Заключение Комиссии Совета судей РФ по этике от 17.07.2020 N 4-КЭ
КОМИССИЯ СОВЕТА СУДЕЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ЭТИКЕ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 17 июля 2020 г. N 4-КЭ
О ПРАВЕ
СУДЬИ, ПРЕБЫВАЮЩЕГО В ОТСТАВКЕ, ОСУЩЕСТВЛЯТЬ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
ВНЕШТАТНОГО СОВЕТНИКА ГУБЕРНАТОРА КРАЯ
Комиссией Совета судей Российской Федерации по этике (далее - комиссия по этике) рассмотрен запрос судьи, пребывающего в почетной отставке, о соответствии требованиям Кодекса судейской этики осуществления судьей в отставке деятельности в качестве внештатного советника губернатора Пермского края.
Заявителем вместе с запросом представлено Положение о внештатных советниках губернатора Пермского края, руководителя Администрации губернатора Пермского края, председателя Правительства края, утвержденное Указом губернатора Пермского края от 08.05.2013 года (с изменениями от 15.01.2018, 31.10.2018) (далее - Положение о внештатных советниках, Положение).
В соответствии с данным Положением внештатный советник - специалист, привлекаемый для оказания содействия губернатору края, руководителю его администрации, председателю Правительства края или его заместителю по определенным направлениям деятельности в рамках полномочий, установленных данным Положением, и поручениями губернатора края, руководителя его администрации, председателя Правительства края, заместителя председателя Правительства.
Должность внештатного советника не включается в штатное расписание аппарата Правительства края, администрации губернатора, не является должностью государственной гражданской службы края, государственной должностью субъекта Российской Федерации. Внештатный советник осуществляет свою деятельность на общественных началах (на безвозмездной основе).
Положением урегулирован порядок назначения, осуществления деятельности и освобождения от исполнения обязанностей внештатного советника; определены основные задачи и функции внештатного советника; его права и обязанности.
Назначение и освобождение от исполнения обязанностей внештатного советника губернатора Пермского края производится распоряжением губернатора Пермского края; внештатный советник назначается на срок, не превышающий срока полномочий губернатора.
Основными задачами внештатного советника являются:
информирование губернатора Пермского края, руководителя Администрации, председателя Правительства, заместителя председателя Правительства по определенным направлениям деятельности;
взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления;
взаимодействие с трудовыми, научными коллективами, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями, иными организациями;
выполнение отдельных поручений губернатора Пермского края, руководителя Администрации, председателя Правительства, заместителя Председателя Правительства (пункт 3.1 Положения).
Согласно пункту 3.2 Положения внештатный советник губернатора в целях возложенных на него задач осуществляет в установленном порядке консультирование и обеспечение губернатора края необходимой информацией по определенным направлениям деятельности; проведение по поручению губернатора края научного анализа и подготовку заключений по поступающим информации и предложениям; участие в разработке проектов законодательных и иных нормативных актов, готовящихся по поручению губернатора края; участие по поручению губернатора края в рабочих совещаниях и заседаниях, а также в подготовке к их проведению; выполнение отдельных поручений губернатора края.
В целях реализации своих функций внештатному советнику предоставлено право запрашивать и получать в установленном порядке от должностных лиц Аппарата Правительства Пермского края, Администрации губернатора Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края необходимые материалы для выполнения возложенных на внештатного советника задач; взаимодействовать в пределах своей компетенции с подразделениями Аппарата Правительства Пермского края, Администрации губернатора Пермского края, исполнительными органами государственной власти Пермского края; участвовать в проводимых губернатором края, руководителем Администрации, председателем Правительства, заместителем председателя Правительства рабочих совещаниях и заседаниях, а также в подготовке к их проведению (пункт 4.1 Положения).
Внештатный советник обязан соблюдать порядок осуществления деятельности внештатного советника, установленный данным Положением, своевременно готовить и представлять губернатору Пермского края, руководителю Администрации, председателю Правительства, заместителю председателя Правительства необходимую информацию по определенным направлениям деятельности; своевременно и качественно выполнять поручения губернатора Пермского края, руководителя Администрации, председателя Правительства, заместителя председателя Правительства; соблюдать установленный порядок работы со служебной информацией; в случае освобождения от исполнения обязанностей сдать служебное удостоверение в кадровую службу (пункт 4.2 Положения).
Внештатный советник не вправе разглашать конфиденциальные сведения, ставшие ему известными в связи с осуществлением функций внештатного советника; использовать в личных целях свое положение, а также информацию, ставшую ему известной в связи с исполнением функций внештатного советника; совершать действия, порочащие статус внештатного советника, наносящие ущерб авторитету органов государственной власти Пермского края; получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение) за деятельность, связанную с исполнением функций внештатного советника; допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, если это не входит в его обязанности.
Кодекс судейской этики, утвержденный VIII Всероссийским съездом судей 19.12.2012 (ред. от 08.12.2016) (далее - Кодекс судейской этики), предусматривает, что, обладая всеми правами, предусмотренными Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, общепризнанными принципами и нормами международного права, судьи реализуют эти права с учетом ограничений, установленных для них законодательством Российской Федерации (пункт 3 статьи 1).
В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Закона Российской Федерации N 3132-1 от 26 июня 1992 года (с последующими изменениями) "О статусе судей в Российской Федерации" (далее - Закон о статусе судей) все судьи в Российской Федерации обладают единым статусом. Особенности правового положения некоторых категорий судей, включая судей военных судов, определяются федеральными законами, а в случаях, предусмотренных федеральными законами, также законами субъектов Российской Федерации.
Пунктом 4 статьи 3 Закона о статусе судей исчерпывающе определены виды и условия оплачиваемой деятельности, которой может заниматься судья, пребывающий в отставке. В период осуществления такой деятельности на судью не распространяются гарантии неприкосновенности, установленные статьей 16 данного Закона, и членство указанного судьи в судейском сообществе на этот период приостанавливается.
Вместе с тем, поступление судьи, пребывающего в отставке, на работу, допускаемую согласно пункту 4 статьи 3 Закона о статусе судей, не приостанавливает отставку судьи по правилам статьи 13 этого Закона; следовательно, сохраняются статус судьи и обязанность соблюдать требования, обусловленные этим статусом.
Внештатный советник - один из частных случаев применяемого на практике привлечения физического лица к работе органа, организации, учреждения без заключения трудового договора (служебного контракта), без замещения таким лицом какой-либо штатной должности в соответствующей организации (органе).
Такое лицо выполняет определенные функции, установленные соглашением (положением) без обязательства следовать графику работы организации, без установления режима рабочего времени, без получения фиксированной заработной платы и т.п. Объем и содержание работы внештатного сотрудника, как правило, ограничиваются конкретными поручениями (заданиями) уполномоченного лица.
Даже при возможном формальном сходстве содержания функций внештатного сотрудника (внештатного советника) с трудовыми функциями (служебными обязанностями) штатного сотрудника такая деятельность не является той работой (службой), которая указана в пункте 4 статьи 3 Закона о статусе судей.
Осуществление такой деятельности не влечет и тех последствий, которые автоматически наступают при поступлении судьи в отставке на работу или службу по трудовому договору или служебному контракту - прекращение действия гарантий неприкосновенности судьи и приостановление членства в судейском сообществе.
Вместе с тем, отмеченное сходство, по мнению комиссии, является достаточным для того, чтобы признать в принципе несовместимой со статусом судьи любую деятельность "вне штата" в тех организациях, органах, учреждениях, в которых согласно Закону о статусе судей пребывающий в отставке судья не вправе работать на постоянной основе.
В рассматриваемом случае речь идет об осуществлении судьей в отставке деятельности в качестве внештатного советника на общественных началах (на безвозмездной основе) в органе государственной власти, то есть, такой деятельности, занятие которой на основании трудового договора (служебного контракта) допускается законодательством о статусе судей.
Федеральный законодатель, исключительной прерогативой которого является установление конкретного объема запретов и ограничений, связанных со статусом судьи, Федеральным законом от 29 декабря 2015 года N 409-ФЗ существенно изменил объем запретов и ограничений для судей, относящихся к замещению иных (кроме должности судьи) государственных должностей, должностей государственной службы, муниципальных должностей и должностей муниципальной службы: такие должности (исключая должности прокурора, следователя и дознавателя) пребывающий в отставке судья вправе замещать независимо от судейского стажа и возраста.
Тем самым федеральный законодатель подтвердил общественную необходимость использования на государственной и муниципальной службе того потенциала, которым обладает значительный корпус судей, пребывающих в отставке, обладающих подтвержденной квалификацией и желающих применять накопленный опыт и знания в иной (несудебной) сфере деятельности.
Прохождение государственной службы не является принципиально несовместимым с особым публичным статусом судьи и не предполагает умаления авторитета судебной власти уже в силу того, что сама система государственной службы строится и функционирует на таких принципах как законность; приоритет прав и свобод человека и гражданина, обязательность их признания, соблюдения и защиты.
Следует принимать во внимание и тот факт, что прохождение государственной службы всегда связано с обязанностью соблюдать законодательно установленные запреты и ограничения, по объему и содержанию во многом тождественные тем, которые обусловлены статусом судьи, включая обязанность декларирования доходов.
Это в значительной степени минимизирует риск возникновения противоречия между сохраняющимся статусом судьи и теми интересами, которые возникают у судьи, пребывающего в отставке, в связи с поступлением его на государственную службу.
Поэтому вывод о допустимости осуществления судьей в отставке деятельности внештатного советника губернатора края не может быть обоснован только тем обстоятельством, что аналогичные функции могут входить в круг служебных обязанностей пребывающего в отставке судьи, поступившего на государственную гражданскую службу.
Осуществляемую судьей в отставке на общественных началах (на безвозмездной основе) деятельность внештатного советника в органе государственной власти следует оценивать, исходя из принципов и правил поведения судьи во внесудебной деятельности (глава 4 Кодекса судейской этики), в том числе, правил, регламентирующих поведение судьи при взаимодействии с органами государственной власти и органами местного самоуправления (статья 18).
В пункте 2 статьи 14 Кодекса судейской этики сформулировано универсальное правило: занятие судьей различными видами внесудебной деятельности и участие в различных публичных мероприятиях допустимы в той мере, в какой это не противоречит законодательству о статусе судей в Российской Федерации и не причиняет ущерб интересам правосудия.
Статья 18 Кодекса судейской этики допускает участие судьи в деятельности комитетов, комиссий, образованных государственными органами и органами местного самоуправления, если их деятельность связана с усовершенствованием законодательства, правовой и судебной системы и если участие в их деятельности не будет создавать препятствия в выполнении профессиональных судейских обязанностей или подрывать доверие общества к авторитету судебной власти, вызывать сомнения в независимости и беспристрастности судьи.
Несмотря на то, что пребывающий в отставке судья не выполняет профессиональных судейских обязанностей и объективно обладает большей свободой в сравнении с действующим судьей в выборе допустимых форм взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления, на него в полной мере распространяются положения о формах допустимого взаимодействия судьи с органами государственной власти и местного самоуправления, установленные статьей 18 Кодекса судейской этики.
Деятельность внештатного советника губернатора края не тождественна разрешаемому статьей 18 Кодекса судейской этики участию судьи в деятельности комитетов, комиссий, образованных государственными органами и органами местного самоуправления, деятельность которых связана с усовершенствованием законодательства, правовой и судебной системы.
Такие комитеты и комиссии осуществляют свою деятельность на основе коллегиальности, а потому в гораздо большей мере обеспечивается восприятие выражаемой судьей позиции как его собственной позиции, основанной на личном опыте и знаниях (пункт 1 статьи 18 Кодекса судейской этики).
В отличие от консультирования конкретного должностного лица по определенным направлениям деятельности участие судьи в коллегиальном органе исключает оценку действий судьи в качестве имеющих признаки юридической практики, оказания юридических услуг, не совместимых со статусом судьи согласно требованиям пункта 1 статьи 16, пункта 3 статьи 17 Кодекса судейской этики.
При взаимодействии в качестве внештатного советника губернатора края с трудовыми, научными коллективами, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями нельзя исключать, что позиция внештатного советника губернатора будет восприниматься в первую очередь как позиция представителя судейского сообщества; при этом достаточно высок риск оказаться вовлеченным в политическую деятельность, не допускаемую подпунктами 2 и 3 пункта 3 статьи 3 Закона о статусе судей и статьей 21 Кодекса судейской этики.
Представленное заявителем Положение о внештатных советниках предполагает деятельность внештатного советника "по определенным направлениям деятельности", без какой-либо конкретизации, тогда как соответствие поведения судьи в отставке требованиям Кодекса судейской этики может определяться только путем анализа конкретного содержания деятельности и функций, осуществляемых этим судьей в качестве внештатного советника губернатора края.
При таких формулировках сложно исключить, что сфера взаимодействия губернатора края и его внештатного советника будет ограничена пределами, установленными статьей 18 Кодекса судейской этики - связана исключительно с усовершенствованием законодательства, правовой и судебной системы.
В любом случае судья должен учитывать то, что заключения комиссии по этике имеют рекомендательный характер и не обладают свойством общеобязательности; что судья несет персональную ответственность за свои действия и обязан самостоятельно определять соответствие своих конкретных действий публично-правовому статусу судьи.