Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 16.12.2020 N АКПИ20-688
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 16 декабря 2020 г. N АКПИ20-688
Верховный Суд Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,
судей Верховного Суда Российской Федерации Борисовой Л.В., Назаровой А.М.,
при секретаре Б.,
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям общества с ограниченной ответственностью "Смежная сетевая компания "Интеграция" о признании недействующими пунктов 19, 20 Правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, подпункта 5 пункта 28 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. N 1178, абзацев первого и второго пункта 3, пунктов 12, 26 Регламента установления цен (тарифов) и (или) их предельных уровней, предусматривающего порядок регистрации, принятия к рассмотрению и выдачи отказов в рассмотрении заявлений об установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 19 июня 2018 г. N 834/18,
установил:
согласно пункту 19 Правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике (далее - Правила), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. N 1178, в случае если в ходе анализа представленных организациями, осуществляющими регулируемую деятельность, предложений об установлении цен (тарифов) возникнет необходимость уточнений предложений либо их обоснований, регулирующий орган запрашивает дополнительные материалы, указав форму их представления и требования к ним, а организации, осуществляющие регулируемую деятельность, представляют их в течение 7 рабочих дней со дня поступления запроса.
В соответствии с пунктом 20 Правил предложения, предусмотренные пунктами 12, 13, 14 и 16 Правил, регистрируются регулирующим органом в день получения с присвоением регистрационного номера, указанием даты и времени получения и помечаются специальным штампом.
Регулирующий орган в течение 14 рабочих дней с даты регистрации проводит анализ указанных предложений и направляет организации, осуществляющей регулируемую деятельность, извещение об открытии дела об установлении цен (тарифов) (в случае открытия дела) с указанием должности, фамилии, имени и отчества лица, назначенного уполномоченным по делу.
В силу подпункта 5 пункта 28 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике (далее - Основы), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. N 1178, в состав прочих расходов, которые учитываются при определении необходимой валовой выручки, включается плата за владение и (или) пользование имуществом, в том числе платежи в федеральный бюджет за пользование имуществом, находящимся в федеральной собственности, за исключением затрат, связанных с арендой объектов электросетевого хозяйства, не относящихся к единой национальной (общероссийской) электрической сети, в случае, если собственник объектов электросетевого хозяйства является единственным потребителем услуг по передаче электрической энергии, оказываемых с использованием указанных объектов электросетевого хозяйства. Расходы на аренду помещений, аренду транспорта и аренду земельных участков определяются регулирующим органом в соответствии с пунктом 29 данного документа, а расходы на аренду объектов электроэнергетики, иных объектов производственного назначения, в том числе машин и механизмов, которые участвуют в процессе снабжения электрической энергией потребителей, - исходя из величины амортизации, налога на имущество и других установленных законодательством Российской Федерации обязательных платежей, связанных с владением имуществом, переданным в аренду. Расходы на аренду (лизинг) в отношении объектов инженерно-технического обеспечения, выкупленных (предназначенных к выкупу) специализированными обществами проектного финансирования в соответствии с основными условиями и мерами реализации программы "Жилье для российской семьи" в рамках государственной программы Российской Федерации "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации", утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 5 мая 2014 г. N 404 "О некоторых вопросах реализации программы "Жилье для российской семьи" в рамках государственной программы Российской Федерации "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации", учитываются при установлении тарифов в размере, определенном в договоре аренды (лизинга). При этом лизинговые платежи могут рассматриваться регулирующими органами только в качестве источника финансирования инвестиционных программ в соответствии с пунктами 34 и 38 поименованного документа.
Согласно абзацу первому пункта 3 Регламента установления цен (тарифов) и (или) их предельных уровней, предусматривающего порядок регистрации, принятия к рассмотрению и выдачи отказов в рассмотрении заявлений об установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней (далее - Регламент), утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 19 июня 2018 г. N 834/18, при установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней дополнительные обосновывающие документы, подтверждающие осуществление расходов на регулируемый вид деятельности, при необходимости запрашиваются регулирующими органами.
Регулирующие органы определяют срок представления обосновывающих документов, подтверждающих осуществление расходов на регулируемый вид деятельности, который не может быть менее 7 рабочих дней со дня поступления запроса в организацию (абзац второй пункта 3 Регламента).
В соответствии с пунктом 12 Регламента документы регистрируются регулирующим органом в день получения (с присвоением регистрационного номера, указанием даты и времени получения) и направляются руководителю регулирующего органа.
В силу пункта 26 Регламента по результатам рассмотрения заявления принимается решение об открытии дела об установлении цен (тарифов) (принятия предложений к рассмотрению) либо об отказе в открытии дела (в рассмотрении предложений).
Общество с ограниченной ответственностью "Смежная сетевая компания "Интеграция" (далее - ООО "Интеграция", Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административными исковыми заявлениями о признании недействующими пунктов 19, 20 Правил, подпункта 5 пункта 28 Основ, абзацев первого и второго пункта 3, пунктов 12, 26 Регламента, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативных правовых актов не соответствуют статьям 3, 6, 26 Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике", статье 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", статье 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", статье 7 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", статьям 2, 11, 14, 16 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", содержат правовую неопределенность, коррупциогенные факторы, вызывают неоднозначное толкование, нарушают его право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, принцип равенства перед законом, право на обеспечение недискриминационных и стабильных условий для осуществления предпринимательской деятельности в сфере электроэнергетики.
Кроме того, административный истец ссылается на противоречие оспариваемых положений Регламента статьям 19, 34 Конституции Российской Федерации, пунктам 8, 12, 19, 20 Правил, пунктам 3.18, 6.1 Правил делопроизводства в государственных органах, органах местного самоуправления, утвержденных приказом Федерального архивного агентства от 22 мая 2019 г. N 71, пунктам 5.1, 5.2, 5.25, 5.27 Примерной инструкции по делопроизводству в государственных организациях, утвержденной приказом Федерального архивного агентства от 11 апреля 2018 г. N 44, и просит признать оспариваемые нормы Правил и Основ не действующими с 30 января 2018 г., а нормы Регламента не действующими с 31 декабря 2018 г.
Как указывает административный истец, ООО "Интеграция" - территориальная сетевая организация, основным видом деятельности которой является оказание услуг по передаче электрической энергии. По результатам рассмотрения заявления ООО "Интеграция" от 29 апреля 2019 г. об установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии на 2020 г., Государственным комитетом Республики Татарстан по тарифам принято постановление от 12 декабря 2019 г. N 3-17/э "О корректировке на 2020 год долгосрочных индивидуальных тарифов на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчетов между сетевыми организациями на территории Республики Татарстан, установленных постановлением Государственного комитета Республики Татарстан по тарифам от 15 декабря 2017 г. N 3-13/э". Государственный комитет Республики Татарстан по тарифам не принял целый ряд затрат, обосновав это тем, что некоторые однолинейные схемы являются нечитаемыми, отсутствуют подписи субабонентов на представленных однолинейных схемах, отсутствуют акты технологического присоединения между ООО "Интеграция" и субабонентом. Решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 22 июля 2020 г. по делу N А65-5685/2020 (не вступило в законную силу) отказано в удовлетворении требований ООО "Интеграция" о признании незаконными действий Государственного комитета Республики Татарстан по тарифам.
По мнению административного истца, указанные недостатки документов являются исправимыми. В оспариваемых нормах присутствует слово "необходимость", которое для их понимания является ключевым. Интерпретация полномочия по запросу необходимых документов у заявителя в качестве права, а не обязанности, создает почву для неравного отношения к заявителям, когда регулирующий орган в каких-то случаях может произвольно и фактически бесконтрольно запросить документацию, а в каких-то может этого не делать. Государственный комитет Республики Татарстан по тарифам имел возможность запросить у ООО "Интеграция" всю документацию, которую счел "нечитаемой" или не имеющей тех или иных реквизитов, препятствий для такого запроса не было. Полагает, что последовавший через 6 месяцев после открытия дела отказ со ссылкой на "не читаемость" копий и иное подобное, помимо прочего, строится на том, что регулирующий орган не придает правового значения процедуре открытия дела и предшествующему такому открытию анализу поступивших от заявителя документов. Именно на государственном органе, осуществляющем прием (регистрацию) документации, представляемой заявителем, лежит обязанность по проверке такой информации на предмет ее достоверности и дальнейшей защите. Реализацию этой государственной функции госорган производит на стадии регистрации документов или непосредственно после нее. Такой подход позволяет выявить и устранить исправимые недостатки информации уже на стадии ее включения в государственные информационные ресурсы, задолго (более чем за 7 месяцев) до принятия решения о согласовании тарифа.
Также административный истец полагает, что арендодатель, являющийся потребителем электрической энергии, но не являющийся сетевой организацией, не может быть признан потребителем услуг по передаче электрической энергии. Трактование оспариваемой нормы, как она применяется на практике, делает ее противоречащей вышеназванным нормативным актам.
В суде представители административного истца ООО "Интеграция" адвокат Гатауллин Э.А., по доверенности Сергеев А.В. поддержали заявленные требования.
Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Федеральной антимонопольной службе (поручение от 8 октября 2020 г. N ДГ-П9-12522).
Представитель административных ответчиков Правительства Российской Федерации, Федеральной антимонопольной службы (далее также - ФАС России) С. возражала против удовлетворения заявленных требований и пояснила суду, что оспариваемые положения нормативных правовых актов соответствуют действующему законодательству и не нарушают права, свободы и законные интересы административного истца.
Заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) направило в суд письменный отзыв, в котором полагало оспариваемые нормы Регламента соответствующими нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, просило рассмотреть дело в отсутствие своего представителя.
Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения представителей административного истца ООО "Интеграция" адвоката Гатауллина Э.А., Сергеева А.В., административных ответчиков Правительства Российской Федерации, ФАС России С., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей, что административные иски не подлежат удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.
Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (статья 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. N 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации").
Государственное регулирование цен (тарифов), надбавок согласно Федеральному закону "Об электроэнергетике" осуществляется в порядке, установленном основами ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике и правилами государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденными Правительством Российской Федерации (пункт 1 статьи 23).
В силу пункта 1 статьи 24 данного Федерального закона Правительство Российской Федерации утверждает основы ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, определяющие принципы и методы расчета цен (тарифов) в электроэнергетике, в том числе критерии оценки экономической обоснованности затрат, включаемых в указанные цены (тарифы), и определения уровня доходности инвестированного капитала, используемого в сферах деятельности субъектов электроэнергетики, в которых применяется государственное регулирование цен (тарифов), порядок учета результатов деятельности субъектов электроэнергетики по итогам работы за период действия ранее утвержденных цен (тарифов), порядок определения, распределения и учета величины перекрестного субсидирования между потребителями (покупателями) на розничных рынках электрической энергии, особенности определения цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность), поставляемую покупателям в технологически изолированных территориальных энергетических системах; правила государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, в том числе сроки рассмотрения вопроса об их установлении, исчерпывающий перечень представляемой документации, порядок проведения обязательной экспертизы предложений и коллегиального принятия решений.
Во исполнение предписаний федерального законодателя Правительство Российской Федерации постановлением от 29 декабря 2011 г. N 1178 утвердило Правила и Основы (действуют в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2020 г. N 2020).
Постановление Правительства Российской Федерации, которым утверждены оспариваемые нормативные правовые акты, опубликовано в Собрании законодательства Российской Федерации 23 января 2012 г., N 4.
Пункт 19 Правил предусматривает право регулирующего органа в ходе анализа предложений об установлении цен (тарифов) запросить дополнительные материалы и устанавливает обязанность организации представить их в течение 7 рабочих дней со дня поступления запроса.
Пункт 20 Правил устанавливает обязанность регулирующего органа зарегистрировать поступившие предложения с присвоением регистрационного номера, указанием даты и времени получения, помечать их специальным штампом и в течение 14 рабочих дней с даты регистрации провести анализ этих предложений и направить организации, осуществляющей регулируемую деятельность, извещение об открытии дела с указанием должности, фамилии, имени и отчества лица, назначенного уполномоченным по делу.
Данное правовое регулирование, осуществленное высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации, соответствует абзацу третьему пункта 1 статьи 24 Федерального закона "Об электроэнергетике", согласно которому Правительство Российской Федерации утверждает правила государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, в том числе сроки рассмотрения вопроса об их установлении, исчерпывающий перечень представляемой документации, порядок проведения обязательной экспертизы предложений и коллегиального принятия решений.
Первое предложение подпункта 5 пункта 28 Основ предусматривает включение в состав прочих расходов, которые учитываются при определении необходимой валовой выручки, платы за владение и (или) пользование имуществом, в том числе платежей в федеральный бюджет за пользование имуществом, находящимся в федеральной собственности, за исключением затрат, связанных с арендой объектов электросетевого хозяйства, не относящихся к единой национальной (общероссийской) электрической сети, в случае, если собственник объектов электросетевого хозяйства является единственным потребителем услуг по передаче электрической энергии, оказываемых с использованием указанных объектов электросетевого хозяйства, что соответствует статье 6 Федерального закона "Об электроэнергетике", определяющей общие принципы организации экономических отношений и основы государственной политики в сфере электроэнергетики.
В состав прочих расходов, которые не учитываются при определении необходимой валовой выручки, отнесены затраты, связанные с арендой объектов электросетевого хозяйства, в случае, если собственник объектов электросетевого хозяйства является единственным потребителем услуг по передаче электрической энергии. Данная норма направлена на недопущение возложения на неопределенный круг потребителей электрической энергии через тариф на услуги по передаче электрической энергии бремени содержания объектов электросетевого хозяйства.
Согласно подпункту 5.2.10 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 331, ФАС России на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает нормативные правовые акты по другим вопросам в установленной сфере деятельности.
В соответствии с пунктом 21 Правил, ФАС России утверждает регламент установления цен (тарифов) и (или) их предельных уровней, предусматривающий порядок регистрации, принятия к рассмотрению и выдачи отказов в рассмотрении заявлений об установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней.
Во исполнение предоставленных полномочий ФАС России приказом от 19 июня 2018 г. N 834/18 утвердила Регламент (действует в редакции приказа ФАС России от 23 марта 2020 г. N 306/20).
Оспариваемый нормативный правовой акт зарегистрирован в Минюсте России 18 декабря 2018 г., регистрационный номер 53047, размещен на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) 20 декабря 2018 г.
Регламент определяет процедуру рассмотрения вопросов, связанных с установлением ФАС России и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов цен (тарифов) и (или) их предельных уровней на электрическую энергию (мощность) и на услуги, оказываемые на оптовом и розничных рынках электрической энергии (мощности) (пункт 1 Регламента).
Определяя порядок установления (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, Правила устанавливают обязанность организации, осуществляющей регулируемую деятельность, направить заявление об установлении тарифов и (или) их предельных уровней с комплектом обосновывающих материалов в органы государственного регулирования тарифов (пункты 12, 17).
Абзацы первый, второй пункта 3 Регламента, предусматривающие при установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней полномочия регулирующего органа запрашивать дополнительные обосновывающие документы, подтверждающие осуществление расходов на регулируемый вид деятельности, и определять срок представления таких документов, соответствуют пункту 19 Правил.
Положения пунктов 12, 26 Регламента о регистрации документов регулирующим органом в день их получения с присвоением регистрационного номера, указанием даты и времени получения и принятии решения об открытии дела либо об отказе в этом корреспондируют пунктам 9.1, 20 Правил.
Общество, являясь коммерческой организацией и профессиональным участником рынка в сфере электроэнергетики, заинтересовано в проявлении инициативы по представлению обосновывающих материалов для установления на очередной год уровня тарифа для осуществления его деятельности. Из содержания пунктов 19, 20 Правил, абзацев первого и второго пункта 3, пунктов 12, 26 Регламента не следует, что установленное нормативно-правовое регулирование предполагает возможность отказа в учете сведений отраженных в документах, из-за наличия в них дефектов, не позволяющих воспроизвести их содержание.
Доводы ООО "Интеграция" о противоречии оспариваемых положений нормативных правовых актов Федеральному закону "О защите конкуренции" являются несостоятельными. Абзацем первым части 1 статьи 15 данного Федерального закона закреплен общий запрет принятия федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации актов и (или) осуществления действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
Правила и Регламент определяют порядок установления (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике в отношении любого хозяйствующего субъекта, не противоречат Федеральному закону "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", не содержат коррупциогенных факторов, каковыми в соответствии со статьей 1 Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
Ссылки административного истца на Правила делопроизводства в государственных органах, органах местного самоуправления и Примерную инструкцию по делопроизводству в государственных организациях не могут служить основанием для удовлетворения требований о признании недействующими оспариваемых положений Регламента, поскольку согласно части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет оспариваемый нормативный правовой акт или его часть на предмет соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Указанные Правила и Примерная инструкция имеют равную юридическую силу с оспариваемым актом.
Согласно разъяснению, данному в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения. Оспариваемые положения пунктов 19, 20 Правил, подпункта 5 пункта 28 Основ, абзацев первого и второго пункта 3, пунктов 12, 26 Регламента по своему содержанию являются определенными и не нарушают права административного истца, в том числе право на доступ к информации.
В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации
решил:
в удовлетворении административных исковых заявлений общества с ограниченной ответственностью "Смежная сетевая компания "Интеграция" о признании недействующими пунктов 19, 20 Правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, подпункта 5 пункта 28 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. N 1178, абзацев первого и второго пункта 3, пунктов 12, 26 Регламента установления цен (тарифов) и (или) их предельных уровней, предусматривающего порядок регистрации, принятия к рассмотрению и выдачи отказов в рассмотрении заявлений об установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 19 июня 2018 г. N 834/18, отказать.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Председательствующий
судья Верховного Суда
Российской Федерации
Н.С.РОМАНЕНКОВ
Судьи Верховного Суда
Российской Федерации
Л.В.БОРИСОВА
А.М.НАЗАРОВА