Решение Верховного Суда РФ от 06.12.2012 N АКПИ12-1477
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Именем Российской ФЕДЕРАЦИИ
РЕШЕНИЕ
от 6 декабря 2012 г. N АКПИ12-1477
Верховный Суд Российской Федерации в составе:
судьи Верховного Суда Российской Федерации Петровой Т.А.,
при секретаре И.О.,
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению К. о признании частично недействующим пункта 107 Административного регламента по предоставлению Федеральной миграционной службой государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в Российской Федерации, утвержденного приказом Федеральной миграционной службы от 29 февраля 2008 г. N 41,
установил:
Федеральной миграционной службой (далее - ФМС России) издан приказ от 29 февраля 2008 г. N 41, которым утвержден Административный регламент по предоставлению Федеральной миграционной службой государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в Российской Федерации (далее - Административный регламент).
Пункт 107 Административного регламента предусматривает, что заявление о продлении срока действия вида на жительство подается в территориальный орган ФМС России по месту выдачи вида на жительство или по месту жительства иностранного гражданина не позднее чем за шесть месяцев до истечения срока его действия.
В случае пропуска иностранным гражданином срока подачи заявления по уважительным причинам (болезнь, командировка, продление срока действия документа, удостоверяющего личность), но не позднее окончания срока действия вида на жительство заявление принимается к рассмотрению.
Максимальный срок рассмотрения заявления о продлении вида на жительство не должен превышать срока действия вида на жительство.
К. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании указанного нормативного положения недействующим в части установления шестимесячного срока для подачи заявления о продлении срока действия вида на жительство и определения перечня уважительных причин, при которых заявление принимается к рассмотрению. Заявитель полагает, что установленный оспариваемой в части нормой порядок продления срока действия вида на жительство не соответствует статьям 8 и 9 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". В обоснование нарушения своих прав указал, что постоянно проживает на территории Российской Федерации на основании вида на жительство, в продлении которого ему было отказано в связи с пропуском срока, установленного оспариваемой нормой, без уважительных причин.
ФМС России в письменных возражениях на заявление указала, что порядок продления срока действия вида на жительство не отличается от процедуры, необходимой для принятия решения о выдаче вида на жительство в период действия разрешения на временное проживание. Условие об обращении иностранного гражданина с заявлением о продлении срока действия вида на жительство не позднее чем за шесть месяцев до истечения срока действия данного документа вытекает из положений пункта 1 статьи 8 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и связано с проведением проверок для выявления оснований аннулирования либо отказа в продлении срока действия данного документа, предусмотренных статьей 9 названного Федерального закона.
Министерство юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) в письменных возражениях на заявление указало, что перечень причин, которые признаются ФМС России уважительными и являются основанием для принятия заявления к рассмотрению, ограничивает права заявителя.
К., извещенный надлежащим образом, в судебное заседание не явился, просил рассмотреть дело в его отсутствие.
Выслушав возражения представителей ФМС России О., Ч., представителей Минюста России И.Е., Г., оценив оспариваемый нормативный правовой акт на его соответствие федеральному закону и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей в удовлетворении заявления отказать, Верховный Суд Российской Федерации находит заявление не подлежащим удовлетворению.
ФМС России, реализуя полномочия, предусмотренные абзацем третьим подпункта 4 пункта 6 ранее действовавшего Положения о Федеральной миграционной службе, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. N 928, по вопросу выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в Российской Федерации, на основании пункта 3 ранее действовавшего Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. N 679, издала оспариваемый в части Административный регламент. Нормативный правовой акт зарегистрирован в Минюсте России 14 апреля 2008 г., регистрационный N 11525, опубликован в "Российской газете" 14 мая 2008 г., N 101.
Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" определяет вид на жительство как документ, выданный иностранному гражданину или лицу без гражданства в подтверждение их права на постоянное проживание в Российской Федерации, и устанавливает, что законно находящийся в Российской Федерации иностранный гражданин - это лицо, имеющее действительный вид на жительство (абзацы седьмой, восьмой пункта 1 статьи 2).
Согласно пунктам 1 и 3 статьи 8 названного Федерального закона заявление о выдаче вида на жительство подается иностранным гражданином в территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции не позднее чем за шесть месяцев до истечения срока действия разрешения на временное проживание; вид на жительство выдается иностранному гражданину на пять лет, и по окончании срока его действия данный срок по заявлению иностранного гражданина может быть продлен на пять лет. Количество продлений срока действия вида на жительство не ограничено.
Статья 9 данного Федерального закона устанавливает основания отказа в выдаче либо аннулирования вида на жительство и предусматривает случаи, когда вид на жительство иностранному гражданину не выдается, а ранее выданный вид на жительство аннулируется (пункт 1). Помимо случаев, предусмотренных пунктом 1 этой статьи, вид на жительство иностранному гражданину не выдается, а срок действия ранее выданного вида на жительство не может быть продлен либо ранее выданный вид на жительство аннулируется в случае принятия в установленном порядке решения о нежелательности пребывания (проживания) данного иностранного гражданина в Российской Федерации или если иностранный гражданин передавался иностранным государством Российской Федерации в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии (пункты 2 и 3).
Из содержания приведенных норм следует, что статус постоянно проживающего в Российской Федерации иностранного гражданина предполагает, что иностранный гражданин должен проживать на территории Российской Федерации на основании действительного вида на жительство, а продление срока действия вида на жительство должно производиться со дня, следующего за днем окончания срока его действия. При таком положении заявление о продлении срока действия данного документа должно быть принято к рассмотрению с учетом периода, необходимого для выполнения действий и процедур, предусмотренных статьей 9 Федерального закона, при соблюдении условия о том, что продление срока действия вида на жительство будет осуществлено со дня следующего за днем окончания его действия.
Пункт 108 Административного регламента, регулируя порядок совершения действий при осуществлении административной процедуры, связанной с продлением срока действия вида на жительство, предусматривает, что сотрудник, уполномоченный рассматривать заявление, проводит проверку иностранного гражданина по учетам, предусмотренным пунктом 52 Административного регламента.
При принятии решения учитывается информация о выявлении в действиях иностранного гражданина оснований для аннулирования вида на жительство, поступившая из органов безопасности, службы судебных приставов, налоговых органов, органов социального обеспечения, органов здравоохранения и других заинтересованных органов. Сотрудник, уполномоченный рассматривать заявление, может направлять в указанные органы запросы за подписью руководителя территориального органа ФМС России или его заместителя для проверки имеющейся информации. По результатам рассмотрения заявления принимается решение о продлении вида на жительство либо об отказе в его продлении, оформляемое в виде решения на бланке заявления установленной формы.
Решение утверждается руководителем территориального органа ФМС России или его заместителем.
Ответы на запросы, результаты проверок, заключение приобщаются к материалам учетного дела.
Следовательно, установление срока подачи заявления о продлении срока действия вида на жительство объективно необходимо и является реализацией требований статьи 9 названного Федерального закона. В силу этого ФМС России была вправе принять норму, закрепляющую срок подачи заявления о продлении срока действия вида на жительство, применительно к требованиям пункта 1 статьи 8 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации".
Доводы заявителя о том, что пункт 3 статьи 8 Федерального закона не предусматривает отказ в принятии заявления, не могут являться основанием для признания оспариваемого положения недействующим. Данная норма закрепляет право на продление срока действия вида на жительство на основании заявления иностранного гражданина, поданного по окончании срока действия этого документа, и не регулирует порядок его выдачи, утверждение которого отнесено к полномочиям федерального органа исполнительной власти в сфере миграции в силу пункта 5 статьи 8 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации".
При этом согласно пункту 27 Административного регламента предоставление государственной услуги включает в себя административные процедуры, в том числе связанные с оформлением и выдачей вида на жительство и продлением срока действия вида на жительство, общим результатом осуществления которых являются выдача иностранному гражданину вида на жительство либо принятие решения об отказе в выдаче вида на жительство и направление уведомления заявителю.
Следует также принять во внимание, что ФМС России установила справедливое надлежащее равновесие между необходимостью установления срока подачи заявления в целях совершения действий по проверке обстоятельств, препятствующих выдаче вида на жительство и правом заявителя на продление срока действия данного документа, закрепив в пункте 68 Административного регламента положение о том, что сотрудник, уполномоченный выдавать вид на жительство, разъясняет иностранному гражданину его правовой статус, основания аннулирования вида на жительство, обязанность ежегодной подачи уведомления о подтверждении проживания в Российской Федерации, а также своевременного обращения с заявлением о продлении вида на жительство. Расписка о том, что иностранный гражданин предупрежден о сроке подачи заявления о продлении вида на жительство, приобщается к учетному делу.
Пунктом 59.11 Административного регламента иностранному гражданину обеспечена возможность подать заявление о продлении срока действия вида на жительство в электронной форме с использованием единого портала.
ФМС России также были приняты во внимание такие факторы, как пропуск срока по уважительной причине. В связи с этим в оспариваемом заявителем предписании определены причины, при подтверждении которых заявление принимается к рассмотрению при пропуске срока подачи заявления о продлении вида на жительство.
Доводы заявителя о том, что перечень этих причин не является исчерпывающим и в силу этого ограничивает права заявителя, не могут являться основанием для удовлетворения заявленных требований.
Неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотреблений исполнительной властью своими полномочиями (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 17 июня 2004 г. N 12-П, от 29 июня 2004 г. N 13-П).
Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, определено, что коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения, являются отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения (подпункт "а" пункта 3).
Таким образом, пункт 107 Административного регламента, предусматривая положения о сроке подачи заявления и закрытый перечень причин, при подтверждении которых заявление принимается к рассмотрению, полностью соответствует требованиям приведенных норм.
Административный регламент, закрепляя право федерального исполнительного органа в сфере миграции самостоятельно принять решение по вопросу, связанному с пропуском срока в случаях, предусмотренных оспариваемой нормой, не ограничивает право заявителя на обращение в суд при пропуске этого срока по иным причинам (пункты 135 - 139 Административного регламента).
С учетом изложенного пункт 107 Административного регламента в оспариваемой части действующему федеральному законодательству не противоречит, прав, свобод и законных интересов заявителя не нарушает.
Руководствуясь статьями 194 - 199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации
решил:
в удовлетворении заявления К. о признании частично недействующим пункта 107 Административного регламента по предоставлению Федеральной миграционной службой государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в Российской Федерации, утвержденного приказом Федеральной миграционной службы от 29 февраля 2008 г. N 41, отказать.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
Т.А.ПЕТРОВА