Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 02.07.2020 N АКПИ20-250
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 2 июля 2020 г. N АКПИ20-250
Верховный Суд Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,
судей Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С., Назаровой А.М.,
при секретаре Т.,
с участием прокурора Степановой Л.Е.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Б. о признании частично недействующим абзаца первого пункта 6 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 г. N 569,
установил:
согласно абзацу первому пункта 6 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 г. N 569, экспертиза проводится по инициативе заинтересованного органа государственной власти, органа местного самоуправления, юридического или физического лица (далее - заказчик) на основании договора между заказчиком и экспертом, заключенного в письменной форме в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.
Гражданин Б. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании частично недействующим абзаца первого пункта 6 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, предусматривающего проведение экспертизы по инициативе юридического или физического лица, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат абзацу второму статьи 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статье 29 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и нарушают его право на свободное пользование земельными участками без ограничений, предусмотренных федеральным законом.
Как указывает административный истец, он является владельцем нескольких земельных участков, на которые могут распространяться требования проведения историко-культурной экспертизы. Полагает, что действующее законодательство устанавливает недопустимость финансирования органов публичной власти за счет средств юридических и физических лиц, поскольку результат историко-культурной экспертизы обуславливает принятие властных решений об ограничении прав собственников смежных земельных участков. Оплата работ экспертов собственниками, владельцами и пользователями смежных земельных участков, заинтересованными в уменьшенной степени ограничений хозяйственной деятельности, нарушает принцип независимости экспертов.
Административный истец Б. надлежащим образом извещен о месте и времени судебного разбирательства, в судебное заседание не явился, представил письменные объяснения, в которых также указывает на противоречие оспариваемых положений нормативного правового акта статьям 1 и 210 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству культуры Российской Федерации (поручение от 8 мая 2020 г. N ДЧ-П44-4969).
Представитель Правительства Российской Федерации З. возражала против удовлетворения заявленных требований и пояснила суду, что оспариваемые положения нормативного правового акта изданы в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав административного истца.
Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения представителя административного ответчика Правительства Российской Федерации З., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.
Правительство Российской Федерации на основании Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (статья 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации").
Согласно абзацу первому пункта 3 статьи 31 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" порядок проведения историко-культурной экспертизы объектов экспертизы, указанных в статье 30 названного федерального закона, требования к определению физических и юридических лиц, которые могут привлекаться в качестве экспертов, перечень представляемых экспертам документов, порядок их рассмотрения, порядок проведения иных исследований в рамках данной экспертизы устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Во исполнение полномочий, предоставленных федеральным законодателем, Правительство Российской Федерации постановлением от 15 июля 2009 г. N 569 утвердило Положение о государственной историко-культурной экспертизе (действует в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 10 марта 2020 г. N 259), которое устанавливает порядок проведения государственной историко-культурной экспертизы, требования к определению физических и юридических лиц, которые могут привлекаться в качестве экспертов, перечень представляемых экспертам документов, порядок их рассмотрения, порядок проведения иных исследований в рамках экспертизы, порядок определения размера оплаты экспертизы, касающейся объектов культурного наследия федерального значения, а также порядок назначения повторной экспертизы (далее - Положение).
Оспариваемый нормативный правовой акт опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 27 июля 2009 г., N 30.
Предусмотренное абзацем вторым пункта 6 Положения проведение экспертизы по инициативе юридического или физического лица на основании договора между заказчиком и экспертом, заключенного в письменной форме в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, соответствует законодательству в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, гражданскому законодательству и не нарушает права административного истца на пользование земельными участками.
Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" к объектам культурного наследия относит объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) и иные объекты с исторически связанными с ними территориями, произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры (статья 3).
Согласно статье 16.1 данного Федерального закона работы по выявлению объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, за исключением объектов археологического наследия, могут осуществляться физическими или юридическими лицами самостоятельно в соответствии с государственными программами, а также по заказам физических или юридических лиц за счет средств заказчика.
Одной из целей историко-культурной экспертизы Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" в статье 28 называет установление требований к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места либо особого режима использования земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия; установление границ территорий зон охраны объекта культурного наследия, особых режимов использования земель в границах зон охраны объекта культурного наследия.
Историко-культурная экспертиза в соответствии с пунктом 1 статьи 31 поименованного Федерального закона проводится до начала работ по сохранению объекта культурного наследия, землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, осуществление которых может оказывать прямое или косвенное воздействие на объект культурного наследия, включенный в реестр, выявленный объект культурного наследия либо объект, обладающий признаками объекта культурного наследия, и (или) до утверждения градостроительных регламентов. Согласно пункту 2 данной статьи заказчик работ, подлежащих историко-культурной экспертизе, оплачивает ее проведение.
Доводы административного истца о том, что в нарушение требований статей 1 и 210 Гражданского кодекса Российской Федерации оспариваемые положения нормативного правового акта понуждают собственников земельных участков к финансированию проведения историко-культурной экспертизы, являются несостоятельными, поскольку основаны на ошибочном толковании норма действующего законодательства.
Собственник недвижимого имущества, действуя в соответствии с основными началами гражданского законодательства, обязан соблюдать требования законодательства в сфере регулирования отношений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.
Ссылки административного истца на противоречие оспариваемых положений нормативного правового акта абзацу второму статьи 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований.
Раскрывая содержание принципа разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, абзац второй статьи 30 данного Кодекса предусматривает, что органы государственной власти (органы местного самоуправления) и органы управления государственными внебюджетными фондами не вправе налагать на юридические и физические лица не предусмотренные законодательством Российской Федерации финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий, тогда как абзац первый пункта 6 Положения предусматривают проведение экспертизы по инициативе юридического или физического лица на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.
В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации
решил:
в удовлетворении административного искового заявления Б. о признании частично недействующим абзаца первого пункта 6 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 г. N 569, отказать.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Председательствующий
судья Верховного Суда
Российской Федерации
Н.С.РОМАНЕНКОВ
Судьи Верховного Суда
Российской Федерации
В.С.КИРИЛЛОВ
А.М.НАЗАРОВА