Решение Верховного Суда РФ от 20.05.2019 N АКПИ19-170
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 20 мая 2019 г. N АКПИ19-170
Верховный Суд Российской Федерации в составе:
судьи Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г.,
при секретаре С.Г.,
с участием прокурора Степановой Л.Е.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению жилищно-строительного кооператива "ТИБИ" о признании частично недействующим пункта 14.1 требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения - достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита", утвержденных приказом Министерства культуры Российской Федерации от 12 августа 2016 г. N 1864,
установил:
приказом Министерства культуры Российской Федерации (далее также - Минкультуры России) от 12 августа 2016 г. N 1864 утверждены требования к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения - достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита", расположенного в городе Севастополе (приложение N 1). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также - Минюст России) 26 сентября 2016 г., регистрационный номер 43800, размещен на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) 28 сентября 2016 г.
Приложение N 1 к приказу содержит общие требования к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия федерального значения, режимы Р-1, Р-2, Р-3, Р-4.
Согласно пункту 5 приложения N 1 к приказу режим Р-1 подразделяется на 3 регламентных участка Р-1-1, Р-1-2, Р-1-3.
В регламентном участке Р-1-3 выделяются участки И-1 - И-13 (пункт 12). В границах регламентного участка Р-1-3 запрещается: строительство новых зданий, не связанных с функционированием объектов культурного наследия, кроме строительства, реконструкции гидротехнических сооружений и сооружений канатной дороги в границах участков И-10, И-11, строительства зданий рекреационного назначения, зданий обслуживания населения в границах участков И-7, И-8, И-9, И-10, И-11 предельной высотой 16 м при условии выполнения визуально-ландшафтного анализа, обеспечивающего сохранение условий визуального восприятия объектов культурного наследия (пункт 14.1). Данный пункт действует в редакции приказа Минкультуры России от 30 июня 2018 г. N 1036, зарегистрированного в Минюсте России 10 июля 2018 г., регистрационный номер 51575, опубликованного на "Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru) 11 июля 2018 г.
Жилищно-строительный кооператив "ТИБИ" (далее - ЖСК "ТИБИ") обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим пункта 14.1 приложения N 1 к приказу в части установления запрета застройки в той мере, в какой этот запрет распространяется на строительство объектов индивидуального жилищного строительства на принадлежащем ему земельном участке с кадастровым номером 91:02:001016:5, находящемся по адресу: <...>, в границах участка И-1 регламентного участка Р-1-3 режима Р-1 достопримечательного места "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита", ссылаясь на его противоречие подпункту 2 пункта 1 статьи 5.1 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации". По мнению административного истца, оспариваемый пункт нарушает права ЖСК "ТИБИ", поскольку не позволяет осуществлять застройку принадлежащего ему земельного участка в соответствии с видом его разрешенного использования, то есть для индивидуального жилищного строительства. Кроме того, он считает, что оспариваемое положение, связывая возможность строительства на отдельных участках (И-7 - И-11) регламентного участка Р-1-3 с необходимостью выполнения строительных работ в рамках федеральных целевых программ, создает недопустимую неопределенность режима использования земель и градостроительного регламента в границах участка И-1.
Министерство культуры Российской Федерации и Министерство юстиции Российской Федерации в письменных возражениях указали, что оспариваемый в части приказ издан федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий с соблюдением требований, предъявляемых к принятию нормативных правовых актов, их государственной регистрации и опубликованию, соответствует законодательству Российской Федерации и не нарушает прав административного истца.
В судебном заседании представитель административного истца В.В. поддержал заявленное требование.
Представитель Министерства культуры Российской Федерации П. и представитель Министерства юстиции Российской Федерации С.Н. не признали административный иск.
Выслушав объяснения представителя административного истца В.В., возражения представителя Министерства культуры Российской Федерации П., представителя Министерства юстиции Российской Федерации С.Н., проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.
Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулируются Федеральным законом "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".
Согласно преамбуле названного федерального закона объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа Российской Федерации и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия. В Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации. Государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Поручением Президента Российской Федерации от 14 августа 2014 г. N Пр-2337 Правительству Российской Федерации совместно с Администрацией Президента Российской Федерации и органами исполнительной власти г. Севастополя предписано обеспечить сохранность объекта всемирного наследия "Древний город Херсонес Таврический и его Хора" в соответствии с требованиями ЮНЕСКО.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 сентября 2015 г. N 1721-р объект культурного наследия "Древний город Херсонес Таврический" (город Севастополь) отнесен к объектам культурного наследия федерального значения, включенным в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (пункт 1).
Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 8 июня 2016 г. N 1279 выявленный объект культурного наследия - достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита" (город Севастополь) включен в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия федерального значения.
Установление требований к осуществлению деятельности и градостроительному регламенту в границах территории достопримечательного места федерального значения; государственная охрана объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, относятся к полномочиям федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (подпункт 1 пункта 3 статьи 5.1, подпункт 6 пункта 1 и пункт 2 статьи 9, подпункт 1 статьи 10 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации").
Исходя из пункта 1, подпункта 5.2.29 Положения о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. N 590, таким органом является Министерство культуры Российской Федерации, которое самостоятельно принимает нормативные правовые акты по вопросам установления характера использования территории достопримечательного места, представляющего собой объект культурного наследия федерального значения, ограничений на использование этой территории и требований к хозяйственной деятельности, проектированию и строительству на территории указанного достопримечательного места.
Таким образом, оспариваемый в части нормативный правовой акт, включая последующие редакционные изменения и дополнения, издан уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
Порядок принятия, государственной регистрации и опубликования нормативного правового акта соблюден и не оспаривается административным истцом. Кроме того, полномочия Минкультуры России по изданию данного акта, а также обстоятельства, связанные с порядком его принятия, включая соблюдение требований Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" о проведении государственной историко-культурной экспертизы, обосновывающей в том числе установление требований к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места, установлены вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 15 января 2018 г. N АКПИ17-981.
В первоначальной редакции пункт 14.1 приложения N 1 к оспариваемому приказу предусматривал, что в границах регламентного участка Р-1-3, в который включен участок И-1, запрещается строительство новых объектов капитального строительства, не связанных с функционированием объектов культурного наследия.
Согласно приказу Минкультуры России от 30 июня 2018 г. N 1036 оспариваемый пункт изложен в действующей в настоящее время редакции, допускающей строительство, реконструкцию гидротехнических сооружений и сооружений канатной дороги в границах участков И-10, И-11, строительство зданий рекреационного назначения, зданий обслуживания населения в границах участков И-7, И-8, И-9, И-10, И-11 предельной высотой 16 м при условии выполнения визуально-ландшафтного анализа, обеспечивающего сохранение условий визуального восприятия объектов культурного наследия. Действующая редакция оспариваемой нормы для иных участков сохраняет запрет на строительство новых зданий, не связанных с функционированием объектов культурного наследия.
Как следует из представленных Минкультуры России письменных возражений, внесению изменений в требования к осуществлению деятельности и к градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия - достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита" (город Севастополь) предшествовала предусмотренная Федеральным законом "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (статьи 28, 30) государственная историко-культурная экспертиза, которая проводилась с 25 октября 2017 г. по 16 марта 2018 г. комиссией в составе трех аттестованных экспертов: Р., В.Е., Х. (л.д. 42 - 244 т. 2). Актом государственной историко-культурной экспертизы, объектом которой являлась научно-проектная документация, определена обоснованность предложений по внесению изменений в требования к осуществлению деятельности и к градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия, в частности касающиеся непосредственно регламентного участка Р-1-3 в границах участков И-7, И-8, И-9, И-10, И-11.
Вопреки утверждениям административного истца в оспариваемой части пункт 14.1 приложения N 1 к приказу не противоречит требованиям подпункта 2 пункта 1 статьи 5.1 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".
Указанным законоположением предусмотрено, что в границах территории объекта культурного наследия на территории достопримечательного места разрешаются: работы по сохранению памятников и ансамблей, находящихся в границах территории достопримечательного места, работы, направленные на обеспечение сохранности особенностей достопримечательного места, являющихся основаниями для включения его в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и подлежащих обязательному сохранению; строительство объектов капитального строительства в целях воссоздания утраченной градостроительной среды; осуществление ограниченного строительства, капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства при условии сохранения особенностей достопримечательного места, являющихся основаниями для включения его в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и подлежащих обязательному сохранению.
Данная норма, разрешая на территории достопримечательного места осуществление ограниченного строительства при условии сохранения особенностей достопримечательного места, по своему смыслу не предполагает, что подобное строительство может иметь место на всех без исключения регламентных и включенных в них участках. Кроме того, она подлежит истолкованию и применению во взаимосвязи с иными положениями закона.
Так, согласно пункту 1 статьи 56.4 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" предметом охраны достопримечательного места являются его градостроительные, геологические, ландшафтные, объемно-пространственные, планировочные, архитектурно-стилистические характеристики, ценные элементы застройки и благоустройства, совместные творения человека и природы, объекты, представляющие интерес с точки зрения архитектуры, истории, археологии, этнологии и экологии, функциональное назначение и мемориальное значение указанного достопримечательного места.
В целях обеспечения сохранности предмета охраны достопримечательного места в границах территории достопримечательного места органом охраны объектов культурного наследия, указанным в пункте 3 статьи 5.1 этого федерального закона, в соответствии с категорией историко-культурного значения данного объекта культурного наследия устанавливаются требования к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места, ограничения использования лесов и требования к градостроительному регламенту в границах территории достопримечательного места, включая требования к видам разрешенного использования земельных участков, к хозяйственной деятельности на земельных участках в границах территории достопримечательного места.
В отношении достопримечательного места "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита" в соответствии с федеральным законом такие требования установлены оспариваемым актом, в том числе в пункте 14.1 приложения N 1 к приказу. Оспариваемые в части требования к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории названного объекта культурного наследия федерального значения направлены на реализацию предписаний федерального закона.
Наличие в пункте 14.1 приложения N 1 к приказу различий относительно запрета строительства новых зданий, не связанных с функционированием объектов культурного наследия, в границах регламентного участка Р-1-3 применительно к границам участков И-1 - И-6, с одной стороны, и границам участков И-7 - И-11, для которых предусмотрены отдельные исключения, с другой стороны, не означает, что в оспариваемой части такое нормативное положение не соответствует федеральному закону.
В силу части 3 статьи 44 Конституции Российской Федерации каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.
Особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, устанавливаемый в охранной зоне объекта культурного наследия, имеет целью защиту конституционно-значимых ценностей и обеспечение сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории и не затрагивает существо конституционных гарантий защиты собственности, закрепленных в статьях 17, 35 и 40 Конституции Российской Федерации.
Ограничения по использованию земельных участков, расположенных в границах территории достопримечательного места "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита" (город Севастополь), установлены Министерством культуры Российской Федерации в соответствии с требованиями законодательства об охране объектов культурного наследия, земельного законодательства Российской Федерации.
Оспариваемое положение, разрешающее определенные виды деятельности в границах участков И-7, И-8, И-9, И-10, И-11, территориально удаленных от участка И-1, не может рассматриваться как нарушающее права административного истца, имеющего в собственности земельный участок с кадастровым номером 91:02:001016:5, находящийся по адресу: <...>, в границах участка И-1 регламентного участка Р-1-3 режима Р-1 достопримечательного места.
Ссылка административного истца о необоснованности запрета индивидуального жилищного строительства на участке И-1 является несостоятельной, так как соответствующие обоснования предложений о требованиях к осуществлению деятельности в границах регламентного участка Р-1-3, в котором выделен участок И-1, приведены как в первоначальном акте государственной историко-культурной экспертизы (л.д. 50 - 187 т. 3), так и в последующем подобном акте при внесении изменений в редакцию пункта 14.1 приложения N 1 к приказу (л.д. 42 - 244 т. 2).
При этом не подтверждает несоответствие оспариваемого нормативного положения требованиям федерального закона и представленный ЖСК "ТИБИ" акт "Археологическое обследование и государственная историко-культурная экспертиза земельного участка с кадастровым номером 91:02:001016:5, предназначенного для индивидуального жилищного строительства по адресу: г. Севастополь, Гагаринский р-н, ул. Парковая, 10/17" (л.д. 60 - 126 т. 1), а также акт государственной историко-культурной экспертизы раздела документации, обосновывающего меры по обеспечению сохранности объекта культурного наследия - достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита" от 28 января 2019 г. (л.д. 127 - 135 т. 1), заключения которых не опровергают выводы экспертов, использованных Минкультуры России при принятии оспариваемого пункта и внесении в него изменений.
Подлежит отклонению довод ЖСК "ТИБИ" о том, что обоснованная необходимостью выполнения строительных работ в рамках федеральных целевых программ возможность строительства на участках И-7 - И-11 регламентного участка Р-1-3 создает неопределенность режима использования земель и градостроительного регламента в границах участка И-1. Оспариваемая норма соответствует принципу правовой определенности, так как ее содержание не допускает неоднозначного толкования и применительно к участку И-1 запрещает строительство новых зданий, не связанных с функционированием объектов культурного наследия.
Федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы, которому бы противоречило оспариваемое нормативное положение, не имеется, поэтому согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного искового заявления суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации
решил:
в удовлетворении административного искового заявления жилищно-строительного кооператива "ТИБИ" о признании частично недействующим пункта 14.1 требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения - достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита", утвержденных приказом Министерства культуры Российской Федерации от 12 августа 2016 г. N 1864, отказать.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
Ю.Г.ИВАНЕНКО