Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 07.04.2021 N АКПИ21-31
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 7 апреля 2021 г. N АКПИ21-31
Верховный Суд Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,
судей Верховного Суда Российской Федерации Борисовой Л.В., Назаровой А.М.,
при секретаре С.Г.,
с участием прокурора Гончаровой Н.Ю.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "ЛУКОЙЛ-Коми" о признании недействующими пункта 6 приложения N 3 к особенностям возмещения вреда, причиненного лесам и находящимся в них природным объектам вследствие нарушения лесного законодательства, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2018 г. N 1730, и сноски <7> к указанному пункту данного приложения,
установил:
в приложении N 3 к особенностям возмещения вреда, причиненного лесам и находящимся в них природным объектам вследствие нарушения лесного законодательства (далее - Приложение N 3), утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2018 г. N 1730, установлены таксы для исчисления размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства, за исключением вреда, причиненного лесным насаждениям.
Согласно пункту 6 Приложения N 3 за самовольное снятие, уничтожение или порчу почв, нахождение транспортных средств и механизмов, кроме специального назначения, в защитных лесах вне отведенных мест, их движение вне существующих лесных дорог, размер вреда в денежном выражении исчисляется исходя из 4-кратной наибольшей ставки платы за единицу объема древесины основной лесообразующей породы в субъекте Российской Федерации <7> (за каждый кв. метр снятой, уничтоженной или испорченной почвы, а также за каждое транспортное средство или механизм, кроме специального назначения, находящиеся в защитных лесах вне отведенных мест либо двигающиеся вне существующих дорог).
В сноске <7> к названному пункту Приложения N 3 указано, что применяется наибольшее значение ставки платы за единицу объема древесины лесных насаждений (основные породы), установленные постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2007 г. N 310 "О ставках платы за единицу объема лесных ресурсов и ставках платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности".
Общество с ограниченной ответственностью "ЛУКОЙЛ-Коми" (далее - ООО "ЛУКОЙЛ-Коми") обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пункта 6 и сноски <7> к данному пункту Приложения N 3, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта не соответствуют части 3 статьи 100 Лесного кодекса Российской Федерации, статье 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", не согласуются с правовой позицией, отраженной в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 июня 2015 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности части 2 статьи 99, части 2 статьи 100 Лесного кодекса Российской Федерации и положений постановления Правительства Российской Федерации "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства" в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Заполярнефть", нарушают основные принципы охраны окружающей среды, а также принципы справедливости и индивидуализации ответственности лица при возмещении вреда, причиненного лесам, принципы пропорциональности и соразмерности, обязательности обеспечения при осуществлении правового регулирования баланса публичного интереса, заключающегося в максимально быстром и полном восстановлении природного ресурса, и частного интереса, который состоит в возможности свободной реализации хозяйствующими субъектами права собственности и права на осуществление предпринимательской деятельности. В результате применения оспариваемых норм нарушены его права и законные интересы, что выразилось в неправомерном ограничении возможности свободной реализации в качестве хозяйствующего субъекта права собственности, права на осуществление предпринимательской деятельности, обязанности по возмещению вреда окружающей среде в соответствии с законодательством (статьи 49, 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, часть 1 статьи 77 Федерального закона "Об охране окружающей среды").
Правительство Российской Федерации, отменив постановление от 8 мая 2007 г. N 273 "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства", признанное постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 2 июня 2015 г. N 12-П не соответствующим Конституции Российской Федерации, и приняв постановление от 29 декабря 2018 г. N 1730 "Об утверждении особенностей возмещения вреда, причиненного лесам и находящимся в них природным объектам вследствие нарушения лесного законодательства", инкорпорировало в него без каких-либо изменений аналогичный по содержанию пункт 6 Приложения N 3.
Как указывает административный истец, решением Арбитражного суда Республики Коми от 24 декабря 2020 г. (дело N А29-12794/2020) удовлетворено исковое заявление Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми к ООО "ЛУКОЙЛ-Коми" о взыскании 1 645 695 руб. ущерба, причиненного землям лесного фонда. Определением от 10 ноября 2020 г. (дело N А29-13547/2020) к производству Арбитражного суда Республики Коми принят иск Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми о взыскании с ООО "ЛУКОЙЛ-Коми" 2 227 107 553 руб. ущерба, причиненного лесам в результате уничтожения и порчи почв, повреждения лесных насаждений. По данному иску размер возмещения ущерба, рассчитанный в соответствии с оспариваемыми нормами, значительно завышен и не соответствует фактическим обстоятельствам и условиям, относящимся к допущенным ООО "ЛУКОЙЛ-Коми" нарушениям лесного законодательства, повлекшим причинение вреда окружающей среде. Так, на участках леса, подвергшихся загрязнению в результате разлива пластовых вод, преобладающей лесной породой является "Береза" (70 - 80%), однако при определении размера вреда использовались ставки платы, установленные для "Ели" - основной лесообразующей породы в Республике Коми, несмотря на то, что в районе инцидента данная порода не является основной лесообразующей породой. В качестве ставки платы за единицу объема древесины лесных насаждений использовано наибольшее значение ставки платы за единицу объема древесины "Ель", установленное в Железнодорожном лесотаксовом районе Республики Коми, однако указанный район (земли лесного фонда в составе Железнодорожного лесничества Республики Коми) расположен в 513 км на юго-запад от района, на территории которого было допущено лесонарушение. Из сравнения двух "Елей" различных лесничеств Республики Коми следует, что одно дерево в Железнодорожном лесничестве имеет объем, равный 3,8465 куб. м, а одно дерево в Усинском лесничестве имеет объем, равный 0,9629 куб. м. Таким образом, объем древесины сравниваемых образцов различается в 4 раза. Леса Железнодорожного лесничества имеют высокую хозяйственную ценность и используются в качестве "деловой" древесины, предназначенной как для строительства различных объектов (домов), так и для создания иных ценностей (мебель, элементы интерьера и т.п.). Леса Усинского лесничества, в котором произошло загрязнение, имея низкую хозяйственную ценность, не могут рассматриваться в качестве исходного сырья и фактически могут использоваться лишь в качестве "дровяной" древесины.
Оспариваемые положения нормативного правового акта устанавливают обобщенный подход к порядку определения размера вреда, поскольку исходят из "основной лесообразующей породы" по всему субъекту Российской Федерации, не учитывая природные свойства и особенности местоположения реально произрастающих пород на территории лесного массива, на которой произошло нарушение. Это приводит к некорректности расчета размера возмещения вреда, при том, что в соответствии с положениями главы 5 Лесного кодекса Российской Федерации леса на землях лесного фонда в России распределены по лесничествам и лесопаркам.
В суде представители административного истца ООО "ЛУКОЙЛ-Коми" по доверенности адвокаты Фонарьков К.В. и Мельгунов В.Д., Костарева А.Н. поддержали заявленные требования и пояснили суду, что оспариваемые положения нормативного правового акта также противоречат частям 1 - 3 статьи 15, части 1 статьи 23, части 1 статьи 68.1 Лесного кодекса Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации (поручение от 30 января 2021 г. N ДГ-П11-959).
Представители Правительства Российской Федерации И., С.И., М. возражали против удовлетворения заявленных требований и пояснили суду, что оспариваемые положения нормативного правового акта изданы в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствуют действующему законодательству и не нарушают права административного истца.
Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения представителей административного истца ООО "ЛУКОЙЛ-Коми" адвокатов Фонарькова К.В. и Мельгунова В.Д., Костаревой А.Н., административного ответчика Правительства Российской Федерации И., С.И., М., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.
Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (статья 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. N 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации").
В силу части 4 статьи 100 Лесного кодекса Российской Федерации особенности возмещения вреда, включая таксы и методики определения размера возмещения такого вреда, утверждаются Правительством Российской Федерации.
Во исполнение требований федерального законодателя постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2018 г. N 1730 утверждены особенности возмещения вреда, причиненного лесам и находящимся в них природным объектам вследствие нарушения лесного законодательства (действуют в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 18 декабря 2020 г. N 2164).
Оспариваемый нормативный правовой акт размещен на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) 31 декабря 2018 г., опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 7 января 2019 г., N 1.
Федеральный закон "Об охране окружающей среды" в статье 3 предусматривает, что хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться в том числе на основе таких основных принципов, как: платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде; презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности; допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду исходя из требований в области охраны окружающей среды; обязательность финансирования юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими хозяйственную и (или) иную деятельность, которая приводит или может привести к загрязнению окружающей среды, мер по предотвращению и (или) уменьшению негативного воздействия на окружающую среду, устранению последствий этого воздействия.
Юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, согласно части 1 статьи 77 данного Федерального закона обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством.
Регулируя отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, лесоразведения, Лесной кодекс Российской Федерации предусматривает ответственность за правонарушения в области лесных отношений и в части 4 статьи 100 устанавливает, что таксы и методики исчисления размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства, утверждаются Правительством Российской Федерации.
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 2 июня 2015 г. N 12-П, в соответствии со статьей 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" вред окружающей среде - это негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов. Специфической чертой имущественной ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды является то, что вред как необходимое условие состава правонарушения причиняется не имуществу конкретного лица, а окружающей среде, определяемой данной статьей как совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность, а также антропогенных объектов. Возмещение вреда в подобных случаях направлено в первую очередь на преодоление указанных последствий и восстановление нарушенного состояния окружающей среды в максимально возможной степени.
Особые характеристики вреда, причиненного окружающей среде, который не поддается в полной мере объективной оценке, влекут за собой и применение особого, условного метода определения его размера.
Именно невозможностью точного установления характера, степени и размера вреда, причиненного объекту окружающей среды, обусловлено возложение законодателем на правонарушителя обязанности возместить вред на основании утвержденных в установленном порядке такс и методик определения размера вреда, причиненного окружающей среде (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2011 г. N 1743-О-О).
Согласно правовой позиции, сформулированной в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 июня 2015 г. N 12-П, лес как природный ресурс является комплексной экологической системой, состоящей из почв, подземных и наземных источников, объектов растительного и животного мира, находящихся в тесной взаимосвязи, а потому негативное воздействие на отдельные компоненты экологической системы лесов влечет нарушение внутрисистемных связей, нанося тем самым вред экосистеме в целом; соответственно, исчисление размера вреда, причиненного лесам, должно производиться с учетом характера действий (бездействия) правонарушителя, их ближайших и отдаленных последствий, ущерба, нанесенного как экосистеме в целом, так и отдельным ее компонентам (элементам природной среды), например лесной растительности, животному миру, подземным водам;
В пункте 6 Приложения N 3 названы как виды нарушений (самовольное снятие, уничтожение или порча почв, нахождение транспортных средств и механизмов в защитных лесах вне отведенных мест, их движение вне существующих лесных дорог), так и исчисление размера ущерба в денежном выражении исходя из 4-кратной наибольшей ставки платы за единицу объема древесины основной лесообразующей породы в субъекте Российской Федерации, что соответствует лесному законодательству, законодательству в области охраны окружающей среды.
Регулируя вопросы возмещения вреда, причиненного лесам и находящимся в них природным объектам, Лесной кодекс Российской Федерации в части 3 статьи 100 предусматривает, что размер возмещения вреда, причиненного лесам как экологической системе, определяется исходя из присущих лесам природных свойств (уникальности, способности к возобновлению, местоположения и других свойств).
Уникальность как одно из природных свойств лесов заключается в сохранении и воспроизводстве более ценных лесных пород и потенциале лесорастительных условий, а также в возможности приносить более существенную экологическую и экономическую пользу. В связи с этим для расчета размера ущерба, причиненного лесам как экологической системе, учитываются именно лесообразующие породы, соответствующие лесорастительным зонам конкретного субъекта Российской Федерации.
Оспариваемые положения нормативного правового акта учитывают как уникальность, так и местоположение лесов на территории субъекта Российской Федерации.
Сноска <7> к пункту 6 Приложения N 3 носит отсылочный характер и не может рассматриваться как нарушающая права и законные интересы административного истца.
Доводы административного истца о противоречии оспариваемых положений нормативного правового акта частям 1 - 3 статьи 15, части 1 статьи 23, части 1 статьи 68.1 Лесного кодекса Российской Федерации являются несостоятельными, поскольку глава 13 Лесного кодекса Российской Федерации, регулируя вопросы ответственности за правонарушения в области лесных отношений, не связывает наступление ответственности с общими положениями о районировании лесов, лесничествах как основных территориальных единицах управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, проектирования лесничеств.
Ссылки административного истца на то, что в качестве ставки платы за единицу объема древесины лесных насаждений использовано наибольшее значение ставки платы за единицу объема древесины "Ель", установленное в Железнодорожном лесотаксовом районе Республики Коми, леса которого имеют высокую хозяйственную ценность и используются в качестве "деловой" древесины; район расположен в 513 км на юго-запад от Усинского лесничества, на территории которого было допущено лесонарушение; из сравнения двух "Елей" различных лесничеств Республики Коми следует, что одно дерево в Железнодорожном лесничестве имеет объем, равный 3,8465 куб. м, а одно дерево в Усинском лесничестве имеет объем, равный 0,9629 куб. м, т.е. объем древесины сравниваемых образцов различается в 4 раза; леса Усинского лесничества, в котором произошло загрязнение, имея низкую хозяйственную ценность, не могут рассматриваться в качестве исходного сырья и фактически могут использоваться лишь в качестве "дровяной" древесины не свидетельствуют о незаконности оспариваемых положений нормативного правового акта. Оспаривая пункт 6 Приложения N 3 и сноску <7> к данному пункту, административный истец, указывая на несовершенство существующего организационно-правового механизма, по существу, ставит вопрос о необходимости его замены иным, что не относится к предмету спора по делам об оспаривании нормативных правовых актов.
Доводы административного истца о противоречии оспариваемых положений нормативного правового акта Конституции Российской Федерации не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований, поскольку проверка конституционности нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части 1 статьи 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" относится к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.
Что касается ссылок административного истца на инкорпорирование в оспариваемый нормативный правовой акт положений постановления Правительства Российской Федерации от 8 мая 2007 г. N 273 "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства", то из содержания резолютивной части постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 2 июня 2015 г. N 12-П следует, что положения части 2 статьи 99 Лесного кодекса Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства" признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой - в силу неопределенности нормативного содержания, порождающей их неоднозначное истолкование и, следовательно, произвольное применение, - при установлении на их основании размера возмещения вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства, в частности при разрешении вопроса о возможности учета фактических затрат, понесенных причинителем вреда в процессе устранения им загрязнения лесов, образовавшегося в результате разлива нефти и нефтепродуктов, данные положения не обеспечивают надлежащий баланс между законными интересами лица, добросовестно реализующего соответствующие меры, и публичным интересом, состоящим в максимальной компенсации вреда, причиненного лесам. Данная правовая позиция относительно учета затрат причинителя вреда распространяется на случаи, когда лицо, неумышленно причинившее вред окружающей среде, действуя впоследствии добросовестно, до принятия в отношении него актов принудительного характера, совершило за свой счет активные действия по реальному устранению причиненного вреда окружающей среде (ликвидации нарушения), осуществив при этом значительные материальные затраты, что нашло отражение в определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 9 февраля 2016 г. N 225-О, от 13 мая 2019 г. N 1197-О.
В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации
решил:
в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью "ЛУКОЙЛ-Коми" о признании недействующими пункта 6 приложения N 3 к особенностям возмещения вреда, причиненного лесам и находящимся в них природным объектам вследствие нарушения лесного законодательства, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2018 г. N 1730, и сноски <7> к указанному пункту данного приложения отказать.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Председательствующий
судья Верховного Суда
Российской Федерации
Н.С.РОМАНЕНКОВ
Судьи Верховного Суда
Российской Федерации
Л.В.БОРИСОВА
А.М.НАЗАРОВА