Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 05.07.2021 N АКПИ21-324
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 5 июля 2021 г. N АКПИ21-324
Верховный Суд Российской Федерации в составе:
судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.,
при секретаре Б.А.,
с участием прокурора Власовой Т.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по коллективному административному исковому заявлению К.В., А.В., А.К., Б.В., Б.С., Д., Ж., К.С., М.Ю., М.В., М.А., М.Л., Н., Р., С.В., С.А.Ф., С.А.Н., Х., Ш.В.К., Ш.В.Н., Ш.А., Щ. о признании недействующим приказа Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации от 3 февраля 2020 г. N 14 "Об определении Порядка учета граждан Российской Федерации, подлежащих переселению из закрытых военных городков, находящихся в ведении Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации, и предоставления им жилых помещений по договору социального найма или в собственность бесплатно, формы решения о предоставлении жилого помещения в собственность бесплатно и выписки из него, а также требований к их заполнению, формы акта приема-передачи жилого помещения, а также требований к ее заполнению, формы обязательства о расторжении договора социального найма жилого помещения, договора найма специализированного жилого помещения и об освобождении занимаемого жилого помещения либо о безвозмездной передаче находящегося в собственности жилого помещения в государственную собственность и его освобождении, а также требований к ее заполнению",
установил:
в соответствии с пунктом 18 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 2019 г. N 239 "Об особенностях жилищного обеспечения граждан Российской Федерации, подлежащих переселению из закрытых военных городков" приказом Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации от 3 февраля 2020 г. N 14 (далее - Приказ) определены: Порядок учета граждан Российской Федерации, подлежащих переселению из закрытых военных городков, находящихся в ведении Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации, и предоставления им жилых помещений по договору социального найма или в собственность бесплатно (приложение N 1 к Приказу); форма решения о предоставлении жилого помещения в собственность бесплатно, а также требования к ее заполнению (приложение N 2 к Приказу); форма выписки из решения о предоставлении жилого помещения в собственность бесплатно, а также требования к ее заполнению (приложение N 3 к Приказу); форма акта приема-передачи жилого помещения, а также требования к ее заполнению (приложение N 4 к Приказу); форма обязательства о расторжении договора социального найма жилого помещения, договора найма специализированного жилого помещения и об освобождении занимаемого жилого помещения либо о безвозмездной передаче находящегося в собственности жилого помещения в государственную собственность и его освобождении, а также требования к ее заполнению (приложение N 5 к Приказу). Приказ зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 13 марта 2020 г., N 57733, и опубликован 16 марта 2020 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru.
Группа лиц в количестве более двадцати человек, проживающих в закрытом военном городке, обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с коллективным административным исковым заявлением о признании Приказа недействующим, ссылаясь на несоблюдение процедуры его принятия. В обоснование требования административные истцы указали, что оспариваемый нормативный правовой акт издан с нарушением порядка проведения общественного обсуждения, которое выразилось в неисполнении требований подпункта "а" пункта 3 Правил раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. N 851 (далее - Правила N 851), о размещении уведомления о подготовке проекта нормативного правового акта, а также с нарушением требований пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2012 г. N 877 во взаимосвязи с пунктом 1 состава нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти, утвержденного указанным постановлением, без проведения предварительного обсуждения проекта Приказа на заседании общественного совета при федеральном органе исполнительной власти, с нарушением порядка представления нормативного правового акта на государственную регистрацию, предусмотренного абзацем пятым пункта 3 и абзацем двенадцатым пункта 12 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 (далее - Правила N 1009), без указания в прилагаемой справке сведений о предварительном обсуждении на заседании общественного совета при федеральном органе исполнительной власти или об отсутствии основания для проведения такого обсуждения, с нарушением порядка согласования проекта Приказа, установленного пунктом 3.2 Правил N 1009, в Министерстве финансов Российской Федерации (далее - Минфин России), в заключении которого должна быть приведена оценка финансовых последствий принятия соответствующих решений для соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, без проведения антикоррупционной экспертизы проекта Приказа в нарушение пункта 2 статьи 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", что повлекло наличие в приложении N 1 к Приказу коррупциогенных факторов, указанных в подпунктах "а" и "ж" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96.
В судебном заседании К.В., которому поручено ведение административного дела в интересах группы лиц, обратившихся с коллективным административным исковым заявлением, и его представитель О. просили удовлетворить заявленное требование.
В письменных возражениях на административный иск административный ответчик Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации (далее - ГУСП) и заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) указали, что оспариваемый акт издан полномочным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением процедуры его принятия и порядка введения его в действие.
Представители ГУСП У. и К.Е., представитель Минюста России Л. в судебном заседании просили отказать в удовлетворении коллективного административного иска.
Выслушав стороны, заинтересованное лицо, проверив соответствие Приказа нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.
В соответствии с Положением о Главном управлении специальных программ Президента Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2017 г. N 651 (далее - Положение), ГУСП является федеральным органом исполнительной власти (федеральным агентством), руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации. ГУСП в целях осуществления своих полномочий имеет право издавать нормативные правовые акты и иные документы по вопросам, относящимся к его компетенции (пункт 1, подпункт 1 пункта 7).
Пунктом 18 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 2019 г. N 239 "Об особенностях жилищного обеспечения граждан Российской Федерации, подлежащих переселению из закрытых военных городков" (далее - Указ N 239) на федеральные органы исполнительной власти возложено определить: а) жилые помещения, которые могут быть использованы для переселения граждан из закрытых военных городков; б) порядок учета граждан, подлежащих переселению из закрытых военных городков, и предоставления им жилых помещений по договору социального найма или в собственность бесплатно; в) форму решения о предоставлении жилого помещения в собственность бесплатно и выписки из него, форму акта приема-передачи жилого помещения, а также требования к их заполнению; г) форму обязательства о расторжении договора социального найма жилого помещения, договора найма специализированного жилого помещения и об освобождении занимаемого жилого помещения либо о безвозмездной передаче находящегося в собственности жилого помещения в государственную собственность и его освобождении, а также требования к ее заполнению.
В ведении ГУСП находятся закрытые военные городки (пункт 15 Положения).
Во исполнение приведенного предписания Указа Президента Российской Федерации издан Приказ.
ГУСП возглавляет начальник, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом Российской Федерации, который издает приказы, директивы, распоряжения и иные акты, в том числе совместно с руководителями других федеральных органов исполнительной власти, а также заключает межведомственные соглашения в установленной сфере деятельности (пункт 8, подпункт 2 пункта 10 Положения).
Пунктом 2 Правил N 1009 установлено, что нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, правил, инструкций и положений.
Из изложенного следует, что Приказ издан полномочным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением требований к виду и форме актов.
Согласно Правилам N 851 федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, или федеральный орган исполнительной власти, которому поручена подготовка проекта нормативного правового акта (далее - разработчик), осуществляет размещение на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", созданном для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения (далее - официальный сайт): а) уведомления о подготовке проекта нормативного правового акта (далее - уведомление); б) проекта нормативного правового акта; в) информации о сроках общественного обсуждения уведомления и (или) проекта нормативного правового акта; г) информации о результатах общественного обсуждения уведомления и (или) проекта нормативного правового акта; д) информации о результатах рассмотрения проекта нормативного правового акта (пункт 3).
Срок общественного обсуждения уведомления и (или) проекта нормативного правового акта определяется разработчиком и не может составлять менее 15 календарных дней со дня размещения на официальном сайте уведомления или проекта нормативного правового акта, за исключением проекта федерального закона, срок общественного обсуждения которого составляет 15 календарных дней. Необходимость проведения общественного обсуждения уведомления при разработке проекта нормативного правового акта, не указанного в пункте 8 данных правил, определяется руководителем (заместителем руководителя) разработчика. В случае если принято решение об отказе от проведения общественного обсуждения уведомления, уведомление на официальном сайте не размещается (пункт 5 Правил N 851).
Проект Приказа размещался для общественного обсуждения на официальном сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в течение 15 календарных дней - с 17 по 31 октября 2019 г. Предложений в ходе общественного обсуждения проекта Приказа в ГУСП не поступало. Заместителем начальника ГУСП в пределах полномочий принято решение об отказе от проведения общественного обсуждения уведомления о разработке проекта Приказа, о чем на официальном сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" содержится соответствующая информация. Исходя из положений пункта 5 Правил N 851 полномочие на принятие решения о проведении или об отказе от проведения общественного обсуждения уведомления о разработке проекта реализуется ГУСП по своему усмотрению.
В целях обеспечения возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы проект Приказа размещался на официальном сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в течение 7 календарных дней - с 17 по 23 октября 2019 г., как установлено Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96 (далее - Правила N 96). Заключений независимых экспертов, уполномоченных на проведение независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, в ГУСП не поступало.
Частью 1 статьи 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (далее - Федеральный закон N 172-ФЗ) закреплено, что антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится: 1) прокуратурой Российской Федерации - в соответствии с данным федеральным законом и Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" в установленном Генеральной прокуратурой Российской Федерации порядке и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации; 2) федеральным органом исполнительной власти в области юстиции - в соответствии с данным федеральным законом, в порядке и согласно методике, определенным Правительством Российской Федерации; 3) органами, организациями, их должностными лицами - в соответствии с этим федеральным законом, в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации.
При подготовке нормативного правового акта проводится его правовая экспертиза, а также антикоррупционная экспертиза в порядке, установленном соответствующим федеральным органом исполнительной власти, и согласно методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждаемой Правительством Российской Федерации (абзац второй пункта 5 Правил N 1009).
Порядок антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, подготавливаемых в рамках федерального органа исполнительной власти, утверждается федеральным органом исполнительной власти самостоятельно.
Антикоррупционная экспертиза проекта Приказа была проведена ГУСП в соответствии с приведенными положениями нормативных правовых актов в порядке, установленном приказом ГУСП от 17 февраля 2015 г. N 7 "Об утверждении порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации", которая не выявила коррупциогенные факторы.
Требование о наличии в справке к нормативному правовому акту федерального органа исполнительной власти, представленному на государственную регистрацию в Минюст России, сведений о проведении антикоррупционной экспертизы такого акта, проведенной непосредственно федеральным органом исполнительной власти - разработчиком, пунктом 12 Правил N 1009 не предусмотрено.
Указанная в абзаце втором пункта 5 Правил N 1009 антикоррупционная экспертиза проводится разработчиком в отношении проекта акта, тогда как Минюстом России антикоррупционная экспертиза проводится в отношении уже подписанного (утвержденного) акта, поступившего на государственную регистрацию в Минюст России в порядке, установленном данными правилами.
Государственная регистрация нормативного правового акта включает в себя правовую экспертизу соответствия этого акта законодательству Российской Федерации, антикоррупционную экспертизу этого акта, принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта, а также присвоение регистрационного номера и занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (пункт 11 Правил).
В отношении Приказа до принятия решения о возможности его государственной регистрации Минюстом России были проведены его правовая и антикоррупционная экспертизы, коррупциогенные факторы не выявлены.
Также на основании статьи 9.1 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" и части 2 статьи 3 Федерального закона N 172-ФЗ Приказ прошел антикоррупционную экспертизу в Главной военной прокуратуре. Из письма Главной военной прокуратуры от 17 апреля 2020 г. N 5ун/Ид 1350-2020 следует, что по результатам антикоррупционной экспертизы Приказа коррупциогенные факторы не выявлены.
Таким образом, ГУСП соблюдены требования к процедуре общественного обсуждения оспариваемого акта, проведена его антикоррупционная экспертиза, коррупциогенные факторы в Приказе отсутствуют, что опровергает соответствующие доводы истцов.
Нельзя согласиться с доводами административных истцов об обязательном рассмотрении проекта Приказа на общественном совете.
Пунктом 1 Указа Президента Российской Федерации от 4 августа 2006 г. N 842 "О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам" установлено, что общественные советы при федеральных министерствах (кроме МВД России), федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, могут быть образованы руководителями соответствующих федеральных органов исполнительной власти по предложению совета Общественной палаты Российской Федерации.
Приведенная норма предоставляет ГУСП право образовать общественный совет, но не возлагает такой обязанности. Следовательно, принятие решения об образовании общественного совета осуществляется по усмотрению соответствующего федерального органа. Принимая во внимание установленную сферу деятельности ГУСП, а также тот факт, что предложений совета Общественной палаты Российской Федерации об образовании общественного совета в ГУСП не поступало, общественный совет при ГУСП не образовывался, заключение общественного совета на Приказ отсутствует.
В порядке, установленном пунктами 8 и 9 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" и пунктом 17 Правил N 1009, Приказ опубликован 16 марта 2020 г. на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru, вступил в силу по истечении десяти дней после дня его официального опубликования.
В силу части 3 статьи 49 Жилищного кодекса Российской Федерации жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации по договорам социального найма предоставляются иным определенным федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации категориям граждан, признанных по установленным этим кодексом и (или) федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях. Данные жилые помещения предоставляются в установленном Кодексом порядке, если иной порядок не предусмотрен указанным федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации.
Указ N 239 является нормативным правовым актом, определяющим категории граждан, которым предоставляются жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации, а также порядок предоставления таких жилых помещений.
В Приказе, изданном во исполнение пункта 18 Указа N 239, отсутствуют положения, противоречащие этому указу, Жилищному кодексу Российской Федерации и иным актам, имеющим большую юридическую силу.
Вопреки доводам административных истцов Приказ не подлежал направлению на согласование в Минфин России.
Как указано в пункте 3(2) Правил N 1009, проект нормативного правового акта, оказывающего влияние на доходы или расходы соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, подлежит направлению с финансово-экономическим обоснованием решений, предлагаемых к принятию указанным проектом нормативного правового акта, в Минфин России на заключение, в котором дается оценка финансовых последствий принятия соответствующих решений для соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации. К проектам нормативных правовых актов, подлежащим направлению на заключение в Минфин России, относятся проекты нормативных правовых актов: устанавливающие новые расходные обязательства публично-правовых образований, приводящие к изменению поступлений в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и приводящие к увеличению (уменьшению) объемов бюджетных ассигнований, необходимых для реализации принятых расходных обязательств.
Вместе с тем из пункта 19 Указа N 239 следует, что финансовое обеспечение расходов, связанных с реализацией этого указа, осуществляется за счет и в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете федеральным органам исполнительной власти на выполнение функций в установленной сфере деятельности.
Приказом не устанавливаются новые расходные обязательства, приводящие к изменению поступлений в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации либо к увеличению (уменьшению) объемов бюджетных ассигнований, необходимых для реализации принятых расходных обязательств.
Утверждение административных истцов об отсутствии в Приказе сроков и оснований принятия решения о принятии граждан на учет основано на ошибочном толковании положений оспариваемого акта.
Порядком учета граждан Российской Федерации, подлежащих переселению из закрытых военных городков, находящихся в ведении Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации, и предоставления им жилых помещений по договору социального найма или в собственность бесплатно (приложение N 1 к Приказу) определено, что Центральная жилищная комиссия ГУСП (ЦЖК) не позднее чем через тридцать рабочих дней с даты поступления заявления о принятии на учет в обеспечивающее подразделение принимает решение о принятии либо об отказе в принятии гражданина на учет по основаниям, указанным в пункте 6 данного порядка. Граждане, которые являются участниками ведомственной целевой программы "Оказание государственной поддержки гражданам в обеспечении жильем и оплате жилищно-коммунальных услуг" государственной программы Российской Федерации "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2017 г. N 1710, по категории "граждане, подлежащие переселению из закрытых военных городков", принимаются на учет с даты их включения в ведомственную целевую программу. Обеспечивающее подразделение в течение трех рабочих дней с даты принятия решения ЦЖК уведомляет гражданина (представителя) о принятом решении под подпись либо направляет его по почте (заказным письмом с уведомлением, либо с описью вложения, бандеролью) (пункт 4). Граждане, принятые на учет, включаются в список граждан, подлежащих переселению из закрытых военных городков, который ведет обеспечивающее подразделение исходя из даты подачи ими заявления о принятии на учет (пункт 5). Основаниями для принятия ЦЖК решения об отказе в принятии гражданина на учет являются: несоответствие требованиям, указанным в пункте 1 Указа N 239; непредставление или неполное представление документов, указанных в пункте 2 данного порядка; недостоверность сведений, содержащихся в представленных документах (пункт 6).
В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации
решил:
в удовлетворении коллективного административного искового заявления К.В., А.В., А.К., Б.В., Б.С., Д., Ж., К.С., М.Ю., М.В., М.А., М.Л., Н., Р., С.В., С.А.Ф., С.А.Н., Х., Ш.В.К., Ш.В.Н., Ш.А., Щ. о признании недействующим приказа Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации от 3 февраля 2020 г. N 14 "Об определении Порядка учета граждан Российской Федерации, подлежащих переселению из закрытых военных городков, находящихся в ведении Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации, и предоставления им жилых помещений по договору социального найма или в собственность бесплатно, формы решения о предоставлении жилого помещения в собственность бесплатно и выписки из него, а также требований к их заполнению, формы акта приема-передачи жилого помещения, а также требований к ее заполнению, формы обязательства о расторжении договора социального найма жилого помещения, договора найма специализированного жилого помещения и об освобождении занимаемого жилого помещения либо о безвозмездной передаче находящегося в собственности жилого помещения в государственную собственность и его освобождении, а также требований к ее заполнению" отказать.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
А.М.НАЗАРОВА