Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 21.04.2022 N АКПИ22-137
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 21 апреля 2022 г. N АКПИ22-137
Верховный Суд Российской Федерации в составе:
судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.,
при секретаре С.,
с участием прокурора Никаноровой О.Е.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению З. о признании частично недействующим пункта 2 приказа Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 29 июня 2017 г. N 941/пр "Об утверждении перечня направлений деятельности экспертов, по которым претенденты имеют намерение получить право подготовки заключений экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий",
установил:
приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее также - Минстрой России) от 29 июня 2017 г. N 941/пр (далее - Приказ) утвержден перечень направлений деятельности экспертов, по которым претенденты имеют намерение получить право подготовки заключений экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий (далее также - Перечень). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 26 июля 2017 г., регистрационный номер 47537, и размещен на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) 27 июля 2017 г.
Согласно пункту 2 Приказа физические лица, аттестованные на право подготовки заключений экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий, до вступления в силу названного приказа, вправе осуществлять подготовку заключений экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий по направлениям деятельности эксперта, указанным в квалификационном аттестате, до истечения срока действия такого аттестата. По окончании срока действия ранее выданных аттестатов указанные лица подлежат аттестации в соответствии с Перечнем, указанным в пункте 1 Приказа.
З. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором с учетом письменных пояснений просит признать не действующим пункт 2 Приказа в части установления обязанности прохождения новой аттестации для экспертов, которые получили аттестаты до вступления в силу Приказа, ссылаясь на его противоречие части 5 статьи 49.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктам 7, 44 и 46 Правил аттестации, переаттестации на право подготовки заключений экспертизы проектной документации и (или) экспертизы результатов инженерных изысканий, в том числе продления срока действия квалификационного аттестата на право подготовки заключений экспертизы проектной документации и (или) экспертизы результатов инженерных изысканий, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2020 г. N 2460 (далее - Правила N 2460), пункту 2 постановления Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2020 г. N 2460, абзацу третьему пункта 7 Положения о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. N 1038 (далее - Положение о Минстрое России). По его мнению, Приказ принят административным ответчиком с превышением полномочий. Административный истец считает, что оспариваемое положение Приказа лишает его права на продление срока действия имеющегося у него квалификационного аттестата и обязывает пройти аттестацию на общих основаниях, а также возлагает на него дополнительные затраты для прохождения процедуры аттестации.
В обоснование своего требования З. указывает, что имеет квалификационный аттестат Минстроя России от 27 сентября 2016 г. N <...>, которым ему присвоен статус "Эксперт в области экспертизы проектной документации" по направлению деятельности "2.1 Объемно-планировочные, архитектурные и конструктивные решения, планировочная организация земельного участка, организация строительства" сроком действия до 27 сентября 2021 г. Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2020 г. N 440 "О продлении действия разрешений и иных особенностях в отношении разрешительной деятельности в 2020 - 2022 годах" срок действия аттестата продлен до 27 сентября 2022 г. Минстроем России административному истцу неоднократно отказано в продлении аттестации в связи с отсутствием его в реестре лиц, аттестованных на право подготовки заключений экспертизы проектной документации и (или) экспертизы результатов инженерных изысканий по приведенным направлениям деятельности на основании пункта 2 Приказа. Данный отказ административного ответчика З. обжалован в Тверской районный суд г. Москвы, однако решением этого суда от 30 августа 2021 г. N 2а-655/2021 отказано в удовлетворении его исковых требований со ссылкой на Приказ.
Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации и Министерство юстиции Российской Федерации в письменных возражениях указали, что нормативный правовой акт принят федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав и свобод административного истца.
В судебном заседании представитель административного истца П. поддержал заявленное требование.
Представитель Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации К. не признала административный иск.
Заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации письменно заявило о рассмотрении административного дела в отсутствие своего представителя.
Выслушав объяснения представителя административного истца П., возражения представителя Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации К., обсудив письменные объяснения Министерства юстиции Российской Федерации, проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Никаноровой О.Е., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.
В соответствии с частью 6 статьи 49.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации порядок аттестации, переаттестации на право подготовки заключений экспертизы проектной документации и (или) экспертизы результатов инженерных изысканий, в том числе порядок продления срока действия квалификационного аттестата на право подготовки заключений экспертизы проектной документации и (или) экспертизы результатов инженерных изысканий, устанавливается Правительством Российской Федерации.
Такой порядок ранее установлен Положением об аттестации, переаттестации на право подготовки заключений экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2012 г. N 271 (далее - Положение N 271), действовавшим на момент принятия Приказа.
Согласно подпункту "а" пункта 10 Положения N 271 для прохождения аттестации претендент представляет в Минстрой России в том числе заявление по форме, устанавливаемой Министерством, с указанием фамилии, имени, отчества (при наличии), идентификационного номера налогоплательщика, страхового номера индивидуального лицевого счета в системе обязательного пенсионного страхования, адреса места жительства, контактного телефона, адреса электронной почты (при наличии), направления деятельности эксперта, по которому претендент имеет намерение получить право подготовки заключений экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий, из числа направлений деятельности экспертов, включенных в перечень, устанавливаемый Минстроем России, а также сведений об отсутствии непогашенной или неснятой судимости за совершение умышленного преступления.
В настоящее время Правилами N 2460 установлен порядок аттестации на право подготовки заключений государственной и негосударственной экспертизы проектной документации и (или) экспертизы результатов инженерных изысканий (далее также - заключения), переаттестации на право подготовки заключений, в том числе порядок продления срока действия квалификационного аттестата на право подготовки заключений (пункт 1). Аттестация проводится Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации в отношении физических лиц, имеющих намерение получить право подготовки заключений (пункт 2). Переаттестация проводится в отношении физических лиц, ранее аттестованных по заявленному направлению деятельности из числа направлений деятельности, включенных в перечень, устанавливаемый Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, на право подготовки заключений (пункт 3).
Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в том числе в сфере строительства, жилищной политики и жилищно-коммунального хозяйства, который вправе самостоятельно принимать нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности (пункт 1, пункт 5.2 Положения о Минстрое России).
Оспариваемый нормативный правовой акт издан компетентным федеральным органом исполнительной власти при реализации предоставленных ему полномочий и с соблюдением порядка издания нормативного правового акта, его государственной регистрации и опубликования. В связи с этим довод административного истца о противоречии пункта 2 Приказа абзацу третьему пункта 7 Положения о Минстрое России, в силу которого при осуществлении нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности Минстрой России не вправе устанавливать не предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации функции ограничения на осуществление прав и свобод граждан, прав негосударственных коммерческих и некоммерческих организаций, является несостоятельным.
Вопреки утверждению административного истца пункт 2 Приказа не содержит предписаний, противоречащих действующему законодательству.
Частью 4.6 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что подготовку заключений государственной экспертизы проектной документации и (или) государственной экспертизы результатов инженерных изысканий и негосударственной экспертизы проектной документации и (или) негосударственной экспертизы результатов инженерных изысканий вправе осуществлять физические лица, аттестованные в соответствии со статьей 49.1 данного кодекса, по направлению деятельности эксперта, указанному в квалификационном аттестате.
В соответствии с частью 5 статьи 49.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации срок действия квалификационного аттестата на право подготовки заключений экспертизы проектной документации и (или) экспертизы результатов инженерных изысканий составляет пять лет. Физическое лицо вправе обратиться в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства, с заявлением о продлении срока действия квалификационного аттестата на право подготовки заключений экспертизы проектной документации и (или) экспертизы результатов инженерных изысканий. Аналогичное положение содержится в пункте 6 Правил N 2460.
С 1 января 2021 г. аттестация на право подготовки заключений государственной и негосударственной экспертизы проектной документации и (или) экспертизы результатов инженерных изысканий, переаттестация на право подготовки заключений, в том числе порядок продления срока действия квалификационного аттестата на право подготовки заключений, проводятся в соответствии с Правилами N 2460 (постановление Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2020 г. N 2460).
Пунктом 2 Правил N 2460 предусмотрено, что аттестация проводится Минстроем России в отношении физических лиц, имеющих намерение получить право подготовки заключений. При этом переаттестация проводится в порядке, аналогичном первичной аттестации, в отношении физических лиц, ранее аттестованных по заявленному направлению деятельности из числа направлений деятельности, включенных в перечень, устанавливаемый Минстроем России, на право подготовки заключений (пункт 3 Правил N 2460).
Исходя из пункта 7 приведенных правил продление срока действия квалификационного аттестата осуществляется без проведения аттестационной сессии в порядке, установленном разделом IV Правил N 2460.
Пунктом 1 Приказа Минстроя России от 29 июня 2017 г. N 941/пр утвержден Перечень направлений деятельности экспертов, по которым претенденты имеют намерение получить право подготовки заключений экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий.
Оспариваемое положение, по существу, направлено на регулирование отношений в переходный период, связанный с окончанием срока действия ранее выданных аттестатов, и подготовкой заключений экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий по направлениям деятельности экспертов, указанным в квалификационных аттестатах, и установлением нового перечня направлений деятельности экспертов.
При этом переаттестация и продление срока действия квалификационного аттестата возможны только в отношении направлений деятельности, дословно совпадающих с направлениями деятельности из Приказа.
Следует отметить, что согласно пункту 1 приложения N 3 к постановлению Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2020 г. N 440 "О продлении действия разрешений и иных особенностях в отношении разрешительной деятельности в 2020 и 2021 годах" на 2 года продлевается срок действия квалификационных аттестатов на право подготовки заключений экспертизы проектной документации и (или) экспертизы результатов инженерных изысканий, полученных в соответствии со статьей 49.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, срок действия которых истекает после дня вступления в силу названного постановления до 1 января 2021 г., на 1 год продлевается срок действия квалификационных аттестатов на право подготовки заключений экспертизы проектной документации и (или) экспертизы результатов инженерных изысканий, полученных в соответствии со статьей 49.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, срок действия которых истекает с 1 января 2021 г. до 1 января 2022 г.
В соответствии с приложением N 5 к постановлению Правительства Российской Федерации от 12 марта 2022 г. N 353 "Об особенностях разрешительной деятельности в Российской Федерации в 2022 году" на 2 года продлевается срок действия квалификационных аттестатов на право подготовки заключений экспертизы проектной документации и (или) экспертизы результатов инженерных изысканий, полученных в соответствии со статьей 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации, срок действия которых истекает в период со дня вступления в силу поименованного постановления по 31 декабря 2023 г.
Исходя из положений пункта 3 постановления Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2020 г. N 2460 с 1 января 2022 г. экспертам (претендентам) предоставлена возможность пройти аттестацию (переаттестацию) в дистанционной форме в соответствии с пунктами 24 и 26 - 30 Правил N 2460, в связи с чем ссылка административного истца о несении им дополнительных затрат для прохождения процедуры переаттестации необоснованна.
Приказом регулируются отношения, касающиеся осуществления деятельности на основании ранее выданных квалификационных аттестатов, при этом порядок и условия продления срока действия квалификационного аттестата пунктом 2 Приказа не определяются. Данный пункт лишь устанавливает осуществление деятельности аттестованных экспертов по ранее действовавшим направлениям деятельности и не исключает права и процедуры продления действия квалификационного аттестата, выданного по направлениям деятельности, содержащимся в Перечне.
При изложенных обстоятельствах пункт 2 Приказа, не противоречащий нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не может рассматриваться в качестве нормативного положения, нарушающего права административного истца в упоминаемом им аспекте.
Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации
решил:
в удовлетворении административного искового заявления З. о признании частично недействующим пункта 2 приказа Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 29 июня 2017 г. N 941/пр "Об утверждении перечня направлений деятельности экспертов, по которым претенденты имеют намерение получить право подготовки заключений экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий" отказать.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
В.С.КИРИЛЛОВ