Заключение Минэкономразвития России от 10.09.2012
МИНИСТЕРСТВО ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 10 сентября 2012 года
ОБ ЭКСПЕРТИЗЕ
ПРИКАЗА МИНПРИРОДЫ РОССИИ ОТ 29 СЕНТЯБРЯ 2009 Г. N 315
"ОБ УТВЕРЖДЕНИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО РЕГЛАМЕНТА ФЕДЕРАЛЬНОГО
АГЕНТСТВА ПО НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЮ ПО ИСПОЛНЕНИЮ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
ФУНКЦИЙ ПО ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ ВЫДАЧИ, ОФОРМЛЕНИЯ И РЕГИСТРАЦИИ
ЛИЦЕНЗИЙ НА ПОЛЬЗОВАНИЕ НЕДРАМИ, ВНЕСЕНИЯ ИЗМЕНЕНИЙ
И ДОПОЛНЕНИЙ В ЛИЦЕНЗИИ НА ПОЛЬЗОВАНИЕ УЧАСТКАМИ НЕДР,
А ТАКЖЕ ПЕРЕОФОРМЛЕНИЯ ЛИЦЕНЗИЙ И ПРИНЯТИЯ, В ТОМ ЧИСЛЕ
ПО ПРЕДСТАВЛЕНИЮ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ПО НАДЗОРУ В СФЕРЕ
ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ИНЫХ УПОЛНОМОЧЕННЫХ ОРГАНОВ,
РЕШЕНИЙ О ДОСРОЧНОМ ПРЕКРАЩЕНИИ, ПРИОСТАНОВЛЕНИИ
И ОГРАНИЧЕНИИ ПРАВА ПОЛЬЗОВАНИЯ УЧАСТКАМИ НЕДР"
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2011 г. N 633 "Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" (далее - Постановление N 633), Приказом Минэкономразвития России от 9 ноября 2011 г. N 634 "Об утверждении Порядка проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности", а также Планом проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти Минэкономразвития России провело экспертизу приказа Минприроды России от 29 сентября 2009 г. N 315 "Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр" (зарегистрирован в Минюсте России 25 декабря 2009 г. N 15837) (далее - нормативный акт, Административный регламент - соответственно) и сообщает следующее.
В ходе проведения экспертизы нормативного акта в период с 16 апреля 2012 г. по 16 мая 2012 г. были проведены публичные консультации с целью сбора сведений о положениях нормативного акта, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности. Информация по проводимым публичным консультациям была размещена на официальном сайте Минэкономразвития России, а также в сети Интернет по адресу regulation.gov.ru.
Дополнительно запросы о предоставлении информации были направлены в федеральный орган исполнительной власти, принявший нормативный правовой акт, и (или) федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере деятельности (далее - разработчик), а также в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Общероссийскую общественную организацию "Российский союз промышленников и предпринимателей", Общероссийскую общественную организацию "Деловая Россия", Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства "ОПОРА России", Консультативный совет по иностранным инвестициям письмами от 28 апреля N Д26и-1387 и от 7 июня 2012 г. N Д26и-1634.
По результатам публичных консультаций был получен ряд замечаний и предложений от субъектов предпринимательской и иной деятельности. Результаты проведения публичных консультаций представлены в Справке о результатах публичных консультаций (Приложение 1 к настоящему заключению).
В Справку о результатах публичных консультаций к нормативному акту вошли замечания, не обоснованные в достаточной мере для включения их в настоящее заключение, а также конкретные предложения участников публичных консультаций по оптимизации действующего законодательства, которые не были поддержаны в рамках настоящего заключения.
Для проведения экспертного исследования положений нормативного акта была создана экспертная группа (состав экспертной группы приведен в Приложении 2 к настоящему заключению).
Ответ разработчика на запрос о представлении информации на дату окончания проведения экспертизы нормативного акта представлен не был.
Проект заключения об экспертизе нормативного акта был направлен представителям предпринимательского сообщества для проведения дополнительного обсуждения в срок с 25.05.2012 до 25.06.2012.
Поступившие в Министерство экономического развития Российской Федерации в установленный срок замечания носят редакционный характер.
По результатам изучения позиций заинтересованных сторон в Минэкономразвития России 25 мая 2012 г. проведено совещание, на которое были приглашены представители экспертной группы.
В совещании приняли участие представители Торгово-промышленной палаты Российской Федерации и ООО "Деловая Россия".
1. Общее описание рассматриваемого регулирования
Нормативный акт был разработан в целях установления единообразного подхода к порядку лицензирования деятельности по использованию недр.
Административным регламентом определяются последовательность и сроки действий (административных процедур) по исполнению государственных функций по:
- осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами;
- осуществлению внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр;
- осуществлению переоформления лицензий на пользование участками недр;
- осуществлению принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр.
1.1. Лицензия на пользование недрами
В соответствии с Законом Российской Федерации от 21 декабря 1992 г. N 2395-1 "О недрах" предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии.
Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий.
Лицензия удостоверяет право проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.
1.2. Круг заинтересованных лиц
Согласно пункту 5 главы I Административного регламента заявителями могут быть субъекты предпринимательской деятельности, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица, если федеральными законами не установлены ограничения предоставления права пользования недрами.
2. Замечания по положениям нормативного акта
2.1. Согласно подпункту 5 пункта 39 Административного регламента к заявке на внесение изменений и дополнений в лицензию на пользование недрами должны прилагаться копии актов проверок, проведенных Росприроднадзором (его территориальным органом) или иными органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), за последние три года, предшествующие подаче заявки на внесение изменений и дополнений, а также выданные ими предписания (уведомления).
По мнению субъектов предпринимательской деятельности, данное требование не всегда может быть выполнено на практике. В частности, у недропользователя могут отсутствовать копии актов проверок по причине того, что соответствующие плановые проверки в течение последних трех лет Росприроднадзором не проводились. Вместе с тем обращения недропользователя с просьбой провести внеплановую проверку не могут быть реализованы из-за отсутствия законодательных оснований для проведения таких проверок.
В результате по причинам, не зависящим от недропользователя, создается риск невозможности внесения изменений и дополнений в лицензии (в частности, по срокам пользования недрами, объемам добываемого сырья).
Оценок возможных издержек (как материального, так и административного характера), понесенных недропользователями вследствие указанного административного барьера, либо данных о количестве случаев отказа Роснедр в исполнении государственной функции по внесению изменений и дополнений в лицензии по причине отсутствия актов проверок в рамках публичных консультаций по нормативному акту представлено не было.
Предложения, поступившие от субъектов предпринимательской деятельности, о внесении изменений в действующие нормативные правовые акты в целях оптимизации указанной области отношений представлены в Справке о результатах публичных консультаций.
2.2. Пунктом 74 Административного регламента предусматривается возможность Роснедр или его территориальных органов запрашивать у заявителя дополнительные материалы, подтверждающие достоверность данных, изложенных в его заявке на переоформление лицензии.
Между тем в рамках нормативного акта содержание и состав таких дополнительных материалов не установлен, что, по мнению субъектов предпринимательской деятельности, приводит к риску избирательного правоприменения в отношении недропользователей. В этой связи представляется необходимым установление в рамках Административного регламента исчерпывающего перечня прилагаемых к заявлению материалов, которые должны быть представлены недропользователем.
В рамках публичных консультаций не были предоставлены сведения, указывающие на факты избирательного правоприменения данной нормы, либо факты создания избыточных ограничений для субъектов предпринимательской деятельности. Однако, принимая во внимание неопределенность установленной формулировки и возможность ее широкого токования, считаем необходимым привести указанное положение к форме, исключающей возможность избирательного правоприменения.
3. Выводы по итогам проведения экспертизы нормативного акта
По результатам экспертизы нормативного акта выявлены положения, необоснованно затрудняющие ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности. В соответствии с пунктом 3 Постановления N 633 Министерство экономического развития Российской Федерации считает необходимым внести в Министерство юстиции Российской Федерации предложения о необходимости внесения в отдельные положения нормативного акта изменений, направленных на:
- исключение обязанности по предоставлению акта проверок Росприроднадзора за последние 3 года при внесении изменений и дополнений в лицензию в тех случаях, когда такая проверка не проводилась;
- установление исчерпывающего перечня материалов, представляемых недропользователем в Роснедра при подаче заявки на переоформление лицензии.
Дополнительно отмечаем, что разработчику следует проанализировать замечания бизнес-сообщества, не включенные в настоящее заключение, а также предложения субъектов предпринимательской деятельности, направленные на оптимизацию отдельных положений нормативного акта, представленные в Справке о результатах публичных консультаций.
Приложение 1
к заключению об экспертизе
приказа Минприроды России
от 29 сентября 2009 г. N 315
СПРАВКА
О ЗАМЕЧАНИЯХ И ПРЕДЛОЖЕНИЯХ СУБЪЕКТОВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ
И ИНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, НЕ ВКЛЮЧЕННЫХ В НАСТОЯЩЕЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
По результатам проведения публичных консультаций по нормативному правовому акту помимо замечаний, включенных в настоящее заключение, также субъектами предпринимательской и иной деятельности были представлены замечания, обоснование которых не представляется достаточным для включения их в заключение, а также предложения о внесении изменений в действующее законодательство о недропользовании в целях приведения положений Административного регламента (подпункт 5 пункта 39) в соответствие с установленными нормами, исключающее возможность возложения на субъектов предпринимательской и иной деятельности избыточных обязанностей и ограничений.
1. Пунктом 23 Административного регламента установлено что, в соответствии с требованиями статьи 21 Закона Российской Федерации от 21 декабря 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон "О недрах") неотъемлемые составные части лицензии должны содержать, в том числе, следующие данные:
- сроки действия лицензии и сроки начала работ (подготовки технического проекта, выхода на проектную мощность, предоставления геологической информации на государственную экспертизу);
- согласованный уровень добычи минерального сырья, право собственности на добытое минеральное сырье;
- порядок и сроки подготовки проектов ликвидации или консервации горных выработок и рекультивации земель.
По мнению экспертов, указанные сведения могут считаться достоверными лишь после выпуска технического проекта разработки месторождения и проекта строительства обогатительной фабрики. В отсутствие технического проекта указанные расчеты и оценки носят условный характер и по объективным причинам могут содержать значительную долю погрешности.
Согласно позиции экспертов, текущий порядок представления сведений, обязательных для включения в лицензию, в ряде случаев приводит к необходимости повторного обращения недропользователя в "Роснедра" (по завершению технического проекта месторождения) с целью уточнения ранее представленных данных, то есть внесения изменений и дополнений в лицензию.
В этой связи субъектами предпринимательской деятельности поднимается вопрос о законодательном закреплении возможности внесения в лицензию указанных требований после выполнения технического проекта.
2. Пунктами 15 и 21 Административного регламента устанавливаются сроки проведения Роснедрами административных процедур, в том числе:
- по выдаче, оформлению и регистрации лицензии (не более 65 дней);
- по внесению изменений и дополнений в лицензию (не более 140 дней);
- по переоформлению лицензии (не более 140 дней).
По мнению субъектов предпринимательской деятельности, установленные сроки превышают сроки, фактически необходимые для проведения указанных процедур. Во избежание избыточных расходов недропользователей (временные издержки, связанные с необходимостью оплаты производственного кредита) предлагается сократить указанные сроки исполнения государственных функций вдвое.
В рамках публичных консультаций не было представлено фактических данных, указывающих на избыточность установленных в настоящий момент сроков проведения административных процедур, подтверждающих необходимость их сокращения в целях оптимизации отношений в данной сфере.
Однако обращаем внимание, что указанная инициатива уже нашла отражение в рамках Плана мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в сфере природопользования и охраны окружающей среды, в том числе в области обращения с отходами производства и потребления, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 марта 2012 г. N 329-р. Пунктом 26 указанного Плана мероприятий предусматривается внесение изменений в Административный регламент в части сокращения сроков исполнения функций:
- по внесению изменений и дополнений в лицензию на пользование недрами;
- по переоформлению лицензий на пользование участками недр;
- по выдаче, оформлению и регистрации лицензий на пользование недрами по результатам состоявшегося аукциона, конкурса на право пользование недрами (установленный срок исполнения мероприятия - IV квартал 2012 г.).
3. По мнению экспертов, для разрешения существующих затруднений недропользователей с внесением изменений и дополнений в лицензию на пользование недрами по причине непроведения Росприроднадзором соответствующих проверок необходимо внести изменения в Федеральный закон от 27 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон 294-ФЗ) и Закон Российской Федерации от 21 декабря 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон "О недрах"), устанавливающих в качестве оснований для проведения внеплановых проверок:
- истечение срока исполнения пользователем недр уведомлений о возможном досрочном прекращении права пользования недрами;
- обращения недропользователей о проверке выполнения лицензионных условий при решении вопроса о продлении срока действия лицензии на пользование недрами.
Предлагается:
1. Дополнить статью 10 "Организация и проведение внеплановой проверки" Закона N 294-ФЗ двумя новыми основаниями для проведения внеплановых проверок:
1) Внеплановая проверка проводится также в случае, если это предусмотрено федеральным законом;
2) Внеплановая проверка проводится по инициативе проверяемого лица.
2. Внести в статью 21 Закона "О недрах" положение о том, что при досрочном прекращении права пользования недрами должна проводиться проверка исполнения выданного недропользователю уведомления о допущенных им нарушениях, а также в статьях 10 и 22 закона "О недрах" установить случаи инициации проверок по инициативе недропользователя.
Первая поправка в статью 10 Закона N 294-ФЗ и статью 21 закона "О недрах" позволят решить проблему с назначением внеплановых проверок по уведомлениям о возможном досрочном прекращении права пользования недрами.
Вторая поправка в статью 10 Закона N 294-ФЗ позволит проводить внеплановые проверки при решении вопроса о продлении срока действия лицензии.
Закон 294-ФЗ
Пункт 2 статьи 10 "Организация и проведение внеплановой проверки" дополнить словами:
4) иные основания, установленные федеральными законами;
5) обращение юридического лица, индивидуального предпринимателя о проведении внеплановой проверки.
Закон "О недрах"
1. Дополнить абзац 7 статьи 10 "Порядок досрочного прекращения права пользования недрами" после слов "отсутствия нарушений условий лицензии данным пользователем недр" предложением "На основании обращения пользователя недр может быть проведена проверка соблюдения данным пользователем недр условий лицензии".
2. Дополнить абзац 4 статьи 21 после слов "пользователь не устранил эти нарушения" словами "что подтверждается актом проверки, проведенной уполномоченным органом государственного геологического контроля".
3. Дополнить пункт 7 части 1 статьи 22 "Основные права и обязанности пользователя недр" после слов "при которых лицензия была предоставлена" предложением "На основании обращения пользователя недр может быть проведена проверка соблюдения данным пользователем недр условий лицензии".
Приложение 2
к заключению об экспертизе
приказа Минприроды России
от 29 сентября 2009 г. N 315
СОСТАВ
ЭКСПЕРТНОЙ ГРУППЫ ПО ПРОВЕДЕНИЮ ЭКСПЕРТНОГО ИССЛЕДОВАНИЯ
ПОЛОЖЕНИЙ НОРМАТИВНОГО АКТА