Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 27.09.2022 N АКПИ22-575
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 27 сентября 2022 г. N АКПИ22-575
Верховный Суд Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,
судей Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., Кириллова В.С.,
при секретаре С.,
с участием прокурора Русакова И.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Титан", общества с ограниченной ответственностью "РСО "Силуэт", акционерного общества "Невинномысская электросетевая компания", общества с ограниченной ответственностью "КВТ-СЕТЬ", общества с ограниченной ответственностью "Национальная распределительно-сетевая компания-Сибирь", общества с ограниченной ответственностью "ЭСО", общества с ограниченной ответственностью "Синергия", общества с ограниченной ответственностью "Завод строительных конструкций-1 Электро", общества с ограниченной ответственностью "Энергопоставка", общества с ограниченной ответственностью "ЭнергоСфера Омск", общества с ограниченной ответственностью "Костеревские городские электрические сети", общества с ограниченной ответственностью "Кудымкарские электрические сети", общества с ограниченной ответственностью "Новая региональная сеть Прикамья", общества с ограниченной ответственностью "ТрансЭнергоСервис", общества с ограниченной ответственностью "НЭСК", общества с ограниченной ответственностью "Регион-Сеть", общества с ограниченной ответственностью "Сетевая компания "Приуралье", общества с ограниченной ответственностью "Оренбургские электрические сети", общества с ограниченной ответственностью "Бузулукская сетевая энергетическая компания", общества с ограниченной ответственностью "Областная энергосетевая компания", общества с ограниченной ответственностью "УльяновскЭлектросеть", общества с ограниченной ответственностью "Промэлектросеть", общества с ограниченной ответственностью "Поволжская электро-сетевая компания", общества с ограниченной ответственностью "Смюрэк", общества с ограниченной ответственностью "Сервисное обслуживание электросетевого комплекса", общества с ограниченной ответственностью "ТЕХ", общества с ограниченной ответственностью "Сетевая компания", общества с ограниченной ответственностью "Технология", общества с ограниченной ответственностью "ЭМ-сеть", общества с ограниченной ответственностью "Алексинская электросетевая компания", акционерного общества "Пластик", общества с ограниченной ответственностью "Промэнергосеть", общества с ограниченной ответственностью "Поволжская сетевая компания", общества с ограниченной ответственностью "ЭнергоТранспорт", муниципального унитарного предприятия "Электросетевое предприятие" Каргопольского муниципального округа Архангельской области, общества с ограниченной ответственностью фирмы "ТОК", общества с ограниченной ответственностью "Энергопрогресс", общества с ограниченной ответственностью "Горэнерго", общества с ограниченной ответственностью "Районные электрические сети" о признании недействующими абзацев третьего - пятого пункта 2(2) постановления Правительства Российской Федерации от 28 февраля 2015 г. N 184 "Об отнесении владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям" и пунктов 1 и 2 критериев отнесения владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям, утвержденных этим постановлением,
установил:
постановлением Правительства Российской Федерации от 28 февраля 2015 г. N 184 "Об отнесении владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям" (далее - Постановление N 184) утверждены критерии отнесения владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям (далее - Критерии). Нормативный правовой акт опубликован 4 марта 2015 г. на "Официальном интернет-портале правовой информации" (http://pravo.gov.ru), 9 марта 2015 г. в Собрании законодательства Российской Федерации, N 10, ст. 1541.
Пунктом 2(2) Постановления установлено, что при определении соответствия владельцев объектов электросетевого хозяйства пунктам 1 и 2 Критериев не учитываются: объекты электросетевого хозяйства в случае, если собственник объектов электросетевого хозяйства является единственным потребителем услуг по передаче электрической энергии, оказываемых с использованием указанных объектов электросетевого хозяйства (абзацы первый и третий); объекты электросетевого хозяйства, которыми юридическое лицо владеет на основании договора аренды, договора финансовой аренды (лизинга), договора безвозмездного пользования, договора доверительного управления имуществом (за исключением случаев, если такие объекты электросетевого хозяйства переданы по указанным договорам юридическому лицу, права акционера которого или собственника имущества которого осуществляют Российская Федерация в лице Министерства обороны Российской Федерации и (или) подведомственные Министерству обороны Российской Федерации организации, а также если собственник объектов электросетевого хозяйства является основным или дочерним (зависимым) обществом по отношению к организации, оказывающей (планирующей оказывать) услуги по передаче электрической энергии с использованием указанных объектов электросетевого хозяйства, а также если собственник объектов электросетевого хозяйства и организация, оказывающая (планирующая оказывать) услуги по передаче электрической энергии с использованием указанных объектов электросетевого хозяйства, являются дочерними (зависимыми) обществами по отношению к одному и тому же основному обществу) (абзац четвертый); линии электропередачи (воздушные и (или) кабельные) или их участки, соединяющие оборудование распределительных устройств и (или) связанное с ним вспомогательное оборудование одной трансформаторной или иной подстанции, указанной в пункте 1 Критериев (абзац пятый).
Согласно пункту 1 Критериев владение на праве собственности и (или) на ином законном основании на срок не менее долгосрочного периода регулирования трансформаторными и иными подстанциями с установленными силовыми трансформаторами (автотрансформаторами), расположенными и используемыми для осуществления регулируемой деятельности в административных границах субъекта Российской Федерации, сумма номинальных мощностей которых составляет: применительно к отношениям, связанным с установлением (пересмотром) цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии на 2023 год, не менее 15 МВА (абзацы первый - второй); применительно к отношениям, связанным с установлением (пересмотром) цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии на 2024 год, не менее 30 МВА (абзац третий); применительно к отношениям, связанным с установлением (пересмотром) цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии на 2025 год и последующие расчетные периоды регулирования, не менее 150 МВА (абзац четвертый).
Абзацем пятым этого пункта закреплено, что в отношении владельцев объектов электросетевого хозяйства - юридических лиц, права акционера которых осуществляет Российская Федерация в лице Министерства обороны Российской Федерации и (или) подведомственные Министерству обороны Российской Федерации организации, и юридических лиц, права собственника имущества которых осуществляет Российская Федерация в лице Министерства обороны Российской Федерации и (или) подведомственные Министерству обороны Российской Федерации организации, а также владельцев объектов электросетевого хозяйства, соответствующих критериям отнесения территориальных сетевых организаций к сетевым организациям, обслуживающим преимущественно одного потребителя, в соответствии с приложением N 3 к Основам ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. N 1178 "О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике" (далее - Основы ценообразования), - владение на праве собственности и (или) на ином законном основании на срок не менее долгосрочного периода регулирования трансформаторными и иными подстанциями с установленными силовыми трансформаторами (автотрансформаторами), расположенными и используемыми для осуществления регулируемой деятельности в административных границах субъекта Российской Федерации, сумма номинальных мощностей которых составляет не менее 10 МВА.
В силу пункта 2 Критериев владение на праве собственности и (или) на ином законном основании на срок не менее долгосрочного периода регулирования линиями электропередачи (воздушными и (или) кабельными), расположенными и используемыми для осуществления регулируемой деятельности в административных границах субъекта Российской Федерации, непосредственно соединенными с трансформаторными и иными подстанциями, указанными в пункте 1 данных критериев, не менее 2 проектных номинальных классов напряжения: 110 кВ и выше, 35 кВ, 1 - 20 кВ, ниже 1 кВ - трехфазных участков линий электропередачи, сумма протяженностей которых по трассе составляет: применительно к отношениям, связанным с установлением (пересмотром) цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии на 2023 год, не менее 20 км (абзацы первый и второй); применительно к отношениям, связанным с установлением (пересмотром) цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии на 2024 год, не менее 50 км (абзац третий); применительно к отношениям, связанным с установлением (пересмотром) цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии на 2025 год и последующие расчетные периоды регулирования, не менее 300 км (абзац четвертый).
Абзацем пятым названного пункта предусмотрено, что в отношении владельцев объектов электросетевого хозяйства - юридических лиц, права акционера которых осуществляет Российская Федерация в лице Министерства обороны Российской Федерации и (или) подведомственные Министерству обороны Российской Федерации организации, и юридических лиц, права собственника имущества которых осуществляет Российская Федерация в лице Министерства обороны Российской Федерации и (или) подведомственные Министерству обороны Российской Федерации организации, а также владельцев объектов электросетевого хозяйства, соответствующих критериям отнесения территориальных сетевых организаций к сетевым организациям, обслуживающим преимущественно одного потребителя, в соответствии с приложением N 3 к Основам ценообразования - владение на праве собственности и (или) на ином законном основании на срок не менее долгосрочного периода регулирования линиями электропередачи (воздушными и (или) кабельными), расположенными и используемыми для осуществления регулируемой деятельности в административных границах субъекта Российской Федерации, непосредственно соединенными с трансформаторными и иными подстанциями, указанными в пункте 1 этих критериев, сумма протяженностей которых по трассе составляет не менее 15 км, не менее 2 из следующих проектных номинальных классов напряжения: 110 кВ и выше; 35 кВ; 1 - 20 кВ; ниже 1 кВ трехфазных участков линий электропередачи.
ООО "Титан", ООО "РСО "Силуэт", АО "Невинномысская электросетевая компания", ООО "КВТ-СЕТЬ", ООО "Национальная распределительно-сетевая компания-Сибирь", ООО "ЭСО", ООО "Синергия", ООО "Завод строительных конструкций-1 Электро", ООО "Энергопоставка", ООО "ЭнергоСфера Омск", ООО "Костеревские городские электрические сети", ООО "Кудымкарские электрические сети", ООО "Новая региональная сеть Прикамья", ООО "ТрансЭнергоСервис", ООО "НЭСК", ООО "Регион-Сеть", ООО "Сетевая компания "Приуралье", ООО "Оренбургские электрические сети", ООО "Бузулукская сетевая энергетическая компания", ООО "Областная энергосетевая компания", ООО "УльяновскЭлектросеть", ООО "Промэлектросеть", ООО "Поволжская электро-сетевая компания", ООО "Смюрэк", ООО "Сервисное обслуживание электросетевого комплекса", ООО "ТЕХ", ООО "Сетевая компания", ООО "Технология", ООО "ЭМ-сеть", ООО "Алексинская электросетевая компания", АО "Пластик", ООО "Промэнергосеть", ООО "Поволжская сетевая компания", ООО "ЭнергоТранспорт", МУП "Электросетевое предприятие" Каргопольского муниципального округа Архангельской области, ООО фирма "ТОК", ООО "Энергопрогресс", ООО "Горэнерго", ООО "Районные электрические сети", являющиеся территориальными сетевыми организациями, обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением с учетом уточнения и дополнения о признании недействующими абзацев третьего - пятого пункта 2(2) Постановления и пунктов 1 и 2 Критериев, ссылаясь на то, что они ограничивают свободу экономической деятельности в сфере электроэнергетики и единство экономического пространства в сфере обращения электрической энергии, нарушают принцип использования рыночных отношений и конкуренции в качестве одного из основных инструментов формирования устойчивой системы удовлетворения спроса на электрическую энергию, создают правовую неопределенность их применения и не соответствуют статьям 1, 10, 209, 210 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), пункту 1 статьи 18 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. N 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", статьям 5, 6, пункту 11 статьи 8 Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Закон об электроэнергетике), статье 1, части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", статьям 6, 9 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", Указу Президента Российской Федерации от 21 декабря 2017 г. N 618 "Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции".
Помимо этого, административные истцы указали, что оспариваемые нормы введены постановлением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2022 г. N 807 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" (далее также - Постановление N 807) в нарушение процедуры принятия этого постановления, что не соответствует Федеральному закону от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" и постановлению Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2020 г. N 2454 "Об утверждении Правил оценки применения обязательных требований, содержащихся в нормативных правовых актах, подготовки, рассмотрения доклада о достижении целей введения обязательных требований и принятия решения о продлении срока действия нормативного правового акта, устанавливающего обязательные требования, или о проведении оценки фактического воздействия нормативного правового акта, устанавливающего обязательные требования".
В обоснование заявленного требования административные истцы указали, что оспариваемые положения создают препятствия им для осуществления деятельности по передаче элекрической энергии по причине лишения возможности получать компенсацию расходов, связанных с ее осуществлением, поскольку только наличие статуса территориальной сетевой организации позволяет безубыточно осуществлять данный вид деятельности, которого в связи с принятием оспариваемых норм они лишатся в период с 2023 по 2025 год.
В судебном заседании представители административных истцов М. (всех административных истцов), А. (ООО "РСО "Силуэт") и Д. (ООО "ЭнергоСфера Омск") поддержали заявленное требование, просили его удовлетворить.
Административный ответчик Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству энергетики Российской Федерации (далее - Минэнерго России) (поручение от 3 августа 2022 г. N ДГ-П51-13038), в письменных возражениях на административный иск указавшему, что оспариваемый нормативный правовой акт принят полномочным органом, в оспариваемой части соответствует актам большей юридической силы и прав административных истцов не нарушает.
В судебном заседании представитель административного ответчика К. просил отказать в удовлетворении административного искового заявления.
Выслушав стороны, исследовав материалы дела, проверив оспариваемые положения нормативного правового акта на соответствие нормативным правовым актам большей юридической силы, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что административный иск не подлежит удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленного требования.
Полномочия Правительства Российской Федерации как высшего исполнительного органа государственной власти на момент принятия оспариваемого акта были определены Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (утратил силу в связи с принятием Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. N 4-ФКЗ), статьей 23 которого было закреплено, что Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации.
В настоящий момент аналогичные полномочия закреплены в статье 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. N 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".
Правовые основы экономических отношений в сфере электроэнергетики, полномочия органов государственной власти на регулирование этих отношений, основные права и обязанности субъектов электроэнергетики при осуществлении деятельности в сфере электроэнергетики и потребителей электрической энергии устанавливает Закон об электроэнергетике.
Статьей 21 данного закона к полномочиям Правительства Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации об электроэнергетике отнесено установление критериев и порядка отнесения владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям, в том числе исходя из технических характеристик таких объектов, количественных и (или) качественных показателей их деятельности и с учетом результатов мониторинга риска нарушения работы владельцев объектов электросетевого хозяйства в сфере электроэнергетики, проводимого в соответствии со статьей 28.3 Закона об электроэнергетике (абзац сорок второй).
Реализуя предоставленные законом полномочия, Правительство Российской Федерации Постановлением N 184 утвердило Критерии, установило пункты Критериев, которые не применяются к некоторым владельцам объектов электросетевого хозяйства и хозяйствующим субъектам, и объекты электросетевого хозяйства и линии электропередачи (воздушные и (или) кабельные) или их участки, которые не учитываются при определении соответствия владельцев объектов электросетевого хозяйства пунктам 1 и 2 Критериев, утвержденных этим постановлением (пункты 1 - 2(3)).
Положения Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" при издании Постановления N 184 соблюдены.
Таким образом, Постановление N 184 и утвержденные им Критерии приняты Правительством Российской Федерации в пределах предоставленных законом полномочий с соблюдением формы и порядка введения в действие.
Постановлением от 30 апреля 2022 г. N 807 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" Правительство Российской Федерации дополнило Постановление N 184 пунктами 2(2) и 2(3) и изложило пункты 1 и 2 Критериев в новой редакции.
Утверждение административных истцов о том, что данные изменения приняты Правительством Российской Федерации с нарушением процедуры, является несостоятельным.
Постановление N 807 опубликовано на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) 4 мая 2022 г. и в Собрании законодательства Российской Федерации 9 мая 2022 г., N 19, ст. 3222.
Проект постановления в соответствии с требованиями пункта 4(1) Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, пунктов 3, 4, 5, 22 Правил раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, утвержденных названным выше постановлением, и Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318, пункта 5 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, был размещен на официальном сайте regulation.gov.ru с целью проведения публичного обсуждения и для проведения независимой антикоррупционной экспертизы.
По заключению антикоррупционной экспертизы проекта постановления, проведенной Министерством юстиции Российской Федерации, коррупциогенные факторы не выявлены.
Из изложенного следует, что установленный порядок принятия и опубликования нормативного правового акта соблюден.
В соответствии с пунктом 1 статьи 6 Закона об электроэнергетике принципами организации экономических отношений в сфере электроэнергетики являются в том числе использование рыночных отношений и конкуренции в качестве одного из основных инструментов формирования устойчивой системы удовлетворения спроса на электрическую энергию при условии обеспечения надлежащего качества и минимизации стоимости электрической энергии; обеспечение энергетической безопасности Российской Федерации; обеспечение бесперебойного и надежного функционирования электроэнергетики в целях удовлетворения спроса на электрическую энергию потребителей, обеспечивающих надлежащее исполнение своих обязательств перед субъектами электроэнергетики.
В соответствии с подпунктом "ж" пункта 17 Доктрины энергетической безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2019 г. N 216, одним из рисков в области энергетической безопасности, связанным с внутренними вызовами и угрозами энергетической безопасности, является высокий уровень износа основных производственных фондов организаций топливно-энергетического комплекса, низкая эффективность использования и недостаточные темпы обновления этих фондов.
Пунктом 31 названной доктрины установлено, что реализация данной доктрины осуществляется субъектами энергетической безопасности в рамках государственной энергетической политики Российской Федерации, цели, основные направления, задачи и ключевые меры которой определяются Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.
Правительство Российской Федерации распоряжением от 3 апреля 2013 г. N 511-р утвердило Стратегию развития электросетевого комплекса Российской Федерации (далее - Стратегия), которая разработана на период до 2030 года во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 22 ноября 2012 г. N 1567, охватывает основную деятельность электросетевого комплекса - передачу и распределение электрической энергии и непосредственно связанные с ней аспекты смежных видов деятельности (генерацию и сбыт электрической энергии) на территории России.
Согласно Стратегии одной из задач, стоящей перед электросетевым комплексом, является сокращение степени разрозненности территориальных сетевых организаций и повышение контроля над ними. На момент принятия Стратегии на территории Российской Федерации было зарегистрировано более 3000 территориальных сетевых организаций, большое количество которых усиливает риски в отношении работы электрической сети и предопределяет неоптимальное распределение ресурсов, связанных с ее эксплуатацией, поддержанием и развитием.
В связи с этим Стратегией предусмотрена консолидация электросетевого комплекса, заключающаяся в поэтапном сокращении количества хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по передаче электрической энергии и технологическому присоединению к сети новых потребителей, формировании единого центра ответственности за обеспечение надежного и качественного энергоснабжения и организации эффективной и соответствующей мировым стандартам технологической инфраструктуры.
Из объяснений Правительства Российской Федерации следует, что реализация Стратегии с целевыми показателями сокращения количества территориальных сетевых организаций в два раза к 2017 году и на 50 процентов относительно 2017 года территориальных сетевых организаций к 2030 году показала, что фактические темпы консолидации электросетевого комплекса оказались ниже запланированных, что обусловлено исчерпанием потенциала тех механизмов, которые были использованы на первом этапе ее реализации, и требуется совершенствование действующей нормативно-правовой базы.
По состоянию на 2 сентября 2022 г. на территории Российской Федерации деятельность по передаче электрической энергии осуществляет 1680 территориальных сетевых организаций. Причем большую часть от указанного количества территориальных сетевых организаций составляют территориальные сетевые организации, которые по количественным характеристикам и параметрам объектов электросетевого хозяйства можно отнести к малым территориальным сетевым организациям. Такое значительное количество территориальных сетевых организаций создает дополнительную тарифную нагрузку для всех групп потребителей электрической энергии за счет неоптимального распределения ресурсов, связанных с эксплуатацией, поддержанием и развитием объектов электросетевого хозяйства. Зачастую происходит дублирование операционных расходов и инвестиционных затрат (например, на строительство новых подстанций). Кроме того, малые территориальные сетевые организации не обладают достаточными ресурсами для самостоятельной ликвидации последствий аварий природного и техногенного характера, что ведет к увеличению рисков нарушения их надежного функционирования. Таким территориальным сетевым организациям экономически невыгодно содержать необходимый аварийный запас объектов электросетевого хозяйства, а также необходимое количество ремонтного и аварийного персонала, что приводит к возникновению рисков нарушения обеспечения надежной работы всего электросетевого комплекса страны.
В своих инвестиционных программах малые территориальные сетевые организации, как правило, предусматривают незначительный объем работ по поддержанию требуемого технического состояния объектов электросетевого хозяйства, не выполняют их в полном объеме и не проводят комплексную реконструкцию объектов электросетевого хозяйства. В связи с этим основная часть малых территориальных сетевых организаций фактически проводит политику краткосрочного планирования и неэффективной эксплуатации распределительного сетевого комплекса, что создает необоснованную тарифную нагрузку для всех групп потребителей электроэнергии, приводит к повышенному уровню износа оборудования.
Правительство Российской Федерации, реализуя дискреционные полномочия на основании Стратегии, приняло решение об изменении критериев отнесения владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям с целью недопущения неэффективного управления электросетевым комплексом, имеющим стратегическое значение для энергетической безопасности Российской Федерации.
Нормативный правовой акт большей юридической силы, который бы устанавливал иной порядок установления критериев отнесения владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям, отсутствует.
Не может быть признан состоятельным довод административных истцов о несоблюдении принципа использования рыночных отношений и конкуренции и о нарушении оспариваемыми нормами положений части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", устанавливающей запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Статьей 4 Федерального закона от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях" установлено, что данный закон регулирует деятельность субъектов естественных монополий в сфере услуг по передаче электрической энергии.
Естественная монополия названным федеральным законом понимается как состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на товар, чем спрос на другие виды товаров (статья 3).
Исходя из этого услуги по передаче электрической энергии осуществляются в отсутствие конкуренции на соответствующем товарном рынке.
Поскольку территориальные сетевые организации осуществляют свою деятельность в условиях естественной монополии, что связано с технологическими особенностями отрасли, выражающимися в наличии протяженной сетевой инфраструктуры, требования к таким организациям и порядку оказания ими услуг должны быть максимально определенными и емкими, не допускающими к оказанию услуг по передаче электрической энергии недобросовестные территориальные сетевые организации, ориентированные на краткосрочное извлечение прибыли без осуществления инвестиций в принадлежащие им объекты электросетевого хозяйства и оказывающие услуги ненадлежащего качества.
Следовательно, установление требований к объектам электросетевого хозяйства, в том числе ограничений в отношении характеристик имущественного комплекса организаций, при соответствии которым такая организация вправе осуществлять естественно монопольный вид деятельности по оказанию услуг по передаче электрической энергии, не может рассматриваться как нарушение антимонопольного законодательства.
Вопреки утверждениям административных истцов, оспариваемые нормы не предусматривают ограничений в осуществлении прав собственниками объектов электросетевого хозяйства, а также не ограничивают возможность владения объектами электросетевого хозяйства на основании договора аренды или договора финансовой аренды (лизинга). Уточнения форм владения объектами электросетевого хозяйства вводятся только при определении на соответствие критериям отнесения владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям. Введение уточнений связано с недостаточным уровнем капитальных вложений в объекты электросетевого хозяйства, что приводит к повышенному уровню износа арендуемых объектов электросетевого хозяйства и необходимости доведения указанных объектов электросетевого хозяйства до надлежащего технического состояния.
Пунктом 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации закреплено, что гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Оспариваемые предписания не обязывают собственников объектов электросетевого хозяйства за свой счет, но в интересах других лиц нести расходы, то есть каких-либо обязанностей на собственников объектов электросетевого хозяйства не возлагают.
Пунктом 4 статьи 23.1 Закона об электроэнергетике предусмотрено, что государственному регулированию на оптовом и (или) на розничных рынках подлежат цены (тарифы) на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании территориальным сетевым организациям, а также предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни таких цен (тарифов).
Основанием для установления (пересмотра), а также продолжения действия установленной цены (тарифа) на услуги по передаче электрической энергии в отношении юридического лица, владеющего на праве собственности или ином законном основании объектами электросетевого хозяйства, в соответствии с пунктом 24 Правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. N 1178, является соответствие юридического лица Критериям.
Таким образом, владелец объектов электросетевого хозяйства для осуществления деятельности по передаче электрической энергии, а также для получения соответствующего тарифа на услуги по передаче электрической энергии должен соответствовать Критериям.
Собственники объектов электросетевого хозяйства, не соответствующие Критериям, обязаны нести бремя содержания принадлежащего им имущества в соответствии со статьей 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также соблюдать запрет на препятствование перетоку электрической энергии в соответствии с пунктом 6 Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказанию этих услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2004 г. N 861.
Правительство Российской Федерации постановлением от 26 декабря 2019 г. N 1857 с 1 января 2020 г. определило механизм компенсации расходов владельцев электросетей, понесенных ими в связи с обеспечением перетока электрической энергии потребителям, установив, что начиная с 1 января 2020 г. фактические расходы собственника или иного законного владельца объектов электросетевого хозяйства, не оказывающего услуги по передаче электрической энергии на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, на приобретение электрической энергии (мощности) в целях компенсации потерь электрической энергии в объеме технологических потерь электрической энергии, возникших в его объектах электросетевого хозяйства в связи с обеспечением перетока электрической энергии в энергопринимающие устройства потребителей электрической энергии, которые присоединены к таким объектам электросетевого хозяйства на основании договора об осуществлении технологического присоединения, заключенного такими собственниками или иными законными владельцами объектов электросетевого хозяйства в соответствии с Правилами технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям, в период, в котором указанный собственник или иной законный владелец объектов электросетевого хозяйства оказывал с их использованием услуги по передаче электрической энергии на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, подлежат компенсации территориальной сетевой организацией, к электрическим сетям которой присоединены такие объекты электросетевого хозяйства, по заявлению указанного собственника или иного законного владельца объектов электросетевого хозяйства.
С учетом изложенного довод об ущемлении оспариваемыми нормами Критериев прав административных истцов на осуществление предпринимательской деятельности в сфере энергетического и электросетевого хозяйства является несостоятельным.
Какой-либо неопределенности, вопреки утверждениям административных истцов, оспариваемые нормы не содержат.
Учитывая, что оспариваемые положения Постановления N 184 и Критериев не противоречат нормативным правовым актам большей юридической силы, на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении заявленного требования следует отказать.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации
решил:
в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью "Титан", общества с ограниченной ответственностью "РСО "Силуэт", акционерного общества "Невинномысская электросетевая компания", общества с ограниченной ответственностью "КВТ-СЕТЬ", общества с ограниченной ответственностью "Национальная распределительно-сетевая компания-Сибирь", общества с ограниченной ответственностью "ЭСО", общества с ограниченной ответственностью "Синергия", общества с ограниченной ответственностью "Завод строительных конструкций-1 Электро", общества с ограниченной ответственностью "Энергопоставка", общества с ограниченной ответственностью "ЭнергоСфера Омск", общества с ограниченной ответственностью "Костеревские городские электрические сети", общества с ограниченной ответственностью "Кудымкарские электрические сети", общества с ограниченной ответственностью "Новая региональная сеть Прикамья", общества с ограниченной ответственностью "ТрансЭнергоСервис", общества с ограниченной ответственностью "НЭСК", общества с ограниченной ответственностью "Регион-Сеть", общества с ограниченной ответственностью "Сетевая компания "Приуралье", общества с ограниченной ответственностью "Оренбургские электрические сети", общества с ограниченной ответственностью "Бузулукская сетевая энергетическая компания", общества с ограниченной ответственностью "Областная энергосетевая компания", общества с ограниченной ответственностью "УльяновскЭлектросеть", общества с ограниченной ответственностью "Промэлектросеть", общества с ограниченной ответственностью "Поволжская электро-сетевая компания", общества с ограниченной ответственностью "Смюрэк", общества с ограниченной ответственностью "Сервисное обслуживание электросетевого комплекса", общества с ограниченной ответственностью "ТЕХ", общества с ограниченной ответственностью "Сетевая компания", общества с ограниченной ответственностью "Технология", общества с ограниченной ответственностью "ЭМ-сеть", общества с ограниченной ответственностью "Алексинская электросетевая компания", акционерного общества "Пластик", общества с ограниченной ответственностью "Промэнергосеть", общества с ограниченной ответственностью "Поволжская сетевая компания", общества с ограниченной ответственностью "ЭнергоТранспорт", муниципального унитарного предприятия "Электросетевое предприятие" Каргопольского муниципального округа Архангельской области, общества с ограниченной ответственностью фирмы "ТОК", общества с ограниченной ответственностью "Энергопрогресс", общества с ограниченной ответственностью "Горэнерго", общества с ограниченной ответственностью "Районные электрические сети" о признании недействующими абзацев третьего - пятого пункта 2(2) постановления Правительства Российской Федерации от 28 февраля 2015 г. N 184 "Об отнесении владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям" и пунктов 1 и 2 критериев отнесения владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям, утвержденных этим постановлением, отказать.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Председательствующий
судья Верховного Суда
Российской Федерации
О.Н.НЕФЕДОВ
Судьи Верховного Суда
Российской Федерации
И.Д.АБАКУМОВА
В.С.КИРИЛЛОВ