связи с территориально распределенной архитектурой, подвижной радиосвязи и сети подвижной радиотелефонной связи с базовыми станциями и ретрансляторами соответственно систем подвижной радиосвязи или систем подвижной радиотелефонной связи используются линии связи, проходящие только по территории Российской Федерации или через спутники связи, управление которыми осуществляется с территории Российской Федерации.

(абзац введен Приказом Мининформсвязи РФ от 17.11.2006 N 143)

Требования, указанные в настоящем пункте, не применяются к построению фрагментов сети международной и междугородной телефонной связи, функционирующих в пределах территории Калининградской области и на территориях, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации (за ее пределами).

2. Для соединения узлов связи различных сетей связи используются линии связи, не выходящие за пределы территории субъекта Российской Федерации.

Требование, указанное в настоящем пункте, не применяется к линиям связи, соединяющим узлы связи сети связи с узлами связи сети междугородной и международной телефонной связи.

Допускается использование одного интервала спутниковой линии связи на участке между пользовательским (оконечным) оборудованием и узлом связи сети фиксированной зоновой телефонной связи.

(абзац введен Приказом Мининформсвязи РФ от 17.11.2006 N 143)

Для соединения между собой оборудования, образующего территориально-распределенный узел связи телефонной сети связи, допускается использование спутниковых линий связи при одновременном соблюдении следующих условий:

1) узел связи входит в состав сети зоновой телефонной связи и (или) сети местной телефонной связи;

2) при организации телефонного соединения в сети телефонной связи между пользовательским (оконечным) оборудованием, подключенным к данной телефонной сети связи, или на участке телефонного соединения от пользовательского (оконечного) оборудования до точки присоединения, в которой данная сеть телефонной связи взаимодействует с другой сетью телефонной связи, допускается не более одного участка спутниковой линии связи.

Допускается использовать один интервал спутниковой линии связи для подключения шлюза (медиашлюза, шлюза сигнализации), входящего в состав транзитного междугородного узла связи, к остальному оборудованию данного узла связи, в случае, когда на участке телефонного соединения от узла связи сети местной телефонной связи или узла связи сети подвижной связи, расположенного в одном и том же субъекте Российской Федерации, до данного шлюза отсутствуют спутниковые линии связи или имеется один интервал спутниковой линии связи между узлами связи сетей местной телефонной связи и зоновой фиксированной телефонной связи при отсутствии возможности организации наземной линии связи.

3. Часть средств связи одной сети связи при использовании в качестве узла связи другой сети связи должна быть программно или технически или физически отделена от одной из указанных сетей связи.

4. Для присоединения двух сетей связи используется точка присоединения, размещенная в том субъекте Российской Федерации, в пределах территории которого функционируют данные сети связи.

II. ТРЕБОВАНИЯ К ПОСТРОЕНИЮ СЕТИ МЕЖДУГОРОДНОЙ

И МЕЖДУНАРОДНОЙ ТЕЛЕФОННОЙ СВЯЗИ

5. Узлы связи размещаются в пределах территории Российской Федерации.

6. Транзитные международные узлы связи размещаются не менее чем в двух федеральных округах европейской части и не менее чем в двух федеральных округах азиатской части Российской Федерации.

7. Все транзитные международные узлы связи являются смежными.

8. Каждый транзитный международный узел связи является смежным с узлом (узлами) связи сети связи иностранного государства.

9. В каждом федеральном округе размещается транзитный междугородный узел связи, связанный линиями связи, не использующими общие линии передачи и физические цепи (далее - независимые линии связи) не менее чем с двумя транзитными международными узлами связи и являющийся смежным с шестью (по одному из каждого федерального округа) транзитными междугородными узлами связи. При этом данные семь транзитных междугородных узлов связи являются смежными.

10. В случае наличия в одном федеральном округе двух и более транзитных междугородных узлов связи каждый из них связывается независимыми линиями связи не менее чем с двумя транзитными междугородными узлами связи, один из которых размещается в другом федеральном округе.

11. Точки присоединения размещаются в каждом субъекте Российской Федерации.

12. Точка присоединения соединяется линией связи с одним из транзитных междугородных узлов связи, размещенных в одном с данной точкой присоединения федеральном округе, либо входит в состав одного из указанных узлов связи.

12.1. Сеть связи имеет присоединение ко всем сетям фиксированной зоновой телефонной связи.

(п. 12.1 введен Приказом Мининформсвязи РФ от 21.02.2006 N 17)

III. ТРЕБОВАНИЯ К ПОСТРОЕНИЮ СЕТЕЙ ЗОНОВОЙ ТЕЛЕФОННОЙ СВЯЗИ

3.1. Требования к построению сети фиксированной зоновой телефонной связи, данные требования не распространяются на построение сетей подвижной связи.

13. Узлы связи размещаются в пределах территории одного субъекта Российской Федерации (города федерального значения).

14. Все узлы связи в пределах территории одного субъекта Российской Федерации являются смежными.

15. Не менее двух линий связи, связывающих узел связи с другими узлами связи одной сети фиксированной зоновой телефонной связи, являются независимыми линиями связи.

16. Точки присоединения размещаются:

1) в административном центре и в каждом муниципальном районе субъекта Российской Федерации, за исключением случаев, когда сеть связи функционирует на территории г. Москвы или г. Санкт-Петербурга;

2) в пределах каждого из административных округов г. Москвы в случае, когда сеть связи функционирует на территории г. Москвы;

3) в пределах каждого из районов г. Санкт-Петербурга в случае, когда сеть связи функционирует на территории г. Санкт-Петербурга.

(п. 16 в ред. Приказа Мининформсвязи РФ от 21.02.2006 N 17)

17. Точка присоединения соединяется линией связи с одним из узлов связи сети фиксированной зоновой связи, размещенных в одном с данной точкой присоединения субъекте Российской Федерации, либо входит в состав одного из указанных узлов связи.

18. Сеть связи имеет присоединение ко всем сетям междугородной и международной телефонной связи.

3.2. Требования к построению сетей подвижной связи

3.2.1. Требования к построению сети подвижной радиосвязи и сети подвижной радиотелефонной связи

19. Узлы связи размещаются в пределах территории Российской Федерации. Допускается размещение средств связи, образующих узел связи с территориально распределенной архитектурой, на территории нескольких субъектов Российской Федерации.

20.1. Точки присоединения размещаются в административном центре (центрах) того (тех) субъекта (субъектов) Российской Федерации, на территории которого (которых) функционирует сеть связи.

(п. 20.1 введен Приказом Мининформсвязи РФ от 21.02.2006 N 17)

21. Сеть связи в каждом из субъектов Российской Федерации, в которых она функционирует, имеет присоединение к сети фиксированной зоновой телефонной связи.

22. Сеть связи в каждом из субъектов Российской Федерации, в которых она функционирует, имеет присоединение к сети междугородной и международной телефонной связи, средства связи которой удовлетворяют требованию о наличии функции оптимальной маршрутизации вызовов.

23. Базовые станции и ретрансляторы систем подвижной радиосвязи или систем подвижной радиотелефонной связи размещаются в том субъекте Российской Федерации, на территории которого размещается соединенный с ними узел связи, или медиашлюз, входящий в состав узла связи с территориально распределенной архитектурой.

Требование, указанное в настоящем пункте, не применяется к базовым станциям и ретрансляторам систем подвижной радиосвязи или систем подвижной радиотелефонной связи, размещаемым на территории Московской области, соединенным с узлом связи, размещаемым в г. Москве, размещаемым на территории Ленинградской области, соединенным с узлом связи, размещаемым в г. Санкт-Петербурге, а также на следующих территориях, объединенных в одну географически определяемую зону нумерации:

Ненецкий автономный округ, соединенный с узлом связи, размещаемым в Архангельской области (Архангельская зона нумерации).

24. В каждом из субъектов Российской Федерации, в пределах территории которого функционирует сеть связи, не менее одного из узлов связи или медиашлюзов, входящих в состав узла связи с территориально распределенной архитектурой, соединяется с узлом обслуживания вызовов экстренных оперативных служб, расположенным в поселении, являющемся административным центром того же субъекта Российской Федерации, либо с узлом связи, имеющим соединение с данным узлом обслуживания вызовов экстренных оперативных служб.

3.2.2. Требования к построению сети подвижной спутниковой радиосвязи

25. Не менее одного узла связи сети подвижной спутниковой радиосвязи, включающего земную станцию спутниковой связи и выполняющую функции станции сопряжения, размещается в пределах территории Российской Федерации.

(п. 25 в ред. Приказа Мининформсвязи РФ от 17.11.2006 N 143)

26. В случае наличия в пределах территории Российской Федерации двух и более узлов связи с функцией станции сопряжения все они являются смежными.

(в ред. Приказа Мининформсвязи РФ от 17.11.2006 N 143)

27. Не менее двух линий связи, связывающих узел связи с функцией станции сопряжения с узлами связи, выполняющими аналогичные функции одной сети подвижной спутниковой радиосвязи, являются независимыми.

(в ред. Приказа Мининформсвязи РФ от 17.11.2006 N 143)

27.1. Точка (точки) присоединения размещаются в пределах территории Российской Федерации.

(п. 27.1 введен Приказом Мининформсвязи РФ от 21.02.2006 N 17)

28. Сеть связи имеет присоединение ко всем сетям междугородной и международной телефонной связи.

29. Не менее одного узла связи с функцией станции сопряжения соединяется с узлом обслуживания вызовов экстренных оперативных служб.

(в ред. Приказа Мининформсвязи РФ от 17.11.2006 N 143)

IV. ТРЕБОВАНИЯ К ПОСТРОЕНИЮ СЕТИ МЕСТНОЙ ТЕЛЕФОННОЙ СВЯЗИ

30. Узлы связи или медиашлюзы, входящие в состав узла связи с территориально распределенной архитектурой, размещаются в пределах территории муниципального образования, являющегося городским или сельским поселением, муниципальным районом, городским округом, либо города федерального значения.

В случае присоединения сети связи к сети (сетям) фиксированной телефонной связи исключительно с использованием спутниковых линий связи узел связи этой сети, соединяющийся спутниковой линией связи с пользовательским (оконечным) оборудованием, размещается в другом муниципальном образовании того же субъекта Российской Федерации.

(п. 30 в ред. Приказа Мининформсвязи РФ от 17.11.2006 N 143)

31. Сеть связи имеет присоединение к сети (сетям) фиксированной зоновой телефонной связи и (или) имеющей присоединение к сети (сетям) фиксированной зоновой телефонной связи другой сети местной телефонной связи, функционирующей в пределах одного и того же муниципального образования, являющегося городским или сельским поселением, муниципальным районом, городским округом, либо города федерального значения.

(п. 31 в ред. Приказа Мининформсвязи РФ от 17.11.2006 N 143)

32. Точки присоединения размещаются в каждом муниципальном образовании, на территории которого функционирует сеть местной телефонной связи.

33. Точка присоединения соединяется линией связи с одним из узлов связи сети местной телефонной связи, размещенных в одном с данной точкой присоединения муниципальном образовании, либо входит в состав одного из указанных узлов связи.

34. Не менее одного узла связи соединяется с узлом обслуживания вызовов экстренных оперативных служб, который находится на территории одного с этим узлом связи города федерального значения, городского округа или в пределах административного центра того муниципального района, на территории которого функционирует сеть местной телефонной связи.

(п. 34 в ред. Приказа Мининформсвязи РФ от 17.11.2006 N 143)