Решение Верховного Суда РФ от 21.02.2017 N АКПИ17-10
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 21 февраля 2017 г. N АКПИ17-10
Верховный Суд Российской Федерации в составе:
судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.,
при секретаре С.,
с участием прокурора Степановой Л.Е.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению М. о признании частично недействующими пунктов 6, 12 Порядка разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 25 февраля 2010 г. N 50, и приложения к нему,
установил:
приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 25 февраля 2010 г. N 50, зарегистрированным в Министерстве юстиции Российской Федерации 2 апреля 2010 г., N 16796, и опубликованным 26 апреля 2010 г. в "Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти", N 17, утвержден Порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (далее - Порядок), а также приложение к нему, содержащее примерный образец документа об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.
Абзацем первым пункта 6 Порядка закреплено, что лимиты на размещение отходов в недрах для юридических лиц - пользователей недр, имеющих лицензии на пользование участками недр для целей захоронения токсичных и иных опасных отходов, утверждаются территориальными органами Росприроднадзора на срок действия такой лицензии, но не более чем на 5 лет.
Абзацем первым пункта 12 Порядка установлено, что нормативы образования отходов и лимиты на их размещение утверждаются сроком на 5 лет при условии ежегодного представления индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами технического отчета по обращению с отходами, разрабатываемого в соответствии с методическими указаниями, данными в пункте 5 Порядка, и представляемого в уведомительном порядке в территориальные органы Росприроднадзора, утвердившие нормативы образования отходов и лимиты на их размещение (далее - технический отчет).
Примерный образец документа об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение также содержит строку с указанием на установленный срок их действия.
М. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими указанных положений Порядка в части, предусматривающей установление срока действия нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, ссылаясь на то, что оспариваемые предписания противоречат Федеральному закону от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ) и Федеральному закону от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ), которыми временные рамки действия нормативов образования отходов и лимитов на их размещение не установлены, а органы исполнительной власти функциями и полномочиями по установлению или определению срока их действия не наделены, и нарушают права хозяйствующих субъектов на свободу экономической деятельности, возлагая на них не предусмотренную законом обязанность по периодичному составлению проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.
В обоснование своих требований административный истец указала, что будучи заместителем генерального директора по социальным вопросам и экологии ООО "Авангард", она была привлечена к административной ответственности по статье 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления, веществами, разрушающими озоновый слой, иными опасными веществами. Основанием для привлечения административного истца к административной ответственности послужило то обстоятельство, что ООО "Авангард", в процессе хозяйственной деятельности которого образуются отходы жизнедеятельности животных - навоз крупного рогатого скота, - не были в установленном порядке разработаны нормативы образования отходов и лимиты на их размещение. Между тем разработка проекта нормативов требует значительных финансовых затрат.
М. в судебном заседании поддержала заявленное требование.
Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее - Минприроды России) и Министерство юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) в своих возражениях указали на то, что Порядок утвержден компетентным органом в установленном законом порядке, оспариваемые положения не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают права и законные интересы административного истца.
В судебном заседании представители Минприроды России И. и представитель Минюста России К. поддержали изложенные в возражениях правовые позиции.
Выслушав объяснения сторон, проверив оспариваемые положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что административное исковое заявление не подлежит удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленного требования.
В соответствии с пунктом 5 статьи 18 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ нормативы образования отходов и лимиты на их размещение, порядок их утверждения применительно к хозяйственной и (или) иной деятельности индивидуальных предпринимателей, юридических лиц (за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства), в процессе которой образуются отходы на объектах, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
Согласно пункту 5.2.56.1 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. N 404, действовавшего на дату принятия Порядка, в установленной сфере деятельности Минприроды России самостоятельно принимает нормативные правовые акты, к числу которых относится порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности).
Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт издан полномочным федеральным органом исполнительной власти в установленном законом порядке.
Статья 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ к основным принципам охраны окружающей среды, на основе которых должна осуществляться хозяйственная и иная деятельность юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, относит: научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды; охрану, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности; допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду исходя из требований в области охраны окружающей среды; обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших доступных технологий с учетом экономических и социальных факторов.
В целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, осуществляется нормирование в области охраны окружающей среды, которое заключается в установлении нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, иных нормативов в области охраны окружающей среды, а также федеральных норм и правил и нормативных документов в области охраны окружающей среды (пункты 1 и 2 статьи 19 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ).
Исходя из положений пункта 1 и 2 статьи 22 упомянутого закона нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение, являясь одним из видов нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, устанавливаемых в целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности для юридических и физических лиц - природопользователей, должны обеспечивать соблюдение нормативов качества окружающей среды с учетом природных особенностей территорий и акваторий.
Нормативы качества окружающей среды устанавливаются для оценки состояния окружающей среды в целях сохранения естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов. При установлении нормативов качества окружающей среды учитываются природные особенности территорий и акваторий, назначение природных объектов и природно-антропогенных объектов, особо охраняемых территорий, в том числе особо охраняемых природных территорий, а также природных ландшафтов, имеющих особое природоохранное значение (пункты 1, 3 статьи 21 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ).
Из приведенных законоположений следует, что соблюдение нормативов допустимого воздействия на окружающую среду (в частности нормативов образования отходов и лимиты на их размещение) в совокупности должно ограничивать негативное воздействие на отдельные компоненты окружающей среды как от одного природопользователя, так и от всех природопользователей, расположенных на определенной территории, и таким образом обеспечивать нормативное состояние качества окружающей среды.
Нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение устанавливаются в соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ (пункт 1 статьи 24 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ).
Согласно статье 1 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ под нормативами образования отходов понимается установленное количество отходов конкретного вида при производстве единицы продукции (абзац тринадцатый). Лимит на размещение отходов представляет собой предельно допустимое количество отходов конкретного вида, которые разрешается размещать определенным способом на установленный срок в объектах размещения отходов с учетом экологической обстановки на данной территории (абзац двенадцатый).
Лимиты на размещение отходов в силу пункта 3 статьи 18 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ устанавливаются в соответствии с нормативами предельно допустимых воздействий на окружающую среду.
Поскольку нормативы образования отходов являются одним из видов нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, установление лимитов на размещение отходов неразрывно связано с установлением нормативов образования отходов.
С учетом того, что, что закон предусматривает установление лимитов на размещение отходов на определенный срок, нормативы образования отходов устанавливаются на тот же срок.
В силу положений статьи 18 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ, а также пунктов 4 и 5 Порядка проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение разрабатывается индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами в соответствии с методическими указаниями, утвержденными Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации, на основании расчетов и имеющихся данных об удельном образовании отходов при производстве продукции, выполнении работ, оказании услуг. Нормативы образования отходов служат для определения ожидаемых количеств образующихся отходов конкретных видов с учетом планируемых объемов производства продукции, выполняемых работ, оказания услуг.
С учетом изложенного доводы административного истца о том, что законом не предусмотрено установление срока действия нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, являются несостоятельными.
Следовательно, Минприроды России в пределах своих полномочий, а также исходя из целей правового регулирования в данной сфере, установило пятилетний срок их действия. Положения оспариваемых пунктов Порядка соответствуют целям государственной политики и принципам правового регулирования в области охраны окружающей среды и обращения с отходами и не противоречат нормативным правовым актам большей юридической силы.
Кроме того пункт 6 Порядка не затрагивает права, свободы и законные интересы административного истца.
Субъектами отношений, регулируемых пунктом 6 Порядка, являются только юридические лица - пользователи недр, имеющие лицензии на пользование участками недр для целей захоронения токсичных и иных опасных отходов.
Как следует из представленных в материалы дела документов, ООО "Авангард", заместителем генерального директора по социальным вопросам и экологии которого является административный истец, не обладает лицензией на пользование участками недр для целей захоронения токсичных и иных опасных отходов.
Учитывая, что оспариваемые положения не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают прав, свобод и законных интересов административного истца, то в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении заявленного требования надлежит отказать.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации
решил:
в удовлетворении административного искового заявления М. о признании частично недействующими пунктов 6, 12 Порядка разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 25 февраля 2010 г. N 50, и приложения к нему отказать.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
А.М.НАЗАРОВА