Решение Верховного Суда РФ от 23.07.2020 N АКПИ20-178
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 23 июля 2020 г. N АКПИ20-178
Верховный Суд Российской Федерации в составе:
судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.,
при секретаре Б.,
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению С. об оспаривании пункта 35 перечня специальностей и направлений подготовки высшего образования, необходимых для осуществления кадастровой деятельности, утвержденного приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 26 апреля 2018 г. N 229,
установил:
приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 26 апреля 2018 г. N 229 "Об утверждении перечня специальностей и направлений подготовки высшего образования, необходимых для осуществления кадастровой деятельности, и о признании утратившими силу приказа Минэкономразвития России от 29 июня 2016 г. N 413 и пункта 1 изменений, которые вносятся в некоторые приказы Минэкономразвития России в сфере кадастровой деятельности, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 30 октября 2017 г. N 578" (далее - Приказ), зарегистрированным в Министерстве юстиции Российской Федерации 29 мая 2018 г., N 51210, и опубликованным 29 мая 2018 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, утвержден перечень специальностей и направлений подготовки высшего образования, необходимых для осуществления кадастровой деятельности (далее - Перечень).
Перечень, являющийся приложением к Приказу, состоит из трех граф, содержащих указание на порядковый номер специальности и направления подготовки, номер (коды) специальности и направления подготовки и их наименование.
Под порядковым номером (далее - пункт) 35 в Перечень включена специальность, имеющая код 05.06.01 и наименование "Науки о земле".
С. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 35 Перечня, ссылаясь на то, что его включение в Перечень противоречит статье 29 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности" (далее - Федеральный закон N 221) и ограничивает ее право и свободу выбора рода деятельности, в частности препятствует осуществлению профессиональной деятельности в качестве кадастрового инженера.
В обоснование требования административный истец указала, что имеет высшее образование по специальности "География", квалификация - "Географ. Преподаватель". Согласно разъяснениям, полученным Ассоциацией "Саморегулируемая организация кадастровые инженеры" от Министерства образования и науки Российской Федерации (далее - Минобрнауки России), специальность "География" с присвоением квалификации "Географ" соответствует направлению подготовки (бакалавриат) 05.03.02 "География" и входит в укрупненную группу специальностей и направлений (далее - УГСН) 05.00.00 "Науки о земле". В пункте 27 Перечня специальностей указана специальность "Картография и геоинформатика" с кодами 05.03.03 (бакалавриат) и 05.04.03 (магистратура), входящая в УГСН 05.00.00 "Науки о земле". Согласно перечню направлений подготовки высшего образования - бакалавриата, утвержденному приказом Минобрнауки России от 12 сентября 2013 г. N 1061, помимо указанной специальности в УГСН 05.00.00 "Науки о земле" входят направления подготовки "География", код 05.03.02, а также "Геология", код 05.03.01, "Гидрометеорология", код 05.03.04, "Прикладная гидрометеорология", код 05.03.05, и "Экология и природопользование", код 05.03.06. В утвержденный этим же приказом Минобрнауки России перечень направлений подготовки высшего образования - магистратуры в УГСН 05.00.00 "Науки о земле" входят направления подготовки "География", код 05.04.02, а также "Геология", код 05.04.01, "Гидрометеорология", код 05.04.04, "Прикладная гидрометеорология", код 05.04.05, и "Экология и природопользование", код 05.04.06. Код 05.06.01 с наименованием направления подготовки "Наука о земле", указанный в пункте 35 Перечня, включен в перечень направлений подготовки высшего образования - подготовки кадров высшей квалификации по программам подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре, утвержденный названным выше приказом Минобрнауки России, и соответствует квалификации "исследователь", "преподаватель-исследователь".
По мнению С., оспариваемым положением Минэкономразвития России установило для нее, имеющей высшее образование по специальности "География", также входящую в УГСН 05.00.00 "Науки о земле", завышенный и дискриминационный по сравнению с лицами, имеющими специальность "Картография и геоинформатика", также входящей в УГСН 05.00.00 "Науки о земле", уровень образования - аспирантура, который для выполнения кадастровых работ является необоснованным и не соответствующим целям, установленным Федеральным законом N 221-ФЗ.
Представитель административного истца А. в судебном заседании поддержал заявленное требование.
В письменных возражениях на административный иск административный ответчик Министерство экономического развития Российской Федерации (далее - Минэкономразвития России) и заинтересованные лица: Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (далее - Росреестр) и Министерство юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) указали, что Приказ издан компетентным органом, в оспариваемой части Перечень не противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы и не нарушает права административного истца, в связи с чем административное исковое заявление не подлежит удовлетворению.
В судебном заседании представители Минэкономразвития России - Л., Росреестра - З. и Минюста России - Д. поддержали изложенные в возражениях правовые позиции.
Выслушав стороны, заинтересованных лиц, проверив оспариваемое положение Перечня на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей в удовлетворении требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не усматривает оснований для удовлетворения административного искового заявления.
Отношения, возникающие в связи с осуществлением кадастровой деятельности, деятельности саморегулируемых организаций кадастровых инженеров, национального объединения саморегулируемых организаций кадастровых инженеров (далее - кадастровые отношения), регулируются Федеральным законом N 221-ФЗ.
Кадастровой деятельностью являются выполнение работ в отношении недвижимого имущества в соответствии с установленными федеральным законом требованиями, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества (далее - кадастровый учет) сведения о таком недвижимом имуществе (далее - кадастровые работы), и оказание услуг в установленных федеральным законом случаях. Специальным правом на осуществление кадастровой деятельности обладает лицо, указанное в статье 29 данного федерального закона (далее - кадастровый инженер) (часть 4 статьи 1).
В силу положений указанной нормы закона кадастровым инженером признается физическое лицо, являющееся членом саморегулируемой организации кадастровых инженеров, одним из обязательных условий принятия в члены которой с 1 января 2020 г. является наличие высшего образования по специальности или направлению подготовки, перечень которых утверждается органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений, или наличие высшего образования по специальности или направлению подготовки, не вошедших в указанный перечень, и дополнительного профессионального образования по программе профессиональной переподготовки в области кадастровых отношений (часть 1, пункт 2 части 2 статьи 29 Федерального закона N 221-ФЗ).
Во исполнение указанных требований Федерального закона 221-ФЗ и в соответствии с пунктом 1 Положения о Министерстве экономического развития Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. N 437, Минэкономразвития России, согласовав проект с Минобрнауки России, издало Приказ, утвердивший Перечень.
Правовой статус кадастрового инженера до 1 июля 2016 г. определялся частью 1 статьи 29 Федерального закона N 221-ФЗ (в редакции, действовавшей до внесения изменений Федеральным законом от 30 декабря 2015 г. N 452-ФЗ) как физического лица, имеющего действующий квалификационный аттестат кадастрового инженера (далее - квалификационный аттестат).
С 1 июля 2016 г. кадастровым инженером признается физическое лицо, являющееся членом саморегулируемой организации кадастровых инженеров (далее - СРО КИ), независимо от наличия у него квалификационного аттестата.
Федеральным законом от 30 декабря 2015 г. N 452-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном кадастре недвижимости" и статью 76 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" в части совершенствования деятельности кадастровых инженеров" (далее - Федеральный закон N 452-ФЗ) не только введено обязательное членство кадастрового инженера в СРО КИ, но и установлены обязательные условия (требования) для принятия физического лица в члены СРО КИ, в том числе требование о наличии высшего образования по специальности или направлению подготовки, перечень которых утверждается органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений, или наличие высшего образования по специальности или направлению подготовки, не вошедших в указанный перечень, и дополнительного профессионального образования по программе профессиональной переподготовки в области кадастровых отношений (пункт 7 статьи 1).
В случае несоответствия кадастрового инженера данному обязательному условию он подлежит исключению из СРО КИ по пункту 3 части 15 статьи 29 Федерального закона N 221-ФЗ (нарушение кадастровым инженером обязательных условий членства в СРО КИ) и соответственно, лишается статуса кадастрового инженера и права на выполнение кадастровых работ.
Обязательные условия приема и членства в СРО КИ, установленные Федеральным законом N 452-ФЗ, вступили в силу 1 июля 2016 г. (статья 4 Федерального закона N 452-ФЗ).
Однако согласно части 5 статьи 4 Федерального закона N 452-ФЗ для лиц, имевших на день вступления в силу Федерального закона N 452-ФЗ (1 июля 2016 г.) действующие квалификационные аттестаты кадастрового инженера, применение требования пункта 2 части 2 статьи 29 Федерального закона N 221-ФЗ о наличии соответствующего образования было отложено до 1 января 2020 г.
Таким образом, в отношении указанных лиц законом был предусмотрен переходный период до 1 января 2020 г. в целях предоставления им возможности приведения своего статуса кадастрового инженера в соответствие с новыми обязательными требованиями и обеспечения дальнейшего осуществления ими профессиональной кадастровой деятельности после указанной даты.
В этих целях до 1 января 2020 г. кадастровый инженер, не имеющий высшего образования, должен был пройти обучение по программе высшего образования по соответствующей специальности или направлению подготовки, предусмотренным Перечнем, а кадастровый инженер, имеющий высшее образование по специальности или направлению подготовки, не вошедшим в Перечень, должен был получить дополнительное профессиональное образование по программе профессиональной переподготовки в области кадастровых отношений.
Текст Федерального закона N 452-ФЗ был размещен 30 декабря 2015 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru и опубликован в изданиях: "Собрание законодательства РФ" - 4 января 2016 г., "Российская газета" - 12 января 2016 г.
Приказ также размещен на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 29 мая 2018 г., а приказ Минэкономразвития России от 24 августа 2016 г. N 541 "Об утверждении типовых дополнительных профессиональных программ в области кадастровой деятельности" (вместе с "Типовой дополнительной профессиональной программой (программой профессиональной переподготовки) "Кадастровая деятельность") был опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 10 октября 2016 г.
Все заинтересованные лица имели реальную возможность заблаговременно ознакомиться с указанными нормативными актами о предстоящих изменениях в законодательстве в сфере кадастровой деятельности, в том числе с необходимостью получения высшего образования, предусмотренного Перечнем, или с необходимостью прохождения профессиональной переподготовки в области кадастровой деятельности в целях продолжения после 1 января 2020 г. профессиональной деятельности в качестве кадастрового инженера.
В соответствии с типовой дополнительной профессиональной программой (Программой профессиональной переподготовки) "Кадастровая деятельность" (далее - Программа), утвержденной приказом Минэкономразвития России от 24 августа 2016 г. N 541, нормативный срок освоения Программы составляет 600 академических часов. Для лиц, имеющих углубленную подготовку по отдельным дисциплинам Программы, может применяться форма организации образовательной деятельности, основанная на модульном принципе, с организацией учебного процесса по индивидуальному плану. При освоении Программы возможен зачет учебных дисциплин (модулей), освоенных в процессе предшествующего обучения по основным профессиональным образовательным программам и (или) дополнительным профессиональным программам, порядок которого определяется образовательной организацией самостоятельно (пункты 4 и 11).
Согласно Общероссийскому классификатору специальностей по образованию ОК 009-2016, разработанному Минобрнауки России, принятому и введенному в действие с 1 июля 2017 г. приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии (Росстандарта) от 8 декабря 2016 г. N 2007-ст, в составе обозначенной в заявлении укрупненной группы профессий, специальностей и направлений подготовки "Науки о Земле", код 05.00.00, объединены профессии, специальности и направления подготовки, в рамках которых могут приобретаться профессиональные компетенции в результате получения как среднего профессионального (специального) образования - программа подготовки специалистов среднего звена, так и высшего образования - уровень бакалавриата, уровень магистратуры, уровень специалитета и уровень подготовки кадров высшей квалификации (программа аспирантуры).
В целях реализации профессиональных образовательных программ высшего образования УГСН "Науки о Земле", код 05.00.00 включает следующие направления подготовки высшего образования (уровней бакалавриата и магистратуры соответственно): "Геология", коды 05.03.01 и 05.04.01, "География", коды 05.03.02 и 05.04.02, "Картография и геоинформатика", коды 05.03.03 и 05.04.03, "Гидрометеорология", коды 05.03.04 и 05.04.04, "Прикладная гидрометеорология", коды 05.03.05 и 05.04.05, "Экология и природопользование", коды 05.03.06 и 05.04.06, а также направление подготовки высшего образования - подготовки кадров высшей квалификации "Науки о Земле", код 05.06.01.
Включенные в Перечень (пункт 27) направления подготовки "Картография и геоинформатика", код 05.03.03 - уровень бакалавриата, код 05.04.03 - уровень магистратуры, входящие в УГСН "Науки о Земле" код 05.00.00, так же, как и отсутствующее в данном Перечне направление подготовки "География", код 05.03.02 - уровень бакалавриата, имеют существенные отличия в содержании образовательных стандартов данных направлений подготовки, что следует из федеральных государственных образовательных стандартов высшего образования по указанным направлениям подготовки уровней бакалавриата, магистратуры и подготовки кадров высшей квалификации (приказы Минобрнауки России от 12 марта 2015 г. N 212, от 28 августа 2015 г. N 910, от 7 августа 2014 г. N 955, от 30 июля 2014 г. N 870).
В Перечень включены специальности и направления подготовки высшего образования, обучение специалистов по которым необходимо для приобретения фундаментальных профессиональных компетенций при осуществлении кадастровой деятельности на высоком профессиональном уровне.
Изменения, внесенные в законодательство Федеральным законом N 452-ФЗ, направлены на повышение профессионального уровня участников рынка кадастровых работ, что оказывает непосредственное влияние на качество предоставляемых государственных услуг в сфере государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав на недвижимое имущество, потребителями которых выступает неограниченное число физических и юридических лиц, а также на обеспечение наполнения Единого государственного реестра недвижимости достоверными сведениями об объектах недвижимости на территории Российской Федерации.
Вопреки доводам административного истца пункт 35 Перечня соответствует пункту 2 части 2 статьи 29 Федерального закона N 221-ФЗ и не ограничивает его право на осуществление профессиональной кадастровой деятельности. В целях осуществления кадастровой деятельности для административного истца как лица, имеющего высшее образование по направлению подготовки, не вошедшему в Перечень, Федеральным законом N 221-ФЗ предусмотрена возможность получения (совершенствования) необходимой квалификации по дополнительной профессиональной программе в области кадастровых отношений в соответствии с Приказом N 541, которым утверждена Программа профессиональной переподготовки "Кадастровая деятельность".
Принимая во внимание, что Перечень в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца, в удовлетворении заявленного требования надлежит отказать в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации
решил:
в удовлетворении административного искового заявления С. об оспаривании пункта 35 перечня специальностей и направлений подготовки высшего образования, необходимых для осуществления кадастровой деятельности, утвержденного приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 26 апреля 2018 г. N 229, отказать.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
А.М.НАЗАРОВА