Решение ВАС РФ от 28.12.2011 N ВАС-7986/11
ВЫСШИЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 28 декабря 2011 г. N ВАС-7986/11
Резолютивная часть решения объявлена 20.12.2011.
Полный текст решения изготовлен 28.12.2011.
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в составе председательствующего судьи Воронцовой Л.Г., судей Ксенофонтовой Н.А., Шилохвоста О.Ю. рассмотрел в открытом судебном заседании заявления общества с ограниченной ответственностью "Каспэнергосбыт" (далее - общество "Каспэнергосбыт") от 12.05.2011 N 200 и открытого акционерного общества "Черкесские городские электрические сети" (далее - общество "Черкесские городские сети") от 27.09.2011 N 730 о признании частично недействующим абзаца 3 пункта 62 Правил оптового рынка электрической энергии и мощности, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2010 N 1172.
В качестве заинтересованного лица определением от 24.08.2011 к участию в деле привлечена Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации (далее - ФАС России).
Протокол судебного заседания вел помощник судьи Кушнаренко Б.М.
В судебном заседании приняли участие представители:
от общества с ограниченной ответственностью "Каспэнергосбыт" - Холявко М.А. по доверенности от 01.01.2011 N 2;
от открытого акционерного общества "Черкесские городские электрические сети" - Осмаева С.М. по доверенности от 17.11.2009 N 1882;
от Правительства Российской Федерации в лице Министерства энергетики Российской Федерации (далее - Минэнерго) - Виханский А.Э. на основании поручений от 19.07.2011 N ВВ-П9-4973, от 13.10.2011 N ВВ-П9-7202, по доверенности от 26.04.2011 N СШ-3752/03, Семейкин А.Ю. на основании поручений от 19.07.2011 N ВВ-П9-4973, от 13.10.2011 N ВВ-П9-7202, по доверенности от 27.09.2010 N СШ-8303/07;
от Правительства Российской Федерации в лице ФАС России - Линк Е.В. на основании поручений от 19.07.2011 N ВВ-П9-4973, от 13.10.2011 N ВВ-П9-7202, по доверенности от 02.11.2011 N ИА/40997.
Суд установил:
Общество "Каспэнергосбыт" и общество "Черкесские городские сети" обратились в Высший арбитражный суд Российской Федерации с заявлениями о признании абзаца 3 пункта 62 Правил оптового рынка электрической энергии и мощности, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2010 N 1172 (далее - Правила) недействующим в части применения его только к гарантирующим поставщикам - участникам оптового рынка, в отношении которых выполняется следующее условие: прогнозные объемы потребления электрической энергии и (или) мощности этих гарантирующих поставщиков, определенные в прогнозном балансе на очередной период регулирования, составляют не менее 60 процентов суммарных прогнозных объемов потребления электрической энергии и (или) мощности, определенных в прогнозном балансе на данный период в отношении соответствующего субъекта Российской Федерации.
Правила опубликованы в печатном издании "Российская газета" от 05.04.2011 N 71.
Заявители указывают, что они являются субъектами оптового рынка электрический энергии и мощности (далее - ОРЭМ) и включены в соответствующий реестр.
По мнению заявителей, препятствием для покупки ими электрической энергии на оптовом рынке и включения их Федеральной службой по тарифам в сводный прогнозный баланс производства и поставок электрической энергии и (или) мощности на 2012 год является несоответствие их критериям, установленным в оспариваемом абзаце 3 пункта 62 Правил, поскольку прогнозные объемы потребления ими электрической энергии составляют менее 60 процентов суммарных прогнозных объемов потребления электрической энергии, определенных в прогнозном балансе в отношении соответствующего субъекта Российской Федерации.
При этом обществу "Черкесские электрические сети" Главным управлением по тарифам и ценам Карачаево-Черкесской Республики 13.10.2006 присвоен статус гарантирующего поставщика и приказом ФСТ России от 12.02.2007 N 17-э оно включено в Федеральный информационный реестр гарантирующих поставщиков и зон их деятельности.
Общество "Каспэнергосбыт" статусом гарантирующего поставщика не обладает, однако полагает, что в силу пункта 2 Правил к покупателям электрической энергии и мощности ОРЭМ относятся его участники, получившие статус субъекта оптового рынка. Поскольку у общества "Каспэнергосбыт" такой статус имеется, оно относится к покупателям электрической энергии и мощности на ОРЭМ.
Обосновывая требование о признании оспариваемого абзаца 3 пункта 62 Правил недействующим, общество "Черкесские городские сети" также ссылается на пункт 2 Правил.
Общество "Каспэнергосбыт" и общество "Черкесские городские сети" указывают на противоречие между оспариваемым абзацем 3 пункта 62 Правил и пунктом 27 тех же Правил, который без каких-либо исключений устанавливает, что купля-продажа электрической энергии и (или) мощности на оптовом рынке по регулируемым ценам (тарифам) осуществляется субъектами оптового рынка, к числу которых относятся гарантирующие поставщики, энергосбытовые и энергоснабжающие организации, покупатели электрической энергии и мощности, определенные указанными Правилами и функционирующие на территориях ценовых зон оптового рынка согласно приложению N 3.
Заявители, основываясь на пунктах 2 и 27 Правил, делают вывод о том, что на них распространяются права покупателей электрической энергии и мощности на ОРЭМ.
Как указывают заявители, в силу несоответствия их критериям, указанным в оспариваемой норме, невозможна покупка ими электрической энергии (мощности) на оптовом рынке по регулируемым договорам согласно пункту 64 Правил, предусматривающему такое право для гарантирующих поставщиков, потребление которых составляет не менее 60 процентов. При этом регулирующий орган соответствующего субъекта Российской Федерации дает заключение о негативных социальных последствиях в виде роста стоимости электрической энергии для потребителей (кроме населения и приравненных к нему групп) в случае выхода заявителей на оптовый рынок электрической энергии (мощности), вынужденных покупать ее по свободным ценам.
По утверждению заявителей, в каждом из названных субъектов Российской Федерации функционирует другая сбытовая компания, обладающая признаками, указанными в оспариваемой норме. Между тем покупать электрическую энергию на оптовом рынке на равных с ней условиях заявители не могут, препятствием чему являются положения оспариваемой нормы.
Заявители полагают, что абзац 3 пункта 62 Правил противоречит Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о конкуренции), Федеральному закону от 26.03.2003 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Закон об электроэнергетике), в соответствии с которым организация экономических отношений и основ государственной политики в сфере электроэнергетики строится на основе рыночных отношений и конкуренции, недопущения ее устранения, а также недопущения создания дискриминационных или благоприятных условий для деятельности отдельных субъектов оптового и розничных рынков.
Общество "Каспэнергосбыт" указывает также на несоответствие оспариваемой нормы Федеральному конституционному закону от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (далее - Закон о Правительстве), полагая, что Правительство Российской Федерации превысило свои полномочия, приняв норму, противоречащую действующим Федеральным законам.
В судебном заседании представители общества "Каспэнергосбыт" и общества "Черкесские городские сети" поддержали заявленные требования и указали на существенное нарушение оспариваемой нормой их прав и интересов в сфере предпринимательской деятельности.
В отзывах на заявления Минэнерго и ФАС России и их представители в судебном заседании просят в удовлетворении требований отказать, указывая на принятие оспариваемой нормы в пределах предоставленных полномочий, соответствие ее Закону об электроэнергетике, Федеральному закону от 26.03.2003 N 36-ФЗ "Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об электроэнергетике" (далее - Закон об особенностях функционирования электроэнергетики). Минэнерго и ФАС России указывают, что Правительство Российской Федерации не является федеральным органом исполнительной власти и положения части 1 статьи 15 Закона о конкуренции на него не распространяются.
Рассмотрев материалы дела и выслушав представителей заявителей и Правительства Российской Федерации, суд приходит к выводу о наличии оснований для частичного удовлетворения заявленных требований.
Правила утверждены Правительством Российской Федерации в соответствии с полномочиями, предоставленными пунктом 1 статьи 21 Закона об электроэнергетике.
Согласно пункту 62 Правил регулируемые договоры заключаются в ценовых зонах субъектами оптового рынка - производителями электрической энергии и мощности, определенными федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов в соответствии с предусмотренными настоящим пунктом критериями:
с гарантирующими поставщиками (энергосбытовыми, энергоснабжающими организациями, к числу покупателей электрической энергии и мощности которых относится население и (или) приравненные к нему категории потребителей) для обеспечения электрической энергией и мощностью населения и указанных потребителей (абзац 2);
до 1 января 2015 года с функционирующими в отдельных частях ценовых зон оптового рынка, состоящих из территорий субъектов Российской Федерации, по перечню согласно приложению N 3 к настоящим Правилам, гарантирующими поставщиками - участниками оптового рынка, в отношении которых выполняется следующее условие (далее - покупатели, функционирующие в отдельных частях ценовых зон): прогнозные объемы потребления электрической энергии и (или) мощности этих гарантирующих поставщиков, определенные в прогнозном балансе на очередной период регулирования, составляют не менее 60 процентов суммарных прогнозных объемов потребления электрической энергии и (или) мощности, определенных в прогнозном балансе на данный период в отношении соответствующего субъекта Российской Федерации (оспариваемый абзац 3).
Таким образом, во втором абзаце пункта 62 Правил установлен критерий отнесения гарантирующих поставщиков к субъектам, имеющим право на заключение регулируемых договоров на ОРЭМ, в зависимости от наличия у них покупателей (потребителей), относящихся к категории "население", или к приравненным к ним категориям потребителей.
В приложении N 3 к Правилам установлен перечень территорий ценовых зон оптового рынка, для которых устанавливаются особенности функционирования оптового и розничных рынков. В указанный перечень вошли Республика Бурятия (на период до 1 января 2012 года), Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Республика Северная Осетия - Алания, Республика Тыва, Кабардино-Балкарская Республика, Карачаево-Черкесская Республика, Чеченская Республика.
Согласно абзацу первому пункта 64 Правил покупателям, функционирующим в отдельных частях ценовых зон, сверх объемов электрической энергии, поставляемых и оплачиваемых по регулируемым договорам для населения, по регулируемым договорам поставляется электрическая энергия в объемах, соответствующих объемам электрической энергии, определенным для них в прогнозном балансе на очередной период регулирования.
Общество "Каспэнергосбыт" и общество "Черкесские городские сети" находятся на территориях ценовых зон оптового рынка, на которые распространяются особенности функционирования оптового и розничных рынков. В частности, эти особенности заключаются в том, что в число лиц, допускаемых к заключению регулируемых договоров до 01.01.2015, не включены энергосбытовые, энергоснабжающие организации - участники оптового рынка, не обладающие статусом гарантирующего поставщика, и прогнозные объемы потребления электрической энергии и (или) мощности которых составляют менее 60 процентов.
Таким образом, как следует из второго и третьего абзацев пункта 62, абзаца первого пункта 64 Правил, иные субъекты оптового рынка - гарантирующие поставщики, энергосбытовые, энергоснабжающие организации независимо от критериев, указанных в оспариваемой норме, или гарантирующие поставщики, отвечающие этим критериям, поименованные как покупатели, функционирующие в отдельных частях ценовых зон, вправе заключать регулируемые договоры на ОРЭМ.
Следовательно, общество "Каспэнергосбыт" и общество "Черкесские городские сети", не отвечающие критериям, указанным в оспариваемом абзаце 3 Пункта 62 Правил, не могут участвовать в купле-продаже электрической энергии (мощности) на оптовом рынке по регулируемым договорам наравне с иными субъектами оптового рынка.
В соответствии с пунктом 1 статьи 6, пунктом 2 статьи 30 Закона об электроэнергетике общими принципами организации экономических отношений в сфере электроэнергетики и основными принципами организации оптового рынка, помимо прочего, являются свобода экономической деятельности в сфере электроэнергетики и единство экономического пространства в сфере обращения электрической энергии с учетом ограничений, установленных федеральными законами; использование рыночных отношений и конкуренции; обеспечение недискриминационных и стабильных условий для осуществления предпринимательской деятельности; свободный доступ к участию в оптовом рынке всех продавцов и покупателей электрической энергии, соблюдающих правила оптового рынка и удовлетворяющих требованиям в отношении субъектов оптового рынка, установленным статьей 35 настоящего Федерального закона.
Представители Правительства Российской Федерации не указали федеральные законы, которыми установлены ограничения для деятельности сбытовых организаций, являющихся субъектами оптового рынка, но не отвечающих критериям, содержащимся в оспариваемой норме, что препятствует возникновению рыночных отношений и конкуренции, а также следованию другим упомянутым принципам организации отношений в сфере электроэнергетики.
Ссылка Минэнерго на статьи 21, 23.1 Закона об электроэнергетике, статью 6 Закона об особенностях функционирования электроэнергетики, согласно которым Правительство Российской Федерации наделено полномочиями по определению перечня отдельных частей ценовых зон оптового рынка, в которых устанавливаются особенности функционирования оптового и розничных рынков, и полномочиями по установлению особенностей функционирования оптового и розничных рынков в отдельных частях ценовых зон оптового рынка, неосновательна, поскольку установление таких особенностей не должно приводить к нарушению упомянутых принципов организации отношений в сфере электроэнергетики и правовых основ функционирования оптового рынка только для субъектов, действующих на отдельных территориях Российской Федерации.
Обосновывая в соответствии с частью 6 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обстоятельства, послужившие основанием для принятия оспариваемой нормы, Минэнерго ссылается на проблемы электроэнергетического комплекса, имеющиеся в субъектах Российской Федерации, указанных в приложении N 3 к Правилам, не характерные для иных территорий, отнесенных к первой ценовой зоне оптового рынка.
К этим проблемам относятся: высокий уровень потерь электрической энергии, в том числе в связи с безучетным пользованием и хищением, массовые неплатежи потребителей, высокая разрозненность владения и управления распределительными сетями и энергосбытовыми компаниями, непосредственно снабжающими потребителей, высокий износ распределительных электросетевых объектов, низкая внутренняя эффективность деятельности субъектов электроэнергетики, значительно отличающаяся от общероссийского уровня, высокий физический износ технологического оборудования электростанций, большая протяженность сетей, недостаточный уровень проверок и контроля работы систем учета электроэнергии, незаконное подключение к сетям, дефицит электроэнергии, нехватка электрических сетей и сложности с прокладкой сетей в горных районах.
Минэнерго указывает, что основной предпосылкой для предоставления особых условий функционирования на оптовом и розничном рынках электрической энергии для республик, включенных в приложение N 3 к Правилам, послужили высокие цены на электроэнергию и мощность на либерализованном оптовом рынке на фоне низкого уровня социально-экономического развития этих регионов.
Указанные негативные обстоятельства социально-экономического характера препятствуют осуществлению перехода на применение в регионах свободных (рыночных) цен и являются основными причинами включения в перечень территорий ценовых зон оптового рынка, для которых устанавливаются особенности функционирования оптового и розничного рынков республик, указанных в приложении N 3 к Правилам.
По утверждению Минэнерго, суть особых условий заключается в предоставлении субъектам электроэнергетики, действующим на перечисленных в приложении N 3 к Правилам территориях, возможности покупки балансовых объемов электроэнергии и мощности по регулируемым ценам.
Суд считает, что наличие перечисленных особенностей отношений в сфере электроэнергетики не должно влиять на право сбытовых организаций, не отвечающих критериям, указанным в оспариваемой норме, осуществлять свою деятельность на тех же условиях, на которых действуют обладающие тем же правовым статусом сбытовые организации, существующие в других субъектах Российской Федерации.
Суд учитывает положения пункта 2 статьи 35 Закона об электроэнергетике, согласно которому статус субъекта оптового рынка, участников обращения электрической энергии на оптовом рынке получают, помимо прочих, энергосбытовые организации, которые приобретают электрическую энергию в целях последующей ее реализации на розничных рынках и количественные характеристики заявленного приобретения электрической энергии которых превышают минимально допустимые значения, устанавливаемые правилами оптового рынка.
Суд полагает, что указанные количественные характеристики не могут распространяться исключительно на субъекты электроэнергетики, действующие на отдельных территориях Российской Федерации, не применяющиеся к субъектам, действующим на других ее территориях.
В соответствии с частью 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, создают препятствия для осуществления предпринимательской деятельности.
Суд приходит к выводу о несоответствии абзаца 3 пункта 62 Правил упомянутым нормам Закона об электроэнергетике и нарушении прав и законных интересов заявителей в сфере предпринимательской деятельности оспариваемой нормой, создающей препятствия для осуществления ими предпринимательской деятельности.
Вместе с тем суд отмечает отсутствие оснований для признания оспариваемой нормы не соответствующей положениям части 1 статьи 15 Закона о конкуренции и Закону о Правительстве.
Согласно части 1 статьи 15 Закона о конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
В соответствии с Законом о Правительстве Правительство Российской Федерации является органом государственной власти Российской Федерации, ее высшим исполнительным органом и по своему правовому статусу не относится к органам, перечисленным в упомянутой норме Закона о конкуренции.
Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 167, 170, 194, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации
решил:
признать абзац 3 пункта 62 Правил оптового рынка электрической энергии и мощности, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2010 N 1172, недействующим в части применения его только к гарантирующим поставщикам - участникам оптового рынка, в отношении которых выполняются следующие условия: прогнозные объемы потребления электрической энергии и (или) мощности этих гарантирующих поставщиков, определенные в прогнозном балансе на очередной период регулирования, составляет не менее 60 процентов суммарных прогнозных объемов потребления электрической энергии и (или) мощности, определенных в прогнозном балансе на данный период в отношении субъекта Российской Федерации, как несоответствующий имеющему большую юридическую силу Федеральному закону от 26.03.2003 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике".
В удовлетворении заявлений общества с ограниченной ответственностью "Каспэнергосбыт" и открытого акционерного общества "Черкесские городские электрические сети" о признании недействующим абзаца 3 пункта 62 названных Правил как несоответствующего Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и Федеральному конституционному закону от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" отказать.
Решение может быть пересмотрено в порядке надзора.
Председательствующий судья
Л.Г.ВОРОНЦОВА
Судья
Н.А.КСЕНОФОНТОВА
Судья
О.Ю.ШИЛОХВОСТ