Консультативное заключение Суда Евразийского экономического союза от 23.11.2021 N СЕ-2-2/1-21-БК
СУД ЕВРАЗИЙСКОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО СОЮЗА
КОНСУЛЬТАТИВНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 23 ноября 2021 г. N СЕ-2-2/1-21-БК
Большая коллегия Суда Евразийского экономического союза в составе:
председательствующего судьи Айриян Э.В.,
судьи-докладчика Колоса Д.Г.,
судей Ажибраимовой А.М., Баишева Ж.Н., Нешатаевой Т.Н., Сейтимовой В.Х., Скрипкиной Г.А., Туманяна А.Э., Федорцова А.А., Чайки К.Л.,
при секретаре судебного заседания Пирожкине А.А.,
исследовав материалы дела, заслушав судью-докладчика,
руководствуясь пунктами 46, 47, 50, 68, 69, 73 - 75, 96, 98 Статута Суда Евразийского экономического союза, статьями 14, 19, 72, 75, 85 Регламента Суда Евразийского экономического союза,
предоставляет консультативное заключение по заявлению Евразийской экономической комиссии о разъяснении положений статьи 92 Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г.
I. Вопрос заявителя
Евразийская экономическая комиссия (далее - Комиссия) обратилась в Суд Евразийского экономического союза (далее - Суд) с заявлением о разъяснении положений статьи 92 Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г. (далее соответственно - заявление о разъяснении, Договор, Союз).
При проведении мониторинга исполнения Договора Комиссией выявлены случаи введения уполномоченными органами государств-членов мер, приводящих, по мнению Комиссии, к дискриминации товаров, произведенных на территории государств-членов, как по отношению к товарам, произведенным в других государствах-членах, так и по отношению к товарам, обращающимся на рынке Союза и произведенным в третьих странах. Имеются примеры предоставления преимуществ товарам из третьих стран перед товарами из государств - членов Союза.
В ходе обсуждений в Комиссии сложились два подхода к пониманию принципа недискриминации в промышленной политике Союза. Согласно первому подходу применение государствами-членами указанных выше мер является нарушением принципа недискриминации, на основе которого в соответствии с подпунктом 4 пункта 2 статьи 92 Договора осуществляется промышленная политика в рамках Союза. При этом высказывалась позиция, что распространение данного принципа только на товары, происходящие из государств-членов, по отношению друг к другу, но не по отношению к товарам из третьих стран, противоречит целям, установленным в пункте 3 статьи 92 Договора. В соответствии со вторым подходом при ведении промышленной политики в рамках Союза государства-члены не должны дискриминировать только товары друг друга, тогда как недискриминация товаров государств-членов по отношению к товарам третьих стран положениями статьи 92 Договора не закреплена.
В этой связи у Комиссии возникла необходимость уяснения пределов (границ) действия принципа недискриминации: предусматривает ли он обязательство государств-членов по обеспечению не менее благоприятных условий товарам, происходящим из государств-членов, по сравнению с товарами, происходящими из третьих стран, при ведении промышленной политики в рамках Союза.
Наряду с этим имеется неединообразное понимание в вопросе о том, распространяется ли действие принципа недискриминации исключительно на меры, принимаемые государствами-членами при реализации основных направлений промышленного сотрудничества, утверждаемых Евразийским межправительственным советом, либо промышленная политика государств-членов в целом должна быть основана на принципе недискриминации.
По мнению Комиссии, принцип недискриминации, лежащий в основе осуществления промышленной политики в рамках Союза, не раскрывается в Договоре в степени, достаточной для его однозначного толкования и применения государствами-членами. В то же время для единообразного понимания и возможности однозначного установления фактов соблюдения или нарушения государствами-членами принципа недискриминации при осуществлении промышленной политики в рамках Союза требуется конкретизация правового содержания указанного принципа применительно к конкретным случаям, которые будут подпадать под его действие.
По изложенным основаниям Комиссия просит Суд предоставить консультативное заключение о разъяснении норм статьи 92 Договора в их системной взаимосвязи с иными положениями Договора по следующим вопросам:
1) распространяется ли действие принципа недискриминации, закрепленного в подпункте 4 пункта 2 статьи 92 Договора, на всю сферу промышленного сотрудничества в рамках Союза, в том числе на предоставление промышленных субсидий, или только на отношения в рамках реализации основных направлений промышленного сотрудничества, утверждаемых Евразийским межправительственным советом;
2) предусматривает ли принцип недискриминации, закрепленный в подпункте 4 пункта 2 статьи 92 Договора, наличие обязательства у государств-членов обеспечивать не менее благоприятные условия промышленным товарам, происходящим из государств-членов, по сравнению с товарами, происходящими из третьих стран, при ведении промышленной политики в рамках Союза?
Постановлением Большой коллегии Суда от 20 сентября 2021 г. заявление о разъяснении принято к производству.
В ходе подготовки консультативного заключения Судом получены ответы Комиссии, Министерства энергетики и промышленности Кыргызской Республики, Министерства промышленности и торговли Российской Федерации, Ереванского государственного университета, Института государства и права Российской академии наук, Института законодательства и правовой информации Республики Казахстан, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Казанского (Приволжского) федерального университета, Кыргызского Национального Университета имени Ж. Баласагына, Московского государственного института международных отношений (университета) Министерства иностранных дел Российской Федерации, Саратовской государственной юридической академии.
II. Выводы Суда
Компетенция Суда включает в себя разъяснение положений Договора, международных договоров в рамках Союза и решений органов Союза (пункт 46 Статута Суда, являющегося приложением N 2 к Договору, далее - Статут).
При осуществлении разъяснения Суд применяет:
1) общепризнанные принципы и нормы международного права;
2) Договор, международные договоры в рамках Союза и иные международные договоры, участниками которых являются государства-стороны спора;
3) решения и распоряжения органов Союза;
4) международный обычай как доказательство всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы (пункт 50 Статута).
1. Договор содержит раздел XXIV "Промышленность", в котором самостоятельными структурными элементами являются статья 92 "Промышленная политика и сотрудничество" и статья 93 "Промышленные субсидии".
Из содержания статьи 92 Договора усматривается, что право Союза различает два вида промышленных политик - национальная промышленная политика каждого из государств - членов Союза и промышленная политика в рамках Союза. Ответ на вопрос заявителя требует уяснения содержания каждой из указанных политик и степени дискреции государств-членов при принятии мер, связанных с урегулированными разделом XXIV "Промышленность" Договора правоотношениями.
В соответствии с пунктом 1 статьи 92 Договора национальные промышленные политики в государствах-членах основываются на нормах национального законодательства и реализуются государствами-членами в том числе с соблюдением требований статьи 93 Договора и Протокола о единых правилах предоставления промышленных субсидий, являющегося приложением N 28 к Договору (далее - Протокол N 28). Так, пунктом 1 статьи 93 Договора предусмотрено, что в целях обеспечения условий для стабильного и эффективного развития экономик государств-членов, а также условий, способствующих развитию взаимной торговли и добросовестной конкуренции между государствами-членами, на территориях государств-членов действуют единые правила предоставления субсидий в отношении промышленных товаров, в том числе при предоставлении или получении услуг, которые непосредственно связаны с производством, сбытом и потреблением промышленных товаров (Протокол N 28).
Сформулированные в пункте 1 статьи 93 Договора цели согласуются с закрепленными в статьях 3, 4 Договора принципами функционирования и целями Союза.
Промышленная политика в рамках Союза нормативно определена как деятельность государств-членов по основным направлениям промышленного сотрудничества, осуществляемая государствами-членами как самостоятельно, так и при консультативной поддержке и координации Комиссии (пункт 1 Протокола о промышленном сотрудничестве, являющегося приложением N 27 к Договору).
Промышленная политика в рамках Союза формируется государствами-членами по основным направлениям промышленного сотрудничества, утверждаемым Евразийским межправительственным советом (абзац второй пункта 1 статьи 92 Договора). Так, в настоящее время действует Решение Евразийского межправительственного совета от 30 апреля 2021 г. N 5 "Об Основных направлениях промышленного сотрудничества в рамках Евразийского экономического союза до 2025 года".
В соответствии с пунктом 2 статьи 92 Договора промышленная политика в рамках Союза осуществляется на основе следующих принципов:
1) равноправие и учет национальных интересов государств-членов;
2) взаимовыгодность;
3) добросовестная конкуренция;
4) недискриминация;
5) транспарентность.
В Договоре определены цели осуществления промышленной политики в рамках Союза (пункт 3 статьи 92 Договора), к которым относятся ускорение и повышение устойчивости промышленного развития, повышение конкурентоспособности промышленных комплексов государств-членов, осуществление эффективного сотрудничества, направленного на повышение инновационной активности, устранение барьеров в промышленной сфере, в том числе на пути движения промышленных товаров государств-членов.
Пунктами 4 и 5 статьи 92 Договора предусмотрены меры, принимаемые государствами-членами для достижения целей осуществления промышленной политики в рамках Союза, перечень которых носит открытый характер, а также возможность разработки соответствующих порядков их реализации по решению Евразийского межправительственного совета.
Большая коллегия Суда обращает внимание, что принципы промышленной политики в рамках Союза, в том числе принцип недискриминации, а также цели осуществления промышленной политики и меры для достижения указанных целей реализуются государствами - членами Союза.
При определении степени дискреции государств-членов по вопросам, урегулированным в разделе XXIV Договора "Промышленность", обусловленной видами проводимой в Союзе политики, Большая коллегия Суда отмечает следующее.
Согласно пункту 1 статьи 1 Договора стороны учреждают Союз, в рамках которого обеспечивается среди прочего проведение скоординированной, согласованной или единой политики в отраслях экономики, определенных Договором и международными договорами в рамках Союза.
Согласно статье 2 Договора единая политика - это политика, предполагающая применение государствами-членами унифицированного правового регулирования, в том числе на основе решений органов Союза.
Скоординированная политика - политика, предполагающая осуществление сотрудничества государств-членов на основе общих подходов, одобренных в рамках органов Союза, необходимых для достижения целей Союза, предусмотренных Договором.
Согласованная политика - политика, осуществляемая государствами, предполагающая гармонизацию национального правового регулирования.
Следовательно, Договор предусматривает, что в Союзе путем реализации указанных видов политик предусмотрена различная степень интеграции в зависимости от конкретных сфер отношений.
Большая коллегия Суда отмечает, что промышленная политика в рамках Союза составляет скоординированную политику, которая осуществляется при консультативной поддержке и координации Комиссии в рамках сотрудничества на основе общих подходов, согласованных в Союзе, но с учетом тех, которые изложены в основных направлениях промышленного сотрудничества в рамках Союза. При этом государства-члены самостоятельно формируют национальные промышленные политики, ориентированные на нужды экономики конкретного государства.
Применительно к субсидиям в рамках национальной промышленной политики государств-членов действуют единые правила предоставления промышленных субсидий - специфических и запрещенных (унифицированное регулирование), у Комиссии имеются полномочия по согласованию предоставления государствами-членами специфических субсидий, проведению разбирательств на предмет нанесения ущерба отрасли национальной экономики одного государства-члена при предоставлении другим государством-членом специфической субсидии и вынесению решения, обязательного для государства-члена, неисполнение которого предоставляет другим государствам-членам право на обращение в Суд (пункт 6 Протокола N 28, Соглашение о порядке добровольного согласования государствами - членами Евразийского экономического союза с Евразийской экономической комиссией специфических субсидий в отношении промышленных товаров и проведения Евразийской экономической комиссией разбирательств, связанных с предоставлением государствами - членами Евразийского экономического союза специфических субсидий от 26 мая 2017 г.).
2. Как указывает Комиссия в заявлении, в статье 92 Договора содержание принципа недискриминации не раскрывается. В этой связи Большая коллегия Суда, разъясняя нормативное содержание принципа недискриминации, учитывает правила толкования международных договоров, закрепленные в пункте 1 статьи 31 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 г., согласно которым договор должен толковаться добросовестно в соответствии с обычным значением, которое следует придать терминам договора в их контексте, а также в свете объекта и целей договора.
Для сферы промышленной политики в рамках Союза, которая может оказывать влияние на связанные с ней отношения, закреплен принцип недискриминации (подпункт 4 пункта 2 статья 92 Договора).
Рассматривая Союз как международную организацию региональной экономической интеграции с гарантированными в ней четырьмя свободами движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы (статья 1 Договора), функционирующую на основании принципов, целей и соответствующих им норм о таможенном союзе и едином экономическом пространстве, Большая коллегия Суда приходит к выводу, что в Союзе при регулировании экономических отношений, предусмотренных Договором, должны создаваться равные условия для добросовестной конкуренции и взаимной торговли, в основе которых лежит принцип недискриминации.
Наряду с основными принципами функционирования и целями Договор содержит нормы, прямо или опосредованно устанавливающие недискриминационные условия функционирования таможенного союза и единого экономического пространства.
Для взаимной торговли в рамках функционирования внутреннего рынка товаров Договором предусмотрено право государств-членов в некоторых случаях применять ограничения, но только при условии, если такие меры не являются средством неоправданной дискриминации или скрытым ограничением торговли (статья 29 Договора). Тем самым возможность применения государствами-членами ограничительных мер обусловлена соблюдением принципа недискриминации.
Во внешней торговле товарами установлен как применимый режим наибольшего благоприятствования в понимании Генерального соглашения по тарифам и торговле 1994 г. (далее - ГАТТ 1994) в тех случаях и на условиях, когда применение режима наибольшего благоприятствования предусмотрено международными договорами Союза с третьей стороной, а также международными договорами государств-членов с третьей стороной (статья 34 Договора).
Преамбула Договора, в которой принимаются во внимание нормы, правила и принципы Всемирной торговой организации, иные нормы Договора, включая Протокол о функционировании Евразийского экономического союза в рамках многосторонней торговой системы, являющийся приложением N 31 к Договору и предусматривающий регулирование соответствующих отношений Договором о функционировании Таможенного союза в рамках многосторонней торговой системы от 19 мая 2011 г., свидетельствуют о том, что право Союза признает обязательства государств-членов в рамках Всемирной торговой организации.
Преамбула Договора о функционировании Таможенного союза в рамках многосторонней торговой системы от 19 мая 2011 г. содержит указание на необходимость толкования торговых режимов государств-членов в контексте Марракешского соглашения об учреждении Всемирной торговой организации (заключено в г. Марракеше 15 апреля 1994 г.), согласно пункту 2 статьи II которого его неотъемлемой частью является в том числе ГАТТ 1994, включающее в себя положения Генерального соглашения по тарифам и торговле от 30 октября 1947 г.
Согласно статье I ГАТТ 1994 режим наиболее благоприятствуемой нации предполагает, что любое преимущество, благоприятствование, привилегия или иммунитет, предоставляемые любой Договаривающейся Стороной любому товару, происходящему из или предназначенному для любой другой страны, должны немедленно и, безусловно, предоставляться аналогичному товару, происходящему из или предназначаемому для территорий всех других Договаривающихся Сторон.
В соответствии с этим положением, исходя из статьи 34 Договора, в отношении внешней торговли товарами применяется режим наибольшего благоприятствования в понимании ГАТТ 1994.
В связи с изложенным Большая коллегия Суда приходит к выводу, что принцип недискриминации, направленный на обеспечение свободы движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы, гарантирует предоставление товарам государств-членов не менее благоприятных условий в сравнении с товарами, происходящими из третьих стран.
При этом Большая коллегия Суда констатирует, что принятие государствами-членами мер, направленных на создание для товаров, происходящих из третьих стран, условий более благоприятных по сравнению с товарами государств-членов, не согласуется с основными принципами функционирования и целями Союза.
3. С учетом изложенного, Большая коллегия Суда предоставляет следующие ответы на вопросы Комиссии:
3.1. Действие принципа недискриминации, закрепленного в подпункте 4 пункта 2 статьи 92 Договора, распространяется на всю сферу промышленного сотрудничества в рамках Союза. Промышленные субсидии являются самостоятельной сферой правового регулирования, предусмотренной статьей 93 Договора.
3.2. Принцип недискриминации, закрепленный в подпункте 4 пункта 2 статьи 92 Договора, предусматривает наличие обязательств государств - членов Союза обеспечивать режим наибольшего благоприятствования промышленным товарам как государств-членов, так и третьих стран.
III. Заключительные положения
Копию настоящего консультативного заключения направить Комиссии.
Текст консультативного заключения опубликовать на официальном интернет-сайте Суда.
Председательствующий
Э.В.АЙРИЯН
Судьи
А.М.АЖИБРАИМОВА
Ж.Н.БАИШЕВ
Д.Г.КОЛОС
Т.Н.НЕШАТАЕВА
В.Х.СЕЙТИМОВА
Г.А.СКРИПКИНА
А.Э.ТУМАНЯН
А.А.ФЕДОРЦОВ
К.Л.ЧАЙКА
ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ НЕШАТАЕВОЙ Т.Н.
(23 ноября 2021 года)
В связи с необходимостью соблюдения норм общего международного права, в том числе права Всемирной торговой организации (далее - ВТО), а также выработки правовой позиции Суда Евразийского экономического союза (далее - Суд) по вопросам, не раскрытым в Договоре о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года (далее - Договор), в целях их единообразного понимания, в соответствии с пунктом 1 статьи 79 Регламента Суда Евразийского экономического союза, утвержденного Решением Высшего Евразийского экономического совета от 23 декабря 2014 года N 101, заявляю особое мнение.
1. Поскольку дискриминация в контексте международной торговли и предоставления промышленных субсидий запрещена на универсальном и региональном уровне в Евразийском экономическом союзе (далее - Союз, ЕАЭС), полагаю целесообразным первоначально изложить систему источников права, регулирующих данный вопрос, а также определить их соотношение, так как в консультативном заключении этого сделано не было.
Промышленная политика и предоставление промышленных субсидий в Союзе прежде всего регулируется универсальным международным правом, то есть правом ВТО, что закреплено в преамбуле к Договору и в Протоколе о функционировании Евразийского экономического союза в рамках многосторонней торговой системы (приложение N 31 к Договору), согласно которому в рамках Союза к соответствующим отношениям применяется Договор о функционировании Таможенного союза в рамках многосторонней торговой системы от 19 мая 2011 года (далее - Договор от 19 мая 2011 года). Согласно пункту 1 статьи 1 Договора от 19 мая 2011 года с даты присоединения любой из Сторон к ВТО положения Марракешского соглашения об учреждении ВТО от 15 апреля 1994 года (далее - Соглашение ВТО) становятся частью правовой системы Таможенного союза.
Вслед за этим данный вопрос регулируется на региональном уровне в Союзе нормами раздела XXIV Договора, а также приложений N 27 и N 28 к Договору.
По вопросу о соотношении норм универсального и регионального международного права отмечу, что согласно пункту 1 статьи 2 Договора от 19 мая 2011 года в случае противоречия норм Договора Соглашению ВТО приоритет применения имеет Соглашение ВТО (lex specialis). В отсутствие противоречий между Договором и Соглашением ВТО приоритет применения имеют нормы Договора (согласно правовой позиции, изложенной в решении Коллегии Суда Евразийского экономического сообщества от 24 июня 2013 года, решении Апелляционной палаты Суда Евразийского экономического сообщества от 21 октября 2013 года, опирающихся на статью 6 Договора).
Следовательно, в систему источников права Союза, регулирующих промышленную политику в Союзе, входят: право ВТО, Договор, в том числе приложения N 27 и N 28 к нему, а также договоры в рамках Союза. В случае противоречия права ВТО и Договора, а также договоров в рамках Союза приоритет имеет право ВТО. При противоречии договоров в рамках Союза Договору приоритет имеет Договор (пункт 3 статьи 6 Договора). Как правило, обязательства вступающего в ВТО государства прописаны в протоколах о присоединении к ВТО.
Отдельно следует подчеркнуть, что право ВТО не препятствует созданию таможенных Союзов (статья XXIV ГАТТ 1994). Тем не менее создание таких союзов должно соответствовать праву ВТО, а содержание обязательств в рамках таможенного союза должно соответствовать обязательствам в рамках ВТО. Обязательства, которые приняты в соответствующих таможенных союзах, не могут отменить (пересмотреть в одностороннем порядке) те обязательства, которые приняты на универсальном уровне.
Вследствие того, что право ВТО составляет часть правовой системы Союза, следует также учесть связь механизмов по разрешению споров, проанализированной в Докладе Рабочей группы о присоединении Российской Федерации к Соглашению ВТО от 16 - 17 ноября 2011 года (далее - Доклад), который учитывался при составлении Протокола от 16 декабря 2011 года о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 года. Так, согласно пункту 186 Доклада Договор от 19 мая 2011 года закрепляет обязательства государств - членов Таможенного союза и органы Таможенного союза в отношении обязательств, принятых каждым из государств - членов Таможенного союза как часть условий присоединения к ВТО и ставших частью правовой системы Таможенного союза. Таким образом, нарушение данных прав и обязанностей государством - членом Таможенного союза либо органом Таможенного союза может быть обжаловано государством - членом Таможенного союза либо Комиссией Таможенного союза в Суде Евразийского экономического сообщества (далее - Суд ЕврАзЭС). В дополнение, хозяйствующие субъекты могут заявлять о нарушениях Договора от 19 мая 2011 года в Суд ЕврАзЭС.
На практике взаимосвязь органов по разрешению споров на универсальном и региональном уровне подтвердилась в деле Суда ЕврАзЭС "Компания "Фольксваген АГ" (Volkswagen AG) против Евразийской экономической комиссии" (постановление от 7 октября 2014 года), в котором заявитель ставил вопрос об оспаривании отдельных положений решения Коллегии Евразийской экономической комиссии от 14 мая 2013 года N 113 "О применении антидемпинговой меры посредством введения антидемпинговой пошлины в отношении легких коммерческих автомобилей, происходящих из Федеративной Республики Германия, Итальянской Республики и Турецкой Республики и ввозимых на единую таможенную территорию Таможенного союза" (далее - решение N 113). Суд ЕврАзЭС отказал компании "Фольксваген АГ" в принятии ее заявления к рассмотрению. Однако впоследствии спор о соответствии решения N 113 праву ВТО был рассмотрен Органом по разрешению споров ВТО (далее - ОРС ВТО; дело DS479: Russia - Anti-Dumping Duties on Light Commercial Vehicles from Germany and Italy).
Следовательно, ввиду того, что право ВТО составляет часть правовой системы Союза, таможенные союзы создаются в соответствии с правом ВТО, а ОРС ВТО и Суд ЕАЭС действуют во взаимосвязи, в контексте промышленного сотрудничества подлежит применению универсальное и региональное (союзное) международное право, государствам - членам Союза следовало учитывать право ВТО, среди прочего, в контексте запрета дискриминации. Конкретная мера может быть оспорена в Суде ЕАЭС, а также впоследствии - в ОРС ВТО (субсидиарность).
2. Относительно вопроса Евразийской экономической комиссии (далее - Комиссия) о пределах дискриминации отмечаю, что в области международных отношений недискриминация означает запрет предоставления гражданам, организациям и т.д. какого-либо государства меньших прав и привилегий, чем гражданам, организациям и т.д. других иностранных государств. Согласно практике ОРС ВТО запрещенной является как юридическая дискриминация (de jure discrimination), предполагающая различие в правовом регулировании обращения товаров иностранных производителей на основе прямого указания соответствующей страны происхождения, так и фактическая (de facto discrimination), которая подразумевает запрет различных непрозрачных мер в отношении товаров иностранных производителей (например, необоснованная диверсификация доплат покупателям иностранных товаров).
В контексте международной торговли запрет дискриминации (недискриминация) подразумевает предоставление в конкретном государстве равного правового режима для аналогичных товаров независимо от страны их происхождения и реализуется главным образом путем правового закрепления стандарта, получившего название "режим наиболее благоприятствуемой нации" (статья I ГАТТ 1994). Режим наиболее благоприятствуемой нации предполагает, что любая льгота, предоставляемая обороту иностранного товара в конкретном государстве, должна быть предоставлена аналогичному товару из любой третьей страны.
При обороте товаров на внутреннем рынке действует национальный режим, который предполагает, что внутренние налоги и другие внутренние сборы и требования в отношении внутренней торговли, транспортировки и использования товаров должны применяться одинаково к импортным и к отечественным товарам (статья III ГАТТ 1994).
Следовательно, режим благоприятствуемой нации запрещает дискриминацию между аналогичными товарами на входе на рынок ЕАЭС.
Соответственно, при ответе на вопрос Комиссии Суду следовало разъяснить нормативное содержание принципа недискриминации в контексте промышленной политики в Союзе с учетом изложенных универсальных подходов.
3. Согласно подпункту 4 пункта 2 статьи 92 Договора промышленная политика в рамках Союза осуществляется государствами-членами на основе, среди прочего, принципа недискриминации. При этом Договор не содержит определения данного принципа.
Однако в нарушение цели своей работы - обеспечения единообразного применения права Союза (пункт 2 Статута Суда Евразийского экономического союза (приложение N 2 к Договору) - Большая коллегия Суда не разъяснила содержание принципа недискриминации.
Следовательно, необходимо разъяснить принцип недискриминации с учетом обычных правил толкования международных договоров, закрепленных в пункте 1 статьи 31 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 года, согласно которому договор должен толковаться добросовестно в соответствии с обычным значением, которое следует придать терминам договора в их контексте, а также в свете объекта и целей договора.
Учитывая, что право ВТО составляет часть правовой системы ЕАЭС, пробел в виде определения нормативного содержания принципа недискриминации следовало заполнить обращением к праву ВТО, которое содержит универсальные правила, реализующие запрет дискриминации в сфере международной торговли, подкрепленный главным образом в обязательстве о предоставлении режима наиболее благоприятствуемой нации (статья I ГАТТ 1994) товарам, входящим на рынок ЕАЭС.
На данный момент принцип недискриминации в этом вопросе в Союзе реализуется в нормах, составляющих режим наиболее благоприятствуемой нации. Из этого следует, что товары, которые обращаются на внутреннем рынке государства - члена Союза и не являются товарами, которые произведены на территории данной страны, являются иностранными. Последнее относится и к товарам, произведенным в государствах - членах Союза. Единого национального режима для товаров, произведенных в других государствах - членах Союза, в настоящее время еще не предусмотрено.
Соответственно, раздел XXIV Договора не содержит обязательств по предоставлению национального режима товарам из государств - членов Союза, в том числе в контексте промышленных субсидий. Национальный режим в Союзе предоставляется в ограниченном перечне случаев (например, в сфере государственных (муниципальных) закупок согласно статье 88 Договора, частично - в контексте охраны интеллектуальной собственности согласно пункту 1 статьи 90 Договора и иное).
Отмечу, что предоставление национального режима внутри Союза - это позиция на будущее, когда такой режим будет распространен на все товары Союза. При этом на данный момент серьезных изменений для перехода на национальный режим нет (небольшой шаг здесь сделан - например, наконец, национальный режим действует с исключениями в госзакупках). Поэтому попытка выдать режим наиболее благоприятствуемой нации (статья I ГАТТ 1994) за национальный режим (статья III ГАТТ 1994) - это неправовое забегание вперед, которое может привести к разрушению Союза. Предоставление национального режима внутри Союза затрагивает правопорядок ВТО и в любом случае должно быть согласовано с универсальной организацией. Установление национального режима в Союзе предполагает участие Союза в ВТО как самостоятельного члена, возможно, с исключением членства государств, участвующих в Союзе (во всяком случае подобный механизм задействован для членства Европейского союза в ВТО).
4. В Союзе реализация принципа недискриминации и, как следствие, режима наиболее благоприятствуемой нации связана с особенностями ведения промышленной политики в Союзе, что предполагает необходимость уяснения степени дискреции государств-членов по вопросам, урегулированным в разделе XXIV Договора "Промышленность".
Согласно пункту 1 статьи 1 Договора данным актом стороны учреждают Союз, в рамках которого обеспечивается среди прочего проведение скоординированной, согласованной или единой политики в отраслях экономики, определенных настоящим Договором и международными договорами в рамках Союза.
Применительно к промышленной политике и предоставлению субсидий Суд правильно отмечает, что промышленная политика в рамках Союза составляет скоординированную политику, поскольку государства-члены самостоятельно формируют национальную промышленную политику, но с учетом подходов, которые изложены в основных направлениях промышленного сотрудничества (пункт 1 статьи 92 Договора).
При этом, как следует из статьи 3 Договора, государства-члены создают благоприятные условия для выполнения Союзом его функций и воздерживаются от мер, способных поставить под угрозу достижение целей Союза. В развитие этого, согласно пункту 1 статьи 93 Договора, в целях обеспечения условий для стабильного и эффективного развития экономик государств-членов, а также условий, способствующих развитию взаимной торговли и добросовестной конкуренции между государствами-членами, на территориях государств-членов действуют единые правила предоставления субсидий в отношении промышленных товаров, в том числе при их приобретении.
Из указанного следует, что в отношении осуществления промышленных субсидий в Союзе действует единая политика. Так, в силу правовой позиции Суда, изложенной в консультативном заключении от 4 апреля 2017 года, согласно статье 2 Договора для отнесения определенной сферы к единой политике необходимо соответствие следующим условиям:
1) наличие унифицированного правового регулирования;
2) передача государствами-членами компетенции в данной сфере органам Союза в рамках их наднациональных полномочий.
Во-первых, согласно пункту 1 статьи 93 Договора действуют единые международные правила предоставления всех видов промышленных субсидий, устанавливающих свободу действий государств - членов Союза в пределах лишь допустимых субсидий; во-вторых, согласно пункту 6 статьи 93 Договора государства - члены Союза передали Комиссии компетенцию по контролю за реализацией положений статьи 93 Договора. Следовательно, предоставление промышленных субсидий составляет единую политику Союза.
Следовательно, реализация принципа недискриминации в контексте промышленных субсидий является единой политикой, что предполагает следование единым правилам их предоставления, закрепленным в статье 93 Договора и приложении N 28 к Договору.
5. Подпунктом а) пункта 3 статьи 93 Договора среди прочего предусмотрено, что для целей данной статьи под субсидией понимается финансовое содействие, которое оказывается субсидирующим органом государства-члена (или уполномоченной государством-членом структурой), в результате которого создаются (обеспечиваются) преимущества и которое осуществляется посредством приобретения промышленных товаров.
Следовательно, с точки зрения права ВТО промышленные субсидии могут считаться "преимуществом", которое должно предоставляться товарам иностранных государств на основе режима наиболее благоприятствуемой нации. Предоставление большего объема субсидирования иностранным товарам из одного государства (с указанием конкретных стран-производителей) и меньшего объема субсидирования аналогичным товарам из другого государства, в том числе из государства - члена Союза, может приводить к нарушению режима наиболее благоприятствуемой нации и, как следствие, дискриминации.
В этой связи отмечу, что реализация единой политики в контексте предоставления промышленных субсидий и, как следствие, принципа недискриминации, обеспечена компетенцией органов Союза, а также соответствующими обязательствами государств.
Так, например, Комиссия осуществляет согласование предоставления субсидий (пункты 6, 15 приложения N 28 к Договору), при этом государства предоставляют друг другу и в Комиссию уведомления обо всех субсидиях, планируемых к предоставлению в очередном году на федеральном (республиканском) и региональном (муниципальном, местном) уровнях (пункт 95 приложения N 28 к Договору). В силу подпункта 3) пункта 6 статьи 93 Договора Комиссия вправе проводить разбирательства по фактам предоставления специфических субсидий и принятие обязательных в отношении них решений в случаях, определенных международным договором в рамках Союза, предусмотренным пунктом 7 приложения N 28 к Договору.
В силу пункта 7 статьи 93 Договора споры, возникающие в отношении промышленных субсидий, могут быть переданы на рассмотрение Суда.
Следовательно, недискриминация является общим принципом промышленной политики, и при этом режим наиболее благоприятствуемой нации распространяется как на аналогичные товары, произведенные в государствах - членах Союза, так и на аналогичные товары, произведенные в третьих странах.
Судья
Т.Н.НЕШАТАЕВА
ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ ФЕДОРЦОВА А.А.
(консультативное заключение о разъяснении статьи 92 Договора
о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года)
(23 ноября 2021 года)
Большая коллегия Суда Евразийского экономического союза (далее, соответственно - Большая коллегия, Суд) по запросу Евразийской экономической комиссии (далее - Комиссия) разъяснила положения статьи 92 Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года (далее - Договор о ЕАЭС).
Большая коллегия Суда предоставила следующие ответы на вопросы Комиссии:
действие принципа недискриминации, закрепленного в подпункте 4 пункта 2 статьи 92 Договора, распространяется на всю сферу промышленного сотрудничества в рамках Союза. Промышленные субсидии являются самостоятельной сферой правового регулирования, предусмотренной статьей 93 Договора;
принцип недискриминации, закрепленный в подпункте 4 пункта 2 статьи 92 Договора, предусматривает наличие обязательств государств - членов Союза обеспечивать режим наибольшего благоприятствования промышленным товарам как государств-членов, так и третьих стран.
1. Полагаю необходимым обратить внимание, что в ответе на первый вопрос необоснованно акцентировано внимание на том, что промышленные субсидии являются самостоятельной сферой правового регулирования.
В соответствии с пунктом 3 статьи 92 Договора о ЕАЭС целями осуществления промышленной политики в рамках Евразийского экономического союза (далее - Союз) являются ускорение и повышение устойчивости промышленного развития, повышение конкурентоспособности промышленных комплексов государств-членов, осуществление эффективного сотрудничества, направленного на повышение инновационной активности, устранение барьеров в промышленной сфере, в том числе на пути движения промышленных товаров государств-членов.
На достижение этих же целей направлено правовое регулирование сферы промышленных субсидий.
Как указано в статье 93 Договора о ЕАЭС, единые правила предоставления субсидий в отношении промышленных товаров и услуг, непосредственно связанных с производством, сбытом и потреблением промышленных товаров, направлены на обеспечение условий для стабильного и эффективного развития экономик государств-членов, а также условий, способствующих развитию взаимной торговли и добросовестной конкуренции между государствами-членами.
Единые цели осуществления промышленной политики и предоставления промышленных субсидий, единые правила предоставления субсидий изложены в разделе XXIV Договора о ЕАЭС "Промышленность", в том числе в статье 92 Договора о ЕАЭС "Промышленная политика и сотрудничество". Их единство и общее правовое регулирование свидетельствуют о том, что промышленные субсидии являются не самостоятельной сферой правового регулирования, а одной из составляющих промышленной политики в рамках Союза, которая отражает более глубокую степень интеграции и правового регулирования в указанной сфере.
2. Один из вопросов, которые поставила перед Судом Комиссия, был сформулирован следующим образом:
"Предусматривает ли принцип недискриминации, закрепленный в подпункте 4 пункта 2 статьи 92 Договора, наличие обязательства у государств-членов обеспечивать не менее благоприятные условия промышленным товарам, происходящим из государств-членов, по сравнению с товарами, происходящими из третьих стран, при ведении промышленной политики в рамках Союза?".
В пункте 3.2 резолютивной части консультативного заключения вместо разъяснения особенностей юридического статуса промышленных товаров государств-членов в рамках Союза, их беспрепятственного движения в интересах ускоренного и устойчивого промышленного развития, сделан вывод о едином правовом режиме промышленных товаров "как государств-членов, так и третьих стран". Более того, предоставление такого режима постулируется как "обязательство государств-членов".
Полагаю изложенное в акте Суда утверждение о наличии "обязательств государств - членов Союза обеспечивать режим наибольшего благоприятствования промышленным товарам как государств-членов, так и третьих стран" не основанным на праве Союза, противоречащим принципам и целям создания Союза, изложенным в преамбуле, статьях 3 и 4 Договора о ЕАЭС.
Принципы и цели создания Союза заключаются в том, чтобы обеспечить для товаров государств-членов внутри Союза условия их обращения не менее благоприятные, чем для товаров, которые происходят с территорий государств, не являющихся членами Союза. Более того, для обращения товаров, производимых в государствах-членах, правом Союза предусматривается ряд льгот и преимуществ, не распространяющихся на товары третьих стран.
Положение хозяйствующего субъекта одного государства-члена, производимых им товаров, не должно ограничиваться (ущемляться) другим государством-членом в сравнении с положением хозяйствующего субъекта этого государства, его товарами, и, тем более, третьих государств.
Таким образом, принцип недискриминации в контексте статьи 92 Договора о ЕАЭС означает, что в рамках Союза промышленное сотрудничество основано на равном отношении ко всем хозяйствующим субъектам государств-членов и производимым ими товарам.
По этим же причинам полагаю, что в пункте 3.2 консультативного заключения сделана неуместная ссылка на режим наибольшего благоприятствования в контексте разъяснения статьи 92 Договора о ЕАЭС.
Считаю необходимым обратить внимание, что термин "обеспечение не менее благоприятных условий промышленным товарам", примененный заявителем в запросе, и термин "режим наибольшего благоприятствования", изложенный в констатирующей части консультативного заключения, нельзя признать идентичными (равнозначными).
Понятие и смысловое наполнение использованного в ответе Суда термина "режим наибольшего благоприятствования" дано в статье 34 Договора о ЕАЭС и в большей части относится к внешней торговле товарами в соответствии с международными договорами Союза и договорами государств-членов с третьей стороной.
В мотивировочной части консультативного заключения обоснованно сказано, что Большая коллегия пришла к выводу, что принцип недискриминации, направленный на обеспечение свободы движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы, гарантирует предоставление товарам государств-членов не менее благоприятных условий в сравнении с товарами, происходящими из третьих стран.
Также правильно констатировано, что принятие государствами-членами мер, направленных на создание для товаров, происходящих из третьих стран, условий более благоприятных по сравнению с товарами государств-членов, не согласуется с основными принципами функционирования и целями Союза.
Такие выводы соответствуют праву Союза, целям и принципам его создания, отвечают на вопросы, поставленные Комиссией, и их следовало изложить в ответе на вопросы Комиссии.
Судья
А.А.ФЕДОРЦОВ