Решение Верховного Суда РФ от 22.06.1999 N ГКПИ99-114
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РЕШЕНИЕ
от 22 июня 1999 г. N ГКПИ 99-114
Именем Российской Федерации
Верховный Суд Российской Федерации в лице
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по жалобам Комарова Христо Петровича, Ратнера Бориса Ароновича, ЗАО "Урал-Депозит" на Постановления Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 23.11.98 N 50, 28.05.98 N 19, 19.12.96 N 22,
установил:
Комаров Х.П. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с жалобой, в которой просит признать незаконными Постановления Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг (ФКЦБ России) от 23 ноября 1998 г. N 50 "Об утверждении Положения о лицензировании различных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг Российской Федерации", от 28 мая 1998 г. N 19 "Об утверждении Положения о порядке проведения проверок юридических лиц, деятельность которых на рынке ценных бумаг регулируется Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг", от 19 декабря 1996 г. N 22 "Об утверждении Временного положения о лицензировании брокерской и дилерской деятельности на рынке ценных бумаг и Временного положения о порядке осуществления брокерской и дилерской деятельности на рынке ценных бумаг" и утвержденные этими Постановлениями Положения.
В обоснование своих требований заявитель указал на то, что обжалуемые Постановления являются нормативными правовыми актами, принятие которых не отнесено к компетенции ФКЦБ России, эти акты не прошли государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации и не опубликованы официально для всеобщего сведения, отдельные правовые нормы, содержащиеся в данных Постановлениях, не соответствуют требованиям Конституции Российской Федерации и федерального закона.
Ратнер Б.А. и ЗАО "Урал-Депозит" обжаловали в Верховный Суд Российской Федерации пункты 2.12, 3.4 и 3.10.5 вышеназванного Положения, утвержденного Постановлением ФКЦБ России от 23 ноября 1998 г. N 50, мотивируя свои требования тем, что изложенные в них правила противоречат федеральному закону, поскольку нарушают принцип добровольности участия в некоммерческих организациях, устанавливают лицензионные сборы за выдачу лицензий с существенным превышением законно установленного максимального размера.
Определением от 14 апреля 1999 г. все требования объединены в одно производство.
Ратнер Б.А. и ЗАО "Урал-Депозит" в судебное заседание не явились, просят рассмотреть дело в их отсутствие (л.д. 81).
Представители ФКЦБ России заявленные требования не признали, ссылаясь на то, что обжалуемые Постановления приняты компетентным органом, в государственной регистрации не нуждались, официально опубликованы в информационном бюллетене "Вестник Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг", включенные в них правовые нормы основаны на федеральном законе, Указах Президента Российской Федерации и Постановлениях Правительства Российской Федерации.
Проверив материалы дела, выслушав объяснения Комарова Х.П., представителей ФКЦБ России Орлова А.К. и Ануфриевой Ю.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Белан М.Г., полагавшей жалобы не подлежащими удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации находит заявленные требования подлежащими частичному удовлетворению.
В соответствии с пунктом 6 ст. 42 Федерального закона от 22.04.96 N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" ФКЦБ России устанавливает порядок и осуществляет лицензирование различных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг.
По вопросам, отнесенным к ее компетенции, указанная Федеральная комиссия вправе принимать постановления, в том числе имеющие нормативный характер (ст. 43 Федерального закона от 22.04.96 N 39-ФЗ).
Исходя из этого и п. 7 ст. 3 ГК РФ, Федеральная комиссия была правомочна издать обжалуемые Положения, содержащие правила, регулирующие порядок лицензирования конкретных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг.
Довод Комарова Х.П. о том, что Положения приняты в нарушение ст. 5 Федерального закона от 25.09.98 N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", относящей утверждение положений о лицензировании конкретных видов деятельности к компетенции Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в соответствии с их полномочиями, не может быть признан правильным.
Согласно п. 3 ст. 19 названного Федерального закона установленный в нем порядок лицензирования отдельных видов деятельности не распространяется на порядок лицензирования конкретных видов деятельности, лицензирование которых установлено вступившими в силу до дня вступления в силу настоящего Федерального закона иными федеральными законами.
В приведенном в ст. 17 Закона о лицензировании перечне видов профессиональной деятельности, на осуществление которых требуется лицензия, отсутствует профессиональная деятельность на рынке ценных бумаг. Поэтому лицензирование данного вида деятельности в силу абзаца второго п. 2 ст. 19 этого Закона производится в соответствии с Федеральным законом от 22.04.96 "О рынке ценных бумаг", относящего установление порядка лицензирования к компетенции ФКЦБ России. Такой порядок установлен нормативными правовыми актами, которые обжалованы по настоящему делу.
Из анализа пунктов 8, 9 и 10 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" следует, что в них устанавливаются конкретные периодические издания, являющиеся официальными для опубликования лишь тех нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, для которых установлена обязательная государственная регистрация в Министерстве юстиции Российской Федерации.
Между тем согласно пункту 8 Положения о Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, утвержденному более поздним Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 1996 г. N 1009, постановления этой Федеральной комиссии не подлежали регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации. Следовательно, названные в пункте 9 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 издания не являлись официальным источником опубликования нормативных правовых актов ФКЦБ России. Такими они стали лишь со дня вступления в силу (02.12.98) Федерального закона от 26 ноября 1998 г. N 182-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в статью 43 Федерального закона "О рынке ценных бумаг", которым впервые была предусмотрена обязательная государственная регистрация постановлений ФКЦБ России, имеющих нормативный характер.
До этого времени на основании п. 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 26 декабря 1995 г. N 1263 официальным опубликованием нормативных правовых актов ФКЦБ России считалось их опубликование в информационном бюллетене "Вестник Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку".
Все обжалуемые нормативные правовые акты были изданы и опубликованы в названном Вестнике до вступления в силу Федерального закона от 26 ноября 1998 г. N 182-ФЗ, то есть в период, когда их регистрация не требовалась, а публикация в данном периодическом издании являлась официальной. В этой связи оснований для признания этих актов недействительными по мотиву отсутствия государственной регистрации и официального опубликования не имеется.
Довод о том, что Вестник ФКЦБ, в котором опубликовано Постановление от 23 ноября 1998 г. N 50, фактически был выпущен в свет после 2 декабря 1998 г., когда вступило в силу правило о государственной регистрации актов комиссии, не имеет правового значения. На день издания этого Постановления регистрация не требовалась. Последующее опубликование означает официальное доведение до всеобщего сведения уже принятого в установленном на то время порядке нормативного правового акта. Кроме того, доказательств выпуска в свет Вестника позднее обозначенной на нем даты (25 ноября 1998 г.) не представлено. Документы, полученные заявителем с использованием электронных носителей, такими доказательствами не являются, поскольку не содержат данных о дате издания Вестника от 25.11.98.
Нельзя согласиться с доводами жалобы о несоответствии требованиям федерального закона пунктов 7.2, 3.16 - 3.18 Положения, утвержденного Постановлением от 23 ноября 1998 г. N 50.
Пункт 7.2 Положения регулирует порядок выдачи лицензии по организации торговли на рынке ценных бумаг, определяя, что такая лицензия может быть выдана только коммерческой организации, созданной в форме закрытого акционерного общества, или некоммерческому партнерству, зарегистрированным в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Данное правило основано на ст. 11 Федерального закона о рынке ценных бумаг, устанавливающей, что фондовой биржей может признаваться только организатор торговли на рынке ценных бумаг; фондовая биржа создается в форме некоммерческого партнерства. Учтен пункт 55 Положения о выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых биржах в РСФСР, утвержденного Постановлением Правительства РСФСР от 28 декабря 1991 г. N 78, допускающий создание фондовой биржи только в форме закрытого акционерного общества.
Пункты 3.16 - 3.18 Положения регулируют порядок оформления выданных лицензий и погашения бланков ранее выданных лицензий, а не основания их аннулирования, как ошибочно утверждается в жалобе.
Оспариваемый Комаровым Х.П. пункт 6 Положения, утвержденного Постановлением от 28 мая 1998 г. N 19, не содержит обязательного для проверяемой организации предписания предоставить изолированное помещение со средствами связи и оргтехники, а связывает это с наличием такой возможности.
Поскольку указанные выше нормативные правовые акты и отдельные их положения приняты компетентным органом, соответствуют требованиям закона, то оснований для признания их незаконными (недействительными) не имеется.
Кроме того, согласно ст. 6 Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (в редакции Закона от 15 ноября 1995 г.) гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод. Обязанность заявителя доказать нарушение своих прав вытекает и из п. 1 ст. 4, ч. 1 ст. 50 ГПК РСФСР.
Как предусмотрено пунктом 3 ст. 7 Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", обжалуемое действие (решение) признается незаконным, если оно приводит к указанным в статье 2 настоящего Закона последствиям, а именно: когда нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.
Принятием и применением оспариваемых Постановлений и утвержденных ими Положений, регулирующих отношения в сфере профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, права и свободы Комарова Х.П., не являющегося участником этих отношений, не нарушены, какие-либо препятствия в их осуществлении не созданы, этими актами на него не возложена (незаконно) какая-либо обязанность, не привлечен он и к какой-либо ответственности. Тем более, что Постановление от 19.12.96 N 22 носило временный характер, фактически утратило свою силу и не применяется в связи с принятием Постановления от 23.11.98 N 50.
Следовательно, оспариваемые нормативные акты, как не имеющие отношения к Комарову Х.П., не касаются его прав и свобод, в связи с чем заявленные им требования о признании этих актов незаконными (недействующими) удовлетворению не подлежат.
Вместе с тем пункт 2.12 Положения, утвержденного Постановлением от 23 ноября 1998 г. N 50, которым установлен лицензионный сбор за рассмотрение заявления на выдачу (продление) лицензии, наряду с Комаровым Х.П. оспаривается Ратнером Б.А. и ЗАО "Урал-Депозит". Это акционерное общество является профессиональным участником рынка ценных бумаг, что подтверждено копией лицензии с истекшим сроком действия и данными об обращении за ее продлением (л.д. 60, 67). Поэтому названный пункт Положения, как и другие оспариваемые обществом нормы, непосредственно затрагивают его права.
Предусмотренный пунктом 2.12 Положения лицензионный сбор по своей юридической природе относится к федеральным налогам и сборам.
Согласно статье 57 Конституции Российской Федерации каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы.
Конституционный Суд Российской Федерации в своих Постановлениях, в частности от 18 февраля 1997 года N 3-П, от 11 ноября 1997 г. N 16-П, неоднократно указывал на то, что федеральные налоги и сборы следует считать "законно установленными", если они установлены федеральным законодательным органом, в надлежащей форме, то есть федеральным законом, в предусмотренном законом порядке и введены в действие в соответствии с действующим законодательством.
Следовательно, право на установление лицензионного сбора за выдачу (продление) лицензии на осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг принадлежит федеральному законодателю. Федеральный орган исполнительной власти, каковым является ФКЦБ России, таким правом не обладает. Не предусмотрено право комиссии устанавливать лицензионный сбор и Федеральным законом о рынке ценных бумаг.
Максимальный размер указанного лицензионного сбора установлен в настоящее время статьей 15 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности".
Поскольку установление лицензионного сбора не входит в понятие "порядок лицензирования", то положения п. 3 ст. 19 указанного Федерального закона, на которые ссылаются представители ФКЦБ России, в данном случае неприменимы.
Исходя из изложенного, суд приходит к выводу о том, что пункт 2.12 названного Положения принят в нарушение п. 7 ст. 3 ГК РФ неуполномоченным органом, противоречит федеральному закону, нарушает гражданские права и охраняемые законом интересы ЗАО "Урал-Депозит", в связи с чем подлежит признанию недействительным (незаконным) в соответствии со ст. 13 ГК РФ, ст. 239.7 ГПК РСФСР.
Оснований для удовлетворения требований о признании недействительными пунктов 3.4 и 3.10.5 этого же Положения не имеется.
Нельзя согласиться с утверждением заявителей о нарушении этими пунктами принципа добровольности участия в некоммерческих организациях. Они не предписывают вступать в саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг, а устанавливают порядок, согласно которому решение о выдаче ходатайства на выдачу (продление) лицензии принимается саморегулируемой организацией, членство в которой является одним из условий получения лицензии. Введение такого правила основано на Указах Президента Российской Федерации от 21.03.96 N 408 "Об утверждении Комплексной программы мер по обеспечению прав вкладчиков и акционеров" и от 01.07.96 N 1008 "Об утверждении Концепции развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации", в которых содержится прямой запрет выдачи лицензий организациям без вступления в члены одной из саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг; членство в таких организациях признается необходимым для всех профессиональных участников рынка ценных бумаг.
Таким образом, заявленные требования подлежат удовлетворению лишь в части признания недействительным пункта 2.12 Положения от 23 ноября 1998 г. N 50, в остальной части - отклонению.
С заявлением представителей ФКЦБ России о применении трехмесячного срока давности, установленного ст. 239.5 ГПК РСФСР для обращения в суд с жалобой, согласиться нельзя. Заявители обжалуют нормативные правовые акты, которые сроком действия во времени не ограничены. Такие акты могут быть оспорены в любое время их действия, как для пресечения длящегося нарушения гражданских прав, так и в целях предотвращения негативных последствий в будущем.
Руководствуясь ст. ст. 191 - 197, 231 - 232, 239.7 ГПК РСФСР, Верховный Суд Российской Федерации
решил:
признать недействительным (незаконным) пункт 2.12 Положения о лицензировании различных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг Российской Федерации, утвержденного Постановлением Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 23 ноября 1998 г. N 50.
В удовлетворении жалобы Комарова Х.П., Ратнера Б.А., ЗАО "Урал-Депозит" о признании незаконными (недействительными) указанного Постановления в остальной части, Постановлений Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 28.05.98 N 19, от 19.12.96 N 22 и утвержденных этими Постановлениями Положений - отказать.
Решение может быть обжаловано в Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение 10 дней после изготовления в окончательной форме.