Решение Верховного Суда РФ от 27.05.2019 N АКПИ19-174
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 27 мая 2019 г. N АКПИ19-174
Верховный Суд Российской Федерации в составе:
судьи Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г.,
при секретаре С.Г.,
с участием прокурора Степановой Л.Е.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению муниципального унитарного предприятия "Карпогорская коммунальная электросеть" муниципального образования "Пинежский муниципальный район" о признании частично недействующей формулы (9) пункта 11 главы III "Расчет необходимой валовой выручки на содержание электрических сетей" Методических указаний по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам от 17 февраля 2012 г. N 98-э, в редакции приказа Федеральной антимонопольной службы от 24 августа 2017 г. N 1108/17,
установил:
приказом Федеральной службы по тарифам от 17 февраля 2012 г. N 98-э утверждены Методические указания по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки (далее - Методические указания).
Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 29 февраля 2012 г., регистрационный номер 23367, и опубликован в "Российской газете" 7 марта 2012 г., N 49.
В пункте 11 главы III "Расчет необходимой валовой выручки на содержание электрических сетей" Методических указаний предусмотрена формула (9), по которой определяется величина (ВiкоррИП) корректировки необходимой валовой выручки на i-й год долгосрочного периода регулирования, осуществляемая в связи с изменением (неисполнением) инвестиционной программы на (i-1)-й год.
Согласно данной формуле эта величина определяется как результат суммирования (
) произведений расчетной величины собственных средств регулируемой организации для финансирования инвестиционной программы, учтенной при установлении тарифов в году i-2, которая не может принимать отрицательные значения, и разности между отношением планового размера финансирования (
) к объему фактического финансирования (
) инвестиционной программы, представляющей собой совокупность инвестиционных проектов, утвержденной (скорректированной) в установленном порядке на год (i-2) до его начала, за счет собственных средств (выручки от реализации товаров (услуг) по регулируемым ценам (тарифам) без НДС, и единицей (1), за вычетом учтенной при расчете тарифов на (i-1) год корректировки необходимой валовой выручки на (i-2)-й год долгосрочного периода регулирования, осуществленной в связи с изменением (неисполнением) инвестиционной программы за истекший период на (i-2)-го года по результатам 9 месяцев (
). В формуле используется фактический процент исполнения инвестиционной программы за 9 месяцев (i-2) года, а указанная корректировка осуществляется при отклонении исполнения инвестиционной программы более чем на 10%.
Понятия входящих в формулу переменных, изложенные в абзацах пятьдесят третьем - пятьдесят пятом пункта 11 Методических указаний, действуют в редакции приказа Федеральной антимонопольной службы от 24 августа 2017 г. N 1108/17, который зарегистрирован в Минюсте России 28 декабря 2017 г., регистрационный номер 49521, опубликован на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru), 29 декабря 2017 г.
Муниципальное унитарное предприятие "Карпогорская коммунальная электросеть" муниципального образования "Пинежский муниципальный район" (далее - МУП "Карпогорская КЭС"), являющееся сетевой организацией, оказывающей услуги по передаче электрической энергии с использованием объектов электросетевого хозяйства, принадлежащим ей на праве собственности или ином законном основании, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующей формулы (9) пункта 11 главы III "Расчет необходимой валовой выручки на содержание электрических сетей" Методических указаний как противоречащей пункту 32 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. N 1178 (далее - Основы ценообразования), и постановлению Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2009 г. N 977 "Об инвестиционных программах субъектов электроэнергетики". По мнению административного истца, пункт 32 Основ ценообразования не содержит для сетевых организаций, регулируемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, условия о том, что инвестиционная программа должна быть утверждена (скорректирована) в установленном порядке до начала очередного года долгосрочного периода. МУП "Карпогорская КЭС" считает, что корректировка необходимой валовой выручки по оспариваемой формуле, переменные которой содержат ссылки на инвестиционную программу, утвержденную (скорректированную) в установленном порядке на год (i-2) до его начала, нарушает гражданские права и охраняемые законом интересы предприятия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, баланс экономических интересов розничного рынка электрической энергии, поскольку не позволяет учесть корректировку инвестиционной программы. Административный истец просит признать не действующей формулу (9) пункта 11 главы III "Расчет необходимой валовой выручки на содержание электрических сетей" Методических указаний в части ссылки в ней на инвестиционную программу, утвержденную (скорректированную) в установленном порядке на год (i-2) до его начала.
Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 2015 г. N 373 "О некоторых вопросах государственного управления и контроля в сфере антимонопольного и тарифного регулирования" Федеральная служба по тарифам упразднена, ее функции переданы Федеральной антимонопольной службе (далее также - ФАС России).
Федеральная антимонопольная служба и Министерство юстиции Российской Федерации в письменных возражениях на административное исковое заявление пояснили, что Методические указания изданы уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в пределах его компетенции; методология определения величины корректировки необходимой валовой выручки на i-й год долгосрочного периода регулирования, осуществляемая в связи с изменением (неисполнением) инвестиционной программы на (i-1)-й год по оспариваемой формуле соответствует действующему законодательству и не нарушает прав и законных интересов административного истца.
В судебном заседании представитель МУП "Карпогорская КЭС" К.А. поддержал заявленное требование.
Представитель Федеральной антимонопольной службы С.Е. и представитель Министерства юстиции Российской Федерации К.М. не признали административный иск.
Выслушав объяснения представителя административного истца К.А., возражения представителя Федеральной антимонопольной службы С.Е., представителя Министерства юстиции Российской Федерации К.М., проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации находит административное исковое заявление не подлежащим удовлетворению.
Федеральным законом от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" установлены правовые основы экономических отношений в сфере электроэнергетики, определены полномочия органов государственной власти на регулирование этих отношений, основные права и обязанности субъектов электроэнергетики при осуществлении деятельности в сфере электроэнергетики (в том числе производства в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии) и потребителей электрической энергии.
В целях реализации полномочий в области государственного регулирования цен (тарифов) уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти в числе прочего устанавливает цены (тарифы) на услуги по передаче электрической энергии по единой национальной (общероссийской) электрической сети и предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании территориальным сетевым организациям (пункт 2 статьи 21, пункт 2 статьи 24 Федерального закона "Об электроэнергетике").
Согласно абзацу первому пункта 38 Основ ценообразования (в редакции, действовавшей на день принятия оспариваемого нормативного правового акта) тарифы на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемые с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, регулирующими органами определяются в соответствии с методическими указаниями, утверждаемыми Федеральной службой по тарифам.
Подпунктом 5.2.1 Положения о Федеральной службе по тарифам, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 332, данной службе было предоставлено полномочие на принятие методических указаний (методики) по расчету регулируемых тарифов (цен) и (или) их предельных уровней на электрическую энергию (мощность) и размера платы за услуги, оказываемые на оптовом и розничных рынках электрической энергии (мощности), с использованием установленных методов регулирования.
Аналогичное полномочие ФАС России в настоящее время предусмотрено действующей редакцией абзаца первого пункта 38 Основ ценообразования и Положением о Федеральной антимонопольной службе, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 331, согласно которому указанному федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, в частности законодательства в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) (пункт 1), предоставлено право самостоятельно принимать методические указания (методики) по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, оказываемые потребителям, не относящимся к населению и приравненным к нему категориям потребителей (подпункт 5.2.9(22).3).
Таким образом, оспариваемые в части Методические указания утверждены компетентным федеральным органом исполнительной власти в соответствии с предоставленными ему полномочиями во исполнение требований закона. Порядок принятия, государственной регистрации и опубликования нормативного правового акта соблюден.
Довод административного истца о противоречии формулы (9) в оспариваемой части пункту 32 Основ ценообразования и постановлению Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2009 г. N 977 "Об инвестиционных программах субъектов электроэнергетики" лишен правовых оснований.
В частности, используемое в названной формуле отношение планового размера финансирования инвестиционной программы (
) к объему фактического финансирования такой программы (
) с учетом содержания этих понятий, данных в пятьдесят четвертом и пятьдесят пятом абзацах пункта 11 Методических указаний, согласно которым в обоих случаях принимаемая в расчете инвестиционная программа, представляющая собой совокупность инвестиционных проектов, утверждена (скорректирована) в установленном порядке на год (i-2) до его начала, соответствует приведенным выше и иным нормативным правовым актам.
В соответствии с пунктом 2 статьи 23 Федерального закона "Об электроэнергетике" при государственном регулировании цен (тарифов) должны соблюдаться в том числе такие основные принципы, как: определение экономической обоснованности планируемых (расчетных) себестоимости и прибыли при расчете и утверждении цен (тарифов); обеспечение экономической обоснованности затрат коммерческих организаций на производство, передачу и сбыт электрической энергии; учет результатов деятельности организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, по итогам работы за период действия ранее утвержденных цен (тарифов).
При установлении регулируемых цен (тарифов) учету подлежит необходимая валовая выручка, под которой согласно пункту 2 Основ ценообразования понимается экономически обоснованный объем финансовых средств, необходимых организации для осуществления регулируемой деятельности в течение расчетного периода регулирования.
Согласно абзацу восемнадцатому пункта 38 Основ ценообразования на основе долгосрочных параметров регулирования и планируемых значений параметров расчета тарифов, определяемых на долгосрочный период регулирования, регулирующие органы рассчитывают необходимую валовую выручку регулируемой организации на каждый год очередного долгосрочного периода регулирования.
Основами ценообразования предусмотрено, что в течение долгосрочного периода регулирования регулирующими органами ежегодно производится корректировка необходимой валовой выручки, устанавливаемой на очередной период регулирования в соответствии с методическими указаниями, предусмотренными пунктами 32 и (или) 38 данного документа. По решению регулирующего органа такая корректировка может осуществляться с учетом отклонения фактических значений параметров расчета тарифов по итогам истекшего периода текущего года долгосрочного периода регулирования, за который известны фактические значения параметров расчета тарифов, от планировавшихся значений параметров расчета тарифов, а также изменение плановых показателей на следующие периоды (абзац двадцатый пункта 38).
В силу абзаца первого пункта 32 Основ ценообразования расходы на инвестиции в расчетном периоде регулирования определяются на основе утвержденных в соответствии с законодательством Российской Федерации об электроэнергетике инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, включающих мероприятия по повышению энергоэффективности в рамках реализации законодательства Российской Федерации об энергосбережении, с учетом особенностей, предусмотренных абзацами вторым - десятым этого пункта.
В течение долгосрочного периода регулирования согласно пункту 37 Основ ценообразования регулирующие органы ежегодно в соответствии с методическими указаниями, предусмотренными пунктом 32 Основ, осуществляют корректировку необходимой валовой выручки и (или) цен (тарифов), установленных на долгосрочный период регулирования, с учетом такого фактора, как отклонение совокупного объема инвестиций, фактически осуществленных в течение истекшего периода регулирования в рамках утвержденной (скорректированной) в установленном порядке долгосрочной инвестиционной программы, от объема инвестиций, предусмотренного утвержденной (скорректированной) в установленном порядке до начала очередного года долгосрочного периода регулирования инвестиционной программой, учтенного при установлении тарифов на очередной год долгосрочного периода регулирования.
В случае если инвестиционные проекты, предусмотренные инвестиционной программой, не были реализованы, из необходимой валовой выручки организации, осуществляющей регулируемую деятельность, устанавливаемой на очередной период регулирования, исключаются расходы на реализацию этих проектов в части, финансируемой за счет выручки от реализации товаров (услуг) по регулируемым ценам (тарифам). При пересмотре указанной инвестиционной программы необходимая валовая выручка организации, осуществляющей регулируемую деятельность, на очередной период регулирования корректируется с учетом изменения объемов финансирования инвестиционной программы за счет выручки от реализации товаров (услуг) по регулируемым ценам (тарифам) (абзац девятый пункта 32 Основ ценообразования).
Исходя из приведенных выше положений в их системном единстве, следует сделать вывод, что плановые показатели инвестиционной программы включаются в расчет необходимой валовой выручки сетевой организации при установлении тарифов на соответствующий год долгосрочного периода регулирования, тем самым за счет тарифного регулирования сетевая организация получает от потребителей средства, запланированные для реализации инвестиционной программы. При оценке исполнения инвестиционной программы сетевой организации необходимо принимать во внимание плановые объемы инвестиционной программы, учтенные при установлении тарифов на очередной период регулирования, следовательно, и корректировка необходимой валовой выручки сетевой организации должна производиться исходя из планового размера финансирования инвестиционной программы, учтенной в тарифах, и данных о ее фактическом исполнении.
В связи с этим суд считает правильными доводы возражений ФАС России о том, что иной подход означал бы получение сетевой организацией инвестиционных ресурсов за счет выручки от реализации услуг по передаче электрической энергии потребителям в размере, предусмотренном инвестиционной программой, утвержденной (скорректированной) до начала очередного года долгосрочного периода регулирования, и неисключение таких средств в случае снижения плановых объемов финансирования инвестиционной программы после установления тарифов на соответствующий год, что приводило бы к оставлению в распоряжении сетевой организации необоснованно полученных доходов.
Такой подход к толкованию оспариваемого нормативного положения и взаимосвязанных с ним норм права не отвечает предусмотренным Федеральным законом "Об электроэнергетике" общим принципам организации экономических отношений и основам государственной политики в сфере электроэнергетики, в частности соблюдению баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии, обеспечению государственного регулирования деятельности субъектов электроэнергетики, необходимого для реализации установленных законом принципов (пункт 1 статьи 6), а также принципам и методам государственного регулирования цен (тарифов) в электроэнергетике, согласно которым срок действия утвержденных цен (тарифов) не может составлять менее чем двенадцать месяцев, если иное не установлено другими федеральными законами или решением Правительства Российской Федерации (пункт 1 статьи 23).
Таким образом, предусмотренная оспариваемой формулой ссылка в двух переменных на инвестиционную программу, утвержденную (скорректированную) в установленном порядке на год (i-2) до его начала, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не может рассматриваться как нарушающая права административного истца в упоминаемых им аспектах.
Ссылка административного истца в обоснование его требования на положения постановления Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2009 г. N 977, которым приняты Правила утверждения инвестиционных программ субъектов электроэнергетики, является несостоятельной. Названные правила, определяющие порядок утверждения инвестиционных программ указанных в них субъектов электроэнергетики и допускающие внесение изменений в утвержденные инвестиционные программы, не регулируют непосредственно отношения ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике и не устанавливают порядок и основания корректировки величины необходимой валовой выручки сетевой организации.
Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации
решил:
в удовлетворении административного искового заявления муниципального унитарного предприятия "Карпогорская коммунальная электросеть" муниципального образования "Пинежский муниципальный район" о признании частично недействующей формулы (9) пункта 11 главы III "Расчет необходимой валовой выручки на содержание электрических сетей" Методических указаний по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам от 17 февраля 2012 г. N 98-э, в редакции приказа Федеральной антимонопольной службы от 24 августа 2017 г. N 1108/17, отказать.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
Ю.Г.ИВАНЕНКО