Решение Верховного Суда РФ от 30.07.2007 N ГКПИ07-320
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РЕШЕНИЕ
от 30 июля 2007 г. N ГКПИ07-320
Именем Российской Федерации
Верховный Суд Российской Федерации в составе:
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению открытого акционерного общества "Нижнекамскнефтехим" о признании недействующим подпункта 5.2.11 подпункта 5.2 пункта 5 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года N 331,
установил:
согласно подпункту 5.2.11 подпункта 5.2 пункта 5 Положения о Федеральной антимонопольной службе (далее - Положение), утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года N 331 (в редакции Постановления от 8 февраля 2007 г. N 83), Федеральная антимонопольная служба на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает в установленной сфере деятельности правила рассмотрения антимонопольным органом дел о нарушениях антимонопольного законодательства.
Постановление опубликовано в "Российской газете", 31 июля 2004 г., N 162; в Собрании законодательства Российской Федерации, 2 августа 2004 г., N 31, ст. 3259.
ОАО "Нижнекамскнефтехим" обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании приведенной правовой нормы недействующей со дня ее принятия, ссылаясь, что на момент опубликования Положения полномочия антимонопольного органа по установлению процедуры рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства федеральным законодателем были ограничены возможностью регламентации лишь отдельных стадий этой процедуры (стадии, предшествующей возбуждению дела, стадий вынесения решения и его исполнения), передача излишних полномочий, по сравнению с тем, как они определены в законе, противоречит пункту 2 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", в результате чего нарушены права заявителя, в отношении которого были применены Правила рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства, принятые на основании оспариваемой нормы Федеральной антимонопольной службой с превышением своих полномочий.
В судебном заседании представители заявителя Жихарев Н.В. и Султанов А.Р. пояснили, что правоотношения, возникающие в связи с рассмотрением дел о нарушении антимонопольного законодательства, являются отношениями административными, и в части процедуры - административно-процессуальными, поэтому могут регулироваться только законом, оспариваемым Положением антимонопольному органу предоставлены полномочия большие по объему, чем это установлено законом, Правительство Российской Федерации не обладало компетенцией, позволяющей делегировать Федеральной антимонопольной службе полномочия, которые для нее не предусмотрены законодателем.
Представитель Правительства Российской Федерации Романенкова И.И. заявленные требования не признала, указывая на то, что Федеральная антимонопольная служба была наделена полномочиями по изданию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации, со дня вступления в силу (26.10.2006) Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", в главе 9 которого установлен порядок рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства, оспариваемая заявителем правовая норма не применяется и утвержденные на ее основании Правила с 11 февраля 2007 г. утратили силу.
Выслушав доводы представителей заявителя и представителя заинтересованного лица, проверив оспариваемую норму на предмет ее соответствия федеральному закону, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Федотовой А.В., полагавшей оспариваемую норму признать недействующей со дня вступления решения суда в законную силу, Верховный Суд Российской Федерации приходит к следующему.
В соответствии с пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации, определяются Правительством Российской Федерации; под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации федеральных конституционных законов, федеральных законов, обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.
В силу подпункта "в" пункта 4 этого же Указа федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации.
Пунктом 4 статьи 27 Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", в редакции от 2 февраля 2006 г., действовавшей на день издания оспариваемого Положения, было установлено, что рассмотрение антимонопольным органом представлений органов и заявлений организаций и физических лиц, принятие решений и выдача предписаний, предусмотренных настоящим Законом, а также контроль за соблюдением антимонопольного законодательства осуществляется в порядке, установленном антимонопольным органом.
Из анализа этой нормы во взаимосвязи с пунктом 1 той же статьи, признающим указанные представления и заявления основанием для возбуждения и рассмотрения дел, следует, что рассмотрение представлений органов и заявлений организаций и физических лиц, завершающееся принятием решений, по своей сути означает порядок рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства, полномочия по установлению которого Правительство Российской Федерации предоставило Федеральной антимонопольной службе на основании и во исполнение названной статьи Закона.
Нельзя согласиться с доводами представителей заявителя о том, что пунктом 4 статьи 27 Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 (в редакции от 2 февраля 2006 г.) полномочия антимонопольного органа были ограничены возможностью регламентации отдельных стадий рассмотрения дел, оспариваемая часть Положения позволяет, в противоречие со статьей 1.6 КоАП РФ от 30 декабря 1991 г., привлекать хозяйствующие субъекты к административной ответственности в порядке, не предусмотренном законом.
Дела о нарушении антимонопольного законодательства рассматриваются по единой процедуре, взаимосвязанные стадии которой не могут регулироваться различными нормативными правовыми актами. В рамках этой процедуры антимонопольный орган реализует свои полномочия по государственному контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, не связанные с наложением административных наказаний, установленных КоАП РФ и применяемых в производстве по делам об административных правонарушениях.
Исходя из правовой позиции, отраженной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 16 ноября 2000 г. N 237-О, по смыслу статей 12, 23.1 названного Закона РСФСР указанные в нем акты антимонопольного органа силой принудительного исполнения не обладают, формулируются в виде предписаний, требование об исполнении которых реализуется путем специальных процедур - вынесения самим антимонопольным органом решения о применении административного взыскания по правилам Кодекса РСФСР об административных правонарушениях либо путем обращения с иском в суд, в частности с иском о взыскании дохода, полученного в результате монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.
С учетом этого не имеется оснований для вывода о том, что оспариваемая правовая норма позволяет Федеральной антимонопольной службе устанавливать правила рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства, подменяющие производство по делам об административных правонарушениях либо судебное производство.
Вместе с тем статья 27 Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1, на основании и во исполнение которой Правительство Российской Федерации в пределах своей компетенции наделило Федеральную антимонопольную службу полномочиями по изданию нормативного правового акта, указанного в подпункте 5.2.11 подпункта 5.2 пункта 5 Положения, признана утратившей силу Федеральным законом от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", действующим с 26 октября 2006 г. Данный Закон, в главе 9 которого урегулирован порядок рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства, не относит к компетенции федерального антимонопольного органа установление такого порядка, в связи с чем Приказом Федеральной антимонопольной службы от 22 декабря 2006 г. N 337 были отменены правила рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства, изданные на основании оспариваемой нормы.
В настоящее время подпункт 5.2.11 подпункта 5.2 пункта 5 Положения не соответствует названному Федеральному закону и подлежит признанию недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.
Требование заявителя о признании оспоренной нормы, недействующей со дня издания, как изданной Правительством Российской Федерации с превышением определенной федеральным законодателем компетенции, не подлежит удовлетворению по вышеизложенным мотивам.
Кроме того, согласно правовым позициям, сформулированным Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлениях от 16 июня 1998 года и от 11 апреля 2000 года, воспроизведенным в ряде определений, в частности от 10 декабря 2002 г. N 283-О, решение суда общей юрисдикции, которым нормативный акт Правительства Российской Федерации признан противоречащим федеральному закону, не является подтверждением недействительности нормативного акта Правительства Российской Федерации, его отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания, а означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению.
Руководствуясь статьями 194 - 199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации
решил:
заявление открытого акционерного общества "Нижнекамскнефтехим" удовлетворить частично. Признать недействующим и не подлежащим применению со дня вступления настоящего решения в законную силу подпункт 5.2.11 подпункта 5.2 пункта 5 Положения о Федеральной антимонопольной службе (далее - Положение), утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года N 331 (в редакции Постановления от 8 февраля 2007 г. N 83).
Решение может быть обжаловано в Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение 10 дней со дня его принятия в окончательной форме.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
Н.К.ТОЛЧЕЕВ