Решение Верховного Суда РФ от 08.08.2019 N АКПИ19-486
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 8 августа 2019 г. N АКПИ19-486
Верховный Суд Российской Федерации в составе:
судьи Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г.,
при секретаре С.,
с участием прокурора Степановой Л.Е.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Сити-Инвест" о признании недействующими свода правил "СНиП 31-06-2009 "Общественные здания и сооружения" (СП 118.13330.2012), утвержденного приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. N 635/10, пункта 5.42 данного свода правил,
установил:
приказом Министерства регионального развития Российской Федерации (далее также - Минрегион России) от 29 декабря 2011 г. N 635/10 утвержден свод правил "СНиП 31-06-2009 "Общественные здания и сооружения" (СП 118.13330.2012) (далее - Свод правил). Свод правил зарегистрирован Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии (Росстандарт), опубликован в печатном издании "Минрегион России", 2011.
Приказом Минстроя России от 3 декабря 2016 г. N 876/пр утверждены изменения N 2 к Своду правил, которые опубликованы в издании "Информационный бюллетень о нормативной, методической и типовой проектной документации" (2017, N 2) и размещены на сайте данного министерства в сети "Интернет".
Согласно пункту 5.42 Свода правил в продовольственных магазинах для покупателей следует предусматривать уборные с оборудованием из расчета: один унитаз на каждые 400 м2 торговой площади, а в непродовольственных магазинах - на каждые 600 м2, но не менее двух унитазов. Для предприятий площадью торгового зала менее 300 м2 включительно необходимость уборных устанавливается заданием на проектирование.
В торгово-развлекательных комплексах, многофункциональных центрах, выставках, музеях следует предусматривать комнату матери и ребенка из расчета одно место на 1000 посетителей (покупателей), оборудованную пеленальным столом, душевым поддоном, унитазом и умывальником. На транспортных объектах комнату матери и ребенка следует предусматривать в соответствии с требованиями подраздела 3.3 СП 2.5.1198-03.
Детские игровые зоны следует размещать не выше второго этажа и не далее 20 м от эвакуационного выхода.
Названный пункт действует в редакции приказа Минстроя России от 3 декабря 2016 г. N 876/пр.
Общество с ограниченной ответственностью "Сити-Инвест" (далее также - Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими Свода правил и пункта 5.42 оспариваемого акта, а именно его абзаца третьего. По мнению административного истца, Свод правил имеет признаки нормативного правового акта и содержит нормативные предписания, однако в нарушение требований Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, не зарегистрирован в Минюсте России и официально не опубликован. В свою очередь, Общество считает, что пункт 5.42 Свода правил, содержащий в абзаце третьем предписание, что детские игровые зоны следует размещать не выше второго этажа и не далее 20 м от эвакуационного выхода, не соответствует требованиям, предъявляемым к зданиям и сооружениям, изложенным в статье 8 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", что нарушает право Общества на осуществление деятельности по организации детских игровых зон, которая, по его мнению, отвечает требованиям пожарной безопасности.
Минстрой России в письменных возражениях на административное исковое заявление указал, что Свод правил и последующие изменения к нему утверждены и введены в действие федеральными органами исполнительной власти в соответствии с законодательством Российской Федерации и в пределах предоставленных Минрегиону России и Минстрою России полномочий, оспариваемый нормативно-технический документ не подлежал представлению на государственную регистрацию в качестве нормативного правового акта в Министерство юстиции Российской Федерации (далее также - Минюст России) и не нарушает прав административного истца.
Министерство юстиции Российской Федерации в письменном отзыве пояснило, что порядок регистрации Свода правил установлен Правилами разработки, утверждения, опубликования, изменения и отмены сводов правил, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июля 2016 г. N 624, и осуществляется федеральным органом исполнительной власти в сфере стандартизации.
Представитель общества с ограниченной ответственностью "Сити-Инвест" В. в судебное заседание, о котором извещен надлежащим образом, не явился, заявив о рассмотрении дела в отсутствие представителя административного истца.
Представитель Минстроя России П. не признала административный иск.
Представитель Минюста России Г. полагала, что оснований для удовлетворения административного иска не имеется.
Обсудив доводы административного истца общества с ограниченной ответственностью "Сити-Инвест", заслушав возражения представителя Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации П., объяснения представителя Министерства юстиции Российской Федерации Г., проверив оспариваемый акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленных требований отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.
На день принятия Свода правил цели и принципы стандартизации в Российской Федерации устанавливались Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании", статья 13 которого относила своды правил к числу документов в области стандартизации, используемых на территории Российской Федерации.
Правила разработки сводов правил были утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2008 г. N 858 "О порядке разработки и утверждения сводов правил". Пунктом 2 этих правил предусматривалось, что разработка и утверждение сводов правил осуществляются федеральными органами исполнительной власти в пределах их полномочий.
Согласно Положению о Министерстве регионального развития Российской Федерации и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2005 г. N 40, Минрегион России на день издания оспариваемого акта являлся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в том числе строительства, архитектуры, градостроительства (за исключением государственного технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства), и осуществлял разработку и утверждение сводов правил и других нормативных технических документов добровольного применения в области градостроительной деятельности, эксплуатации зданий и сооружений (пункт 1, подпункт 5.3.15).
С 29 сентября 2015 г. отношения в сфере стандартизации, включая отношения, возникающие при разработке (ведении), утверждении, изменении (актуализации), отмене, опубликовании и применении документов по стандартизации, регулируются Федеральным законом от 29 июня 2015 г. N 162-ФЗ "О стандартизации в Российской Федерации".
Пункт 12 статьи 2 названного закона определяет, что сводом правил является документ по стандартизации, утвержденный федеральным органом исполнительной власти или Государственной корпорацией по атомной энергии "Росатом" и содержащий правила и общие принципы в отношении процессов в целях обеспечения соблюдения требований технических регламентов. Согласно пункту 7 статьи 10 этого закона федеральные органы исполнительной власти осуществляют разработку, утверждение, изменение и отмену сводов правил в установленной сфере деятельности.
Порядок разработки, утверждения, опубликования, изменения и отмены сводов правил устанавливается Правительством Российской Федерации (статья 22 Федерального закона "О стандартизации в Российской Федерации").
Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июля 2016 г. N 624 утверждены Правила разработки, утверждения, опубликования, изменения и отмены сводов правил (далее - Правила разработки), пунктом 3 которого определено, что разработка, утверждение, изменение и отмена сводов правил осуществляются разработчиком в установленной сфере деятельности.
Принятие сводов правил и других нормативно-технических документов добровольного применения, в результате применения которых обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", отнесено к компетенции Минстроя России (подпункт 5.2.9 Положения о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. N 1038).
Правилами разработки предусмотрено, что регистрация свода правил осуществляется федеральным органом исполнительной власти в сфере стандартизации в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере стандартизации (пункт 13). Федеральный орган исполнительной власти в сфере стандартизации организует опубликование, издание и распространение свода правил, включая изменения, вносимые в него, для обеспечения доступа к нему заинтересованных лиц (пункт 14). Опубликование свода правил осуществляется путем размещения текста свода правил в электронно-цифровой форме на официальном сайте (пункт 15).
В силу пункта 1 и подпункта 5.4.7.1 пункта 5.4 Положения о Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. N 294, названные выше полномочия осуществляет Росстандарт.
Таким образом, Свод правил, включая последующие изменения к нему, утвержден компетентным федеральным органом исполнительной власти при реализации предоставленных ему полномочий и введен в действие в соответствии с установленным порядком.
Доводы административного истца о том, что Свод правил имеет признаки нормативного правового акта и содержит нормативные предписания, в связи с чем подлежал государственной регистрации в Минюсте России и официальному опубликованию как нормативный правовой акт, являются несостоятельными.
Федеральный закон "О стандартизации в Российской Федерации" определяет свод правил как документ по стандартизации, в котором для добровольного и многократного применения устанавливаются общие характеристики объекта стандартизации, а также правила и общие принципы в отношении объекта стандартизации, за исключением случаев, если обязательность применения документов по стандартизации устанавливается данным федеральным законом (статья 2).
Свод правил не является нормативным правовым актом, и положения Указа Президента Российской Федерации "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" не распространяются на порядок разработки, утверждения, опубликования, изменения и отмены такого нормативно-технического документа, как ошибочно полагает административный истец.
Особенности технического регулирования в области обеспечения безопасности зданий и сооружений согласно статье 5.1 Федерального закона "О техническом регулировании" устанавливаются Федеральным законом "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", который, как определено в части 6 его статьи 3, устанавливает минимально необходимые требования к зданиям и сооружениям (в том числе к входящим в их состав сетям инженерно-технического обеспечения и системам инженерно-технического обеспечения), а также к связанным со зданиями и с сооружениями процессам проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса).
Согласно Федеральному закону "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" безопасность зданий и сооружений, а также связанных со зданиями и с сооружениями процессов проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса) обеспечивается посредством соблюдения требований названного закона и требований стандартов и сводов правил, включенных в указанные в частях 1 и 7 статьи 6 данного закона перечни, или требований специальных технических условий (часть 2 статьи 5).
Перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", утверждает Правительство Российской Федерации (часть 1 статьи 6 поименованного закона).
Во исполнение требований федерального закона Правительство Российской Федерации постановлением от 26 декабря 2014 г. N 1521 утвердило Перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений". В частности, в пункте 66 данного перечня указаны отдельные положения Свода правил, в том числе пункт 5.42, соблюдением требований которых обеспечивается безопасность зданий и сооружений, а также связанных со зданиями и с сооружениями процессов проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса).
Кроме того, в пункте 4 статьи 8 Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" закреплено, что одним из требований пожарной безопасности является эвакуация людей (с учетом особенностей инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения) в безопасную зону до нанесения вреда их жизни и здоровью вследствие воздействия опасных факторов пожара.
Согласно пункту 4 статьи 17 этого закона для обеспечения пожарной безопасности здания и сооружения в проектной документации должны быть обоснованы расположение, габариты и протяженность путей эвакуации людей (в том числе инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения) при возникновении пожара, обеспечение противодымной защиты путей эвакуации, характеристики пожарной опасности материалов отделки стен, полов и потолков на путях эвакуации, число, расположение и габариты эвакуационных выходов.
Требования пожарной безопасности к эвакуационным путям, эвакуационным и аварийным выходам предусмотрены также Федеральным законом от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", в силу частей 1, 2 статьи 89 которого эвакуационные пути в зданиях и сооружениях и выходы из зданий и сооружений должны обеспечивать безопасную эвакуацию людей. Размещение помещений с массовым пребыванием людей, в том числе детей и групп населения с ограниченными возможностями передвижения, и применение пожароопасных строительных материалов в конструктивных элементах путей эвакуации должны определяться техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании".
Вопреки утверждениям административного истца абзац третий пункта 5.42 Свода правил, предусматривающий, что детские игровые зоны следует размещать не выше второго этажа и не далее 20 м от эвакуационного выхода, не противоречит Федеральному закону "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений". Оспариваемое положение направлено на обеспечение безопасного нахождения в здании и сооружении детей, в том числе безопасности их жизни и здоровья, что, в свою очередь, обеспечивает возможность своевременной эвакуации детей в случае возникновения пожара, задымления, иной ситуации, угрожающей их жизни или здоровью.
Приведенное нормативно-техническое установление согласуется и с требованиями пункта 2 статьи 3 Федерального закона "О стандартизации в Российской Федерации", согласно которому цели стандартизации достигаются путем реализации таких задач стандартизации, как повышение уровня безопасности жизни и здоровья людей, а также содействие развитию систем жизнеобеспечения населения в чрезвычайных ситуациях (подпункт 2).
При изложенных обстоятельствах оспариваемое положение Свода правил соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав административного истца в упоминаемых им аспектах.
Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации
решил:
в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью "Сити-Инвест" о признании недействующими свода правил "СНиП 31-06-2009 "Общественные здания и сооружения" (СП 118.13330.2012), утвержденного приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. N 635/10, пункта 5.42 данного свода правил отказать.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
Ю.Г.ИВАНЕНКО