Распоряжение Правительства РФ от 04.08.2006 N 1082-р
ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РАСПОРЯЖЕНИЕ
от 4 августа 2006 г. N 1082-р
1. Утвердить прилагаемую Концепцию федеральной целевой программы "Развитие судебной системы России" на 2007 - 2011 годы.
2. Определить государственным заказчиком-координатором федеральной целевой программы "Развитие судебной системы России" на 2007 - 2011 годы Минэкономразвития России, государственными заказчиками - Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации, Минюст России, ФССП России и Минэкономразвития России.
3. Установить, что предельный (прогнозный) объем финансирования федеральной целевой программы "Развитие судебной системы России" на 2007 - 2011 годы за счет средств федерального бюджета составляет 48465,3 млн. рублей.
4. Минэкономразвития России обеспечить разработку проекта федеральной целевой программы "Развитие судебной системы России" на 2007 - 2011 годы и в установленном порядке представить его в Правительство Российской Федерации.
Председатель Правительства
Российской Федерации
М.ФРАДКОВ
Утверждена
распоряжением Правительства
Российской Федерации
от 4 августа 2006 г. N 1082-р
КОНЦЕПЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЫ
"РАЗВИТИЕ СУДЕБНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ"
НА 2007 - 2011 ГОДЫ
I. Обоснование соответствия
решаемой проблемы и целей Программы приоритетным задачам
социально-экономического развития Российской Федерации
Квалифицированное и беспристрастное рассмотрение судами споров является одним из условий инвестиционной привлекательности России. Наличие сильной судебной власти является залогом стабильного хозяйственного оборота и в конечном итоге обеспечивает конкурентоспособность экономики страны.
В качестве одной из главных целей, сформулированных в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, определено построение в стране развитого гражданского общества и устойчивой демократии, позволяющей в полной мере обеспечить права человека, гражданские и политические свободы. Исходя из этого, расширение сфер судебной защиты прав и свобод граждан, совершенствование судопроизводства, повышение доступа к правосудию, приведение законодательства Российской Федерации в соответствие с современными международными стандартами являются основными задачами судебно-правовой реформы, которая является неотъемлемой частью последовательно проводимого демократического процесса в России.
Реализация федеральной целевой программы "Развитие судебной системы России" на 2002 - 2006 годы положила начало позитивным изменениям в деятельности судебной системы. Были приняты нормативные правовые акты, регламентирующие процедуры и меры, обеспечивающие защиту прав личности и доступность правосудия. Существенно увеличена численность судейского корпуса, административного и вспомогательного персонала судов, создана мировая юстиция, значительно возросла оплата труда судей.
Общий объем финансирования, предусмотренный по федеральной целевой программе "Развитие судебной системы России" на 2002 - 2006 годы, составил в ценах 2001 года 44865,6 млн. рублей, в том числе капитальные вложения были предусмотрены в размере 7042,3 млн. рублей. Фактически за 2002 - 2005 годы на указанные цели было выделено 7242,9 млн. рублей.
Реализация инвестиционного раздела указанной программы за 2002 - 2005 годы позволила частично улучшить положение дел с размещением судов.
Так, в результате строительства (реконструкции) введено в эксплуатацию 106 зданий (сооружений) судов общей юрисдикции.
Приобретено 153 здания (сооружения) судов общей юрисдикции, которые приведены в соответствие с требованиями Свода правил СП 31-104-2000 (здания судов общей юрисдикции). Предусматриваемые настоящей Концепцией ассигнования на строительство, реконструкцию и приобретение зданий судов позволят исходя из доведенных лимитов на 2006 год (1084,6 млн. рублей, из них целевым назначением - 430 млн. рублей) ввести в эксплуатацию 12 зданий и приобрести 28 зданий для размещения судов. Вместе с тем в отношении ряда объектов, имеющих высокую степень готовности, из-за недостаточного объема инвестиций, предусмотренных Судебному департаменту при Верховном Суде Российской Федерации на 2006 год, финансирование не осуществлялось.
Введены в эксплуатацию новые здания 6 арбитражных судов (Астраханская, Вологодская, Омская, Томская, Орловская области и Коми-Пермяцкий автономный округ), завершена реконструкция 9 зданий арбитражных судов (Ивановская, Курская, Кировская, Рязанская, Тамбовская, Ярославская области, г. Санкт-Петербург и Ленинградская область, Северо-Западный и Южный федеральные округа), приобретено 6 зданий арбитражных судов (Брянская, Ульяновская, Костромская, Курганская, Волгоградская области и Хабаровский край (дополнительные площади).
Несмотря на эффективное и целевое использование государственными заказчиками средств на приобретение, строительство и реконструкцию зданий судов и приобретение жилья, объем выделенных средств является недостаточным для решения всех проблем. Так, например, установленный норматив размера общей площади помещений, приходящихся на одного судью, составляет 160 кв. метров. В этой связи выделение средств является необходимым.
Таким образом, проблема обеспечения эффективной деятельности судебной власти как независимой и самостоятельной ветви государственной власти до конца не решена.
Стремительное развитие информационных технологий оказывает значительное влияние на социально-экономические отношения в современном российском обществе, что в свою очередь обусловливает качественно новые требования к системе судопроизводства. Без решения проблем организационного обеспечения судебной системы невозможно повысить качество осуществления правосудия.
Общество заинтересовано в полном, объективном и беспристрастном освещении деятельности судебной власти. Основное значение в этом плане приобретает концепция информационной открытости государственных органов. Так, в своем обращении к VI Всероссийскому съезду судей Президент Российской Федерации в качестве одной из ключевых проблем, решение которой будет способствовать дальнейшему развитию и укреплению судебной власти, назвал открытость правосудия не только для участников судебного процесса, но и для всего общества в целом.
Федеральная целевая программа "Развитие судебной системы России" на 2007 - 2011 годы (далее - Программа) направлена на дальнейшее продвижение судебной реформы в Российской Федерации, которая предусматривает формирование самостоятельной и независимой судебной власти как одной из ветвей государственной власти в Российской Федерации, повышение эффективности и качества правосудия, развитие организационных основ судебной системы, совершенствование ее кадрового и финансового обеспечения, достижение открытости и прозрачности судебной системы, усиление гарантий самостоятельности судов и независимости судей как непременных условий обеспечения функционирования демократического правового государства, приведение законодательства Российской Федерации в соответствие с нормами международного права и международными стандартами в области прав человека, что в конечном итоге должно обеспечить расширение сферы судебной защиты прав и свобод граждан, повышение доступности правосудия.
Как отмечено в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 г. N 38-р, в настоящее время одним из наиболее серьезных препятствий для экономического роста в России является слабая институциональная среда, в том числе недостаточно высокий уровень защиты прав собственности и неэффективное функционирование судебной системы.
Важнейшей задачей, направленной на обеспечение надежной защиты прав собственности, является реформирование системы исполнительного производства, без эффективного функционирования которой суд не способен защитить права и законные интересы граждан и юридических лиц.
Таким образом, целями Программы являются повышение качества осуществления правосудия, совершенствование судебной защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц.
II. Обоснование целесообразности решения
проблемы программно-целевым методом
Реализация федеральной целевой программы "Развитие судебной системы России" на 2002 - 2006 годы позволила создать условия для финансирования судов только из федерального бюджета и обеспечения возможности полного и независимого осуществления правосудия. Значительно вырос уровень заработной платы судей, а также материально-технического и информационного обеспечения судов.
В то же время еще не разрешены до конца проблемы открытости и прозрачности судебной системы, обеспечения прав граждан на доступное, гласное и справедливое правосудие. Результатом являются многочисленные обращения граждан в Европейский суд по правам человека.
Так, по решению Европейского суда по правам человека Российская Федерация выплатила в 2002 году 11000 евро, в 2003 году - 10000 евро, в 2004 году - 566072 евро, в 2005 году - 614733 евро, 140546 рублей 25 копеек, 5540 английских фунтов.
Россия обязана исполнять решения, касающиеся совершенствования судопроизводства, доводить до сведения соответствующих ведомств решения суда и отчитываться о проделанной работе, при этом отчет принимает Комитет министров Совета Европы один раз в 3 месяца. К числу ответчиков, к которым чаще всего обращены решения Европейского суда по правам человека, относятся и органы судебной системы.
Еще одной проблемой, тесно связанной с деятельностью судебной системы, является низкий уровень исполнения судебных актов, который не превышает 52 процентов.
Неэффективная система исполнения судебных решений сводит на нет всю работу судебной системы по рассмотрению и разрешению споров. Указанное обстоятельство подрывает авторитет судебной системы.
Предлагаемая в настоящей Концепции система мер направлена на совершенствование судебной системы в целях обеспечения эффективной защиты прав и свобод граждан, в том числе права частной собственности как необходимого условия развития гражданского общества и функционирования экономики, а также на отказ от экстенсивного пути развития судебной системы.
Дальнейшее развитие судебной системы не может быть простым наращиванием количества судей вслед за постоянным увеличением количества рассматриваемых дел. В этой связи необходимы меры для интенсификации ее деятельности.
Современный этап социально-экономических преобразований диктует необходимость перехода судов на новый качественный уровень деятельности. Это обусловливает необходимость серьезной государственной поддержки и применения программно-целевого метода для привлечения дополнительных ресурсов в целях повышения эффективности деятельности судов.
Необходимость скоординированного и комплексного решения проблем программно-целевым методом обусловлена следующими объективными причинами:
большим значением эффективности работы органов правосудия для построения правового демократического государства;
тесной взаимосвязью и взаимозависимостью процессов социально-экономического развития общества и сферы правосудия;
сложностью организационной структуры судебной системы, особые требования к ее формированию и функционированию;
многообразием проблем, для решения которых необходимо выполнение значительных по объему и требующих длительных сроков реализации инвестиционных проектов.
С учетом изложенного использование в 2007 - 2011 годах программно-целевого метода представляется наиболее целесообразным для качественного обновления и создания в Российской Федерации системы правосудия, адекватной требованиям демократического правового государства и общепринятым нормам международного права.
III. Характеристика и прогноз решения проблемы
без использования программно-целевого метода
Решение поставленных задач без использования программно-целевого метода потребует дополнительного ежегодного финансирования за счет средств федерального бюджета на соответствующий год в связи с тем, что в соответствии со статьей 124 Конституции Российской Федерации финансирование судов производится только за счет средств федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия.
Отсутствие достаточных финансовых средств негативно скажется на развитии судебной системы, то есть в полной мере не будут реализованы стратегические цели государства.
Несмотря на ряд позитивных перемен, произошедших в сфере правосудия на предыдущем этапе судебной реформы в результате реализации федеральной целевой программы "Развитие судебной системы России" на 2002 - 2006 годы, и значительное увеличение бюджетных расходов на органы правосудия, еще имеются многочисленные проблемы, которые не позволяют говорить о том, что процесс модернизации этой сферы удовлетворяет общество.
Использование программно-целевого метода направлено на создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными финансами, выделяемыми для надлежащего обеспечения деятельности судебных органов.
Реализация программно-целевым методом комплекса мероприятий, затрагивающих судебную систему в целом, предусматривает создание централизованных механизмов их координации, а также формирование системы индикаторов и показателей изменений в сфере правосудия.
В случае решения проблем судебной системы России без использования программно-целевого метода ее дальнейшее реформирование утратит системность, возникнет несогласованность в развитии судов различных уровней и юрисдикции. В результате это приведет к инерционному развитию судебной системы в целом, при котором состояние правосудия будет все менее отвечать возрастающим социально-экономическим потребностям общества и государства.
Как показывает практика, увеличение финансирования без использования программно-целевого метода не позволяет в полной мере оценить эффективность бюджетных расходов.
Преимуществом использования программно-целевого метода при финансировании предлагаемых далее мероприятий Программы является системное решение проблем на основе выделения финансовых средств с соблюдением предусмотренных законодательством Российской Федерации форм и методов контроля за их использованием.
IV. Возможные варианты решения проблемы,
оценка преимуществ и рисков, возникающих при различных
вариантах решения проблем
Существуют следующие возможные варианты решения проблем, связанных с реформированием и развитием судебной системы России.
Первый вариант - реализация Программы при условии ее полного финансирования. Это позволит решить все поставленные задачи и достичь заявленной цели Программы.
Второй вариант - реализация Программы с уменьшенным объемом финансирования по сравнению с заявленным. В этом случае предполагается сконцентрировать выделяемые ресурсы на наиболее важных направлениях и мероприятиях реформирования органов правосудия, связанных с обеспечением доступности и повышением эффективности и качества правосудия. Однако без полного финансирования не представляется возможным до конца решить проблемы, имеющие важное значение для формирования в стране системы правосудия, в полной мере отвечающей требованиям современного правового государства.
Третий вариант - решение проблемы непрограммными средствами. Это может привести к утрате применяемого в настоящее время комплексного скоординированного подхода к развитию судебной системы, основанного на применении единых механизмов реформирования сферы правосудия, а также связанного с проведением научных исследований и подготовкой проектов нормативных актов, предусмотренных настоящей Концепцией и необходимых для реализации Программы. Без подготовки указанных актов в рамках мероприятий Программы достижение поставленных целей будет невозможно, и это приведет к неэффективному использованию бюджетных средств.
V. Ориентировочные сроки решения проблемы
программно-целевым методом
Программу предполагается осуществить в 2007 - 2011 годах.
В настоящей Концепции предусматривается реализация комплекса взаимоувязанных мероприятий по приоритетным направлениям реформирования и развития судебной власти и правосудия на протяжении всего срока действия Программы, в связи с чем отдельные этапы ее реализации не выделяются.
VI. Цели и задачи Программы
Целями Программы являются повышение качества осуществления правосудия, совершенствование судебной защиты прав и законных интересов граждан и организаций.
Основными задачами Программы являются:
обеспечение открытости и прозрачности правосудия;
повышение доверия к правосудию, в том числе за счет повышения эффективности и качества рассмотрения дел;
создание необходимых условий для осуществления правосудия, обеспечение его доступности;
обеспечение независимости судей;
повышение уровня исполнения судебных актов.
Целевые индикаторы и показатели Программы приводятся в приложении N 1.
Для достижения целей и решения задач, предусмотренных Программой, необходимо совершенствовать судоустройство путем подготовки предложений по оптимизации компетенции судов общей юрисдикции и мировых судей с учетом роста загруженности последних, упразднению и укрупнению ряда районных судов в связи с небольшим количеством дел, рассматриваемых федеральными судьями, а также путем внедрения внесудебных и досудебных способов урегулирования споров, в том числе вытекающих из административных правоотношений, внедрения примирительных процедур, что будет способствовать снижению нагрузки судов и, как следствие, экономии бюджетных ресурсов. При этом предполагается широкое введение процедур медиации в качестве механизма реализации положений законов Российской Федерации, предусматривающих возможность примирения сторон.
В этой связи необходима разработка нормативных правовых актов, определяющих механизм реализации указанных положений, а также статус соответствующих организаций, осуществляющих функции медиации, и регламент (процедуру) их работы.
Совершенствование судопроизводства предполагает обеспечение прозрачности судебной системы для закрепления процедуры, препятствующей оказанию воздействия (давления) на судью в связи с рассматриваемым им делом.
Открытость судебного разбирательства предусматривает обязательность раскрытия содержания всех обращений, поступивших судье до рассмотрения дела. В связи с этим процессуальное законодательство должно быть дополнено обязанностью судьи (судей) объявить лицам, участвующим в деле, обо всех обращениях (устных и письменных) по рассматриваемому делу, поступивших судье (судьям) до начала судебного разбирательства, с последующим занесением указанных сведений в протокол судебного заседания.
Неисполнение указанной обязанности должно повлечь за собой применение мер ответственности к судье.
Такая процедура будет также способствовать предупреждению коррупции в рядах судейского корпуса.
В целях обеспечения прозрачности судебной системы, преодоления конфликта интересов, устранения личной заинтересованности судьи в исходе дела следует установить запрет на участие адвоката - супруга судьи, близких родственников или свойственников судьи в делах в пределах юрисдикции суда.
Повышению эффективности судебной системы будет способствовать повышение активной роли суда, усиление влияния на правоприменение.
Так, судебная практика свидетельствует о том, что около 70 процентов исков налогоплательщиков к налоговым органам удовлетворяются в пользу первых, что свидетельствует об отсутствии учета принимаемых судебных актов для корректировки деятельности указанных органов исполнительной власти.
В целях активизации влияния арбитражных судов на правоприменение необходимо закрепить в Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации нормы о вынесении частного определения суда в адрес соответствующей организации или должностного лица при выявлении случаев нарушения законности с закреплением обязанности сообщения о принятых мерах и с возможностью привлечения их к ответственности за неисполнение указанной обязанности.
Растянутость во времени всех стадий процедуры защиты нарушенных имущественных прав и законных интересов граждан и хозяйствующих субъектов влечет за собой отвлечение из оборота значительных денежных средств. Невосстановление этих прав и интересов чревато дополнительными потерями и убытками.
Необходимо внедрить автоматизированные системы в деятельность органов правосудия для достижения значительного сокращения сроков рассмотрения дел, исключения случаев потери документации, обеспечения удобного и быстрого доступа к информации, повышения качества и эффективности работы судебного аппарата, и в частности системы "электронного обеспечения правосудия".
В целях ускорения судопроизводства, минимизации потерь времени и финансовых ресурсов суда и сторон по делу, предотвращения нарушений порядка ведения протоколов судебных заседаний и подачи в связи с этим жалоб необходимо обеспечить законодательное закрепление обязательности ведения аудиозаписи судебного заседания.
Необходимо реформировать судопроизводство в арбитражных судах и судах общей юрисдикции по следующим направлениям:
перераспределение нагрузки между судебными звеньями с учетом вступления в активную фазу процесса создания апелляционных судов для исключения возможности обжалования решений по гражданским делам суда первой инстанции в кассационном порядке без предварительного апелляционного обжалования судебного акта суда первой инстанции;
установление категорий дел, по которым кассационное и надзорное обжалование не допускается, в том числе по категориям дел, которые могут быть рассмотрены в порядке упрощенного производства;
подготовка плана действий по принятию и осуществлению мер, необходимых для предотвращения нарушений требования правовой определенности процедурой пересмотра в порядке надзора в гражданском судопроизводстве в Российской Федерации в соответствии с Промежуточной резолюцией ResDH (2006)1 Комитета министров Совета Европы.
Предотвращение коррупционных тенденций и обеспечение принципа состязательности в судах общей юрисдикции с учетом внесенных изменений в процессуальное законодательство делают неприемлемой существующую практику приема граждан и предварительного рассмотрения их заявлений, осуществляемых судьями или их помощниками.
Вместе с тем во многих судах граждане испытывают затруднения в получении элементарной информации о состоянии рассмотрения их дел, о порядке приема заявлений и получения других необходимых им сведений, а также испытывают сложности в связи с невозможностью попасть на прием к судье для подачи заявления.
При сложившейся практике приема граждан судьями нередки случаи, когда граждане высказывают подозрения в беспристрастности судьи, вплоть до обвинения его в коррупции, в связи с тем, что судья до рассмотрения дела по существу в ходе такого приема общался с представителями другой стороны по данному делу.
В целях организации работы судов на современном уровне и с учетом международного опыта предлагается для обеспечения приема граждан предусмотреть создание в судах общей юрисдикции структурных подразделений (приемных), состоящих из профессионально подготовленных юристов, обеспечивающих прием заявлений и обращений граждан.
После поступления в такую приемную заявлений и обращений граждан дела будут распределяться между судьями в установленном порядке без личного контакта судей с заявителями. При этом будет исключено непосредственное общение судей и их помощников с участниками процесса до начала судебного разбирательства.
В целях обеспечения прозрачности судебной системы и предупреждения ее коррупционности следует ввести ежегодное декларирование судьями доходов, имущества, обязательств имущественного характера с учетом положений главы 7 Семейного кодекса Российской Федерации. Кроме того, требуется определить разрешенные формы и условия инвестирования средств судьями (срок реализации - I квартал 2008 г.).
В целях обеспечения самостоятельности судебной власти и с учетом финансирования ее потребностей только за счет средств федерального бюджета Программой предусматривается выделение средств для обеспечения жильем судей, работников аппаратов судов и Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации.
Обеспечение открытости судебной власти предусматривает обеспечение подотчетности и контроля со стороны общества, достижение открытости судебной власти, реализацию антикоррупционной политики, в том числе:
формирование информационных ресурсов правовых баз и банков данных судебных решений и судебной практики арбитражных судов и судов общей юрисдикции;
обеспечение открытого доступа к указанным базам и банкам данных при условии соблюдения требуемого баланса между потребностью граждан, общества и государства в свободном обмене информацией и необходимыми ограничениями на распространение информации;
учет общественного мнения в работе судов на основе регулярного общественного мониторинга качества и эффективности работы судов (2007 - 2011 годы).
В целях обеспечения доступности правосудия предусматривается создание надлежащих условий для защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем строительства, реконструкции или приобретения административных зданий судов, создания условий для инвалидов и несовершеннолетних, создания зон свободного доступа в здания судов для обеспечения открытости судебного разбирательства, комнат ожидания для граждан, санитарных комнат и мест общественного питания.
Качественное и своевременное осуществление правосудия невозможно в условиях нехватки площадей для размещения судейского корпуса, аппарата суда, залов судебных заседаний. Указанное обстоятельство затрудняет работу судей, которые в силу данных причин лишены условий для кропотливого и всестороннего изучения дел, необходимого для правильного разрешения споров.
Требования к проектированию зданий судов должны быть также обусловлены стоящей перед судами задачей обеспечения права на открытое судебное разбирательство, которое подразумевает доступ для всех желающих в судебное заседание.
Залы судебных заседаний обязательно должны иметь соответствующие места для посетителей и представителей средств массовой информации. Лица, желающие посетить судебные слушания, не должны подвергаться каким-либо сложным процедурам допуска в залы судебных заседаний, возможность посещения суда не может ставиться в зависимость от процессуального статуса лица.
Соблюдение этих необходимых условий требует, чтобы при проектировании зданий судов предусматривалось создание компактно расположенных просторных залов судебных заседаний, которые были бы отделены от служебных помещений (офисов судей, подразделений аппарата суда), исключая доступ в них посетителей.
В целях обеспечения надлежащих условий для осуществления правосудия необходимо принять соответствующие меры, направленные на усиление охраны зданий судов.
Для совершенствования системы принудительного исполнения судебных актов необходимо повысить эффективность деятельности Федеральной службы судебных приставов. Для этого требуется улучшить условия ее размещения, совершенствовать систему управления и применять новые организационные и информационные технологии.
Имеющиеся в структурных подразделениях территориальных органов Федеральной службы судебных приставов разрозненные и устаревшие средства вычислительной техники не дают возможности интеграции внедренных разработок в единую автоматизированную информационную систему.
Судебные приставы зачастую не имеют оперативного доступа к ведомственным базам данных, справочным информационным фондам по законодательству Российской Федерации и судебной практике.
Скорейшего решения требуют вопросы информатизации Федеральной службы судебных приставов, организации передачи данных между Службой и ее территориальными органами, создания централизованных ведомственных информационных ресурсов.
Представляется необходимым создание единой информационной системы судов и Федеральной службы судебных приставов. Это позволит не только ускорить процесс исполнения судебных актов, но и избежать случаев предъявления для принудительного исполнения поддельных исполнительных судебных документов. Эффективное функционирование судебной системы, приведение сторон в состояние, определенное судебным актом, невозможно без обеспечения их исполнения.
В результате того, что 48 процентов вынесенных судами Российской Федерации решений не исполняются, эффективность работы судебной системы снижается практически в 2 раза.
Указанные обстоятельства требуют всестороннего изучения вопроса о реформировании системы исполнения судебных актов с учетом зарубежного опыта организации исполнительного производства, разработки соответствующих законопроектов и иных нормативных правовых актов, направленных на повышение эффективности деятельности государственной системы исполнения судебных актов, в том числе на поиск альтернативных вариантов этой системы.
Необходимо провести исследования в указанной области, подготовить и принять соответствующие законодательные акты.
Решение этих проблем невозможно без серьезной государственной поддержки и применения программно-целевого метода.
Цели и задачи Программы определены с учетом Стратегии социально-экономического развития России на период до 2010 года. Решение этих проблем взаимосвязано с осуществлением стратегических целей государства, направленных на повышение доступности и качества предоставляемых государственных услуг, качества и конкурентоспособности судебной системы, а также информационной прозрачности деятельности государственной власти.
Обеспечение открытости и прозрачности правосудия
Приоритетным направлением модернизации инфраструктуры судов является информатизация деятельности судебной системы, в том числе:
создание электронного архива, формирование информационно-коммуникационной системы Конституционного Суда Российской Федерации и электронной специализированной общедоступной библиотеки Конституционного Суда Российской Федерации;
реализация проекта электронного обеспечения правосудия в системе арбитражных судов;
введение информационной системы судов общей юрисдикции государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Правосудие" (ГАС - "Правосудие");
формирование необходимой телекоммуникационной инфраструктуры для обеспечения эффективного взаимодействия всех объектов арбитражных судов и судов общей юрисдикции, системы Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации.
Затраты на информатизацию Конституционного Суда Российской Федерации в 2007 - 2011 годах составят 224 млн. рублей, Верховного Суда Российской Федерации - 200 млн. рублей, арбитражных судов - 3649,3 млн. рублей, судов общей юрисдикции - 2200 млн. рублей, в целом на информатизацию предусматривается 6273,3 млн. рублей.
Повышение доверия к правосудию,
в том числе за счет повышения эффективности
и качества рассмотрения дел
В целях подготовки предложений по улучшению функционирования судебной системы России предусматривается ежегодное проведение общественного мониторинга качества работы судов, осуществляемого с целью выявления общественного мнения о работе судов (потребуется финансирование на проведение социологических опросов физических лиц, юридических лиц, иностранных компаний, инвесторов и др.), а также проведение исследований в области анализа практики рассмотрения дел Европейским судом по правам человека в целях выявления причин обращений и выработки предложений по их устранению (2007 - 2011 годы).
Создание необходимых условий
для осуществления правосудия, обеспечение
его доступности
Для улучшения обеспечения арбитражных судов, включая Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, служебными помещениями необходимо ввести в эксплуатацию 24 здания, строительство и реконструкция которых завершены, а также приобрести 5 зданий.
Существенное влияние на повышение эффективности правосудия окажет создание в арбитражных судах "офисов судьи", включающих в себя компактно расположенные кабинеты судьи, его помощника и секретаря судебного заседания, обеспечивающих деятельность судьи. Оборудование "офисов судьи" должно быть одним из требований к проектной документации на строительство и реконструкцию зданий арбитражных судов. При проектировании зданий и оборудовании "офисов судьи" следует исходить из того, что размер общей площади помещений, приходящихся на одного судью, составляет 160 кв. метров.
Потребуется финансирование системы арбитражных судов в размере 8568,4 млн. рублей.
По состоянию на 1 января 2006 г. в системе судов общей юрисдикции в стадии строительства и реконструкции находятся 105 зданий судов, из них 40 зданий судов областного звена. Остаток сметной стоимости по ним составляет 13050,8 млн. рублей. Разработана проектно-сметная документация на 53 здания общей сметной стоимостью 5347 млн. рублей. В настоящее время в увеличении площадей нуждаются 1424 суда, из них 74 суда областного звена.
На 2007 - 2011 годы предлагается предусмотреть выделение средств Судебному департаменту при Верховном Суде Российской Федерации на строительство, реконструкцию и приобретение зданий судов общей юрисдикции и органов Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в размере 25874,2 млн. рублей, из них:
на строительство, реконструкцию и приобретение зданий судов общей юрисдикции - 25270 млн. рублей;
на строительство, реконструкцию и приобретение зданий органов Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации -604,2 млн. рублей.
Одной из первоочередных задач является введение в эксплуатацию зданий, строительство которых не завершено и переносится на 2007 год, а также строительство зданий (сооружений), на которые разработана проектно-сметная документация.
В отношении судов районного и областного звена предусматривается ввести в эксплуатацию более 100 зданий (сооружений) судов и приобрести не менее 15 зданий для размещения судов.
Второй задачей, на которой предполагается сосредоточить усилия для решения проблемы размещения всех судов, - это последовательный перевод их из арендуемых зданий и помещений в здания, находящиеся в федеральной собственности, передаваемые арбитражным судам и Судебному департаменту при Верховном Суде Российской Федерации в оперативное управление.
В результате на одного судью будет приходиться:
129,6 кв. метра общей площади - в судах общей юрисдикции;
111,5 кв. метра общей площади - в арбитражных судах.
Для обеспечения мероприятий по обеспечению безопасности деятельности арбитражных судов в период реализации Программы потребуется 125 млн. рублей на приобретение и установку стационарных и переносных металлоискателей, создание системы охранного телевидения и контроля доступа к судам.
На мероприятия по оснащению в 2007 - 2011 годах судов общей юрисдикции техническими средствами охраны потребуется 1900 млн. рублей.
Обеспечение независимости судей
Потребность в денежных средствах для осуществления мероприятий по обеспечению жильем судей и работников судебной системы в рамках Программы составляет 2726 млн. рублей, в том числе:
514,3 млн. рублей - для судей и работников аппаратов арбитражных судов;
110,7 млн. рублей - для судей Верховного Суда Российской Федерации;
2101 млн. рублей - для судей и работников аппаратов судов общей юрисдикции, военных судов, а также для работников Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации.
Повышение уровня исполнения судебных актов
Обеспечение эффективного функционирования судебной системы связано с повышением эффективности деятельности Федеральной службы судебных приставов, требует развития и совершенствования системы управления, применения новых организационных и информационных технологий в деятельности Службы. В этих целях представляется необходимым создание единой информационной системы судов и Федеральной службы судебных приставов, что позволит не только ускорить процесс исполнения судебных актов, но и избежать случаев предъявления для принудительного исполнения поддельных исполнительных судебных документов.
На создание информационно-коммуникационной системы Федеральной службы судебных приставов потребуется 1665,6 млн. рублей, на строительство и приобретение зданий - 1296,3 млн. рублей.
VII. Объемы и источники финансирования Программы
В соответствии со статьей 124 Конституции Российской Федерации финансирование судов производится только за счет средств федерального бюджета.
Объемы и источники финансирования Программы приведены в приложении N 2.
В рамках реализации научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ предусматривается осуществление следующих исследований:
проведение анализа международного опыта правового регулирования негосударственных форм исполнения юрисдикционных актов в целях совершенствования исполнительного производства и изучения возможности создания системы частных судебных приставов в России;
определение порядка и осуществление мониторинга реализации Программы и оценки деятельности органов правосудия физическими и юридическими лицами;
проведение исследований в целях определения порядка обязательного декларирования судьями своих доходов, имущества и имущественных обязательств, установление форм и условий инвестирования судьями денежных средств;
выработка мер, направленных на запрет участия адвоката - супруга, близкого родственника или свойственника судьи в судебном процессе в пределах юрисдикции суда;
проведение исследований в области правового регулирования досудебных и внесудебных процедур регулирования споров, в том числе возникающих из административных правоотношений;
выработка предложений по активизации последующего судебного контроля арбитражных судов посредством частных определений;
разработка предложений о порядке обязательного использования аудиозаписи судебного процесса;
проведение исследований в целях определения мер, связанных с изменением законодательства в части исключения возможности обжалования решений по делам, рассматриваемым судами первой инстанции в кассационном порядке без предварительного апелляционного обжалования;
проведение исследований в целях определения перечня категорий дел, по которым кассационное и надзорное обжалование не допускается;
разработка механизмов по обеспечению правовой определенности судебных актов в соответствии с Промежуточной резолюцией ResDH (2006)1 Комитета министров Совета Европы;
выработка предложений по изменению порядка приема граждан и предварительного рассмотрения их заявлений;
исследования, направленные на оптимизацию подсудности дел, рассматриваемых судами районного звена и мировыми судьями;
исследование вопросов, связанных с определением служебной нагрузки судей и работников аппаратов судов, а также с географическим размещением судов в целях обеспечения доступности правосудия, с последующей подготовкой проектов нормативных актов по указанным вопросам.
В части осуществления прочих расходов предполагается в отношении судов общей юрисдикции обеспечить информатизацию деятельности судов общей юрисдикции, поддержку и обслуживание государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Правосудие" (ГАС - "Правосудие"), а также оснащение судов общей юрисдикции техническими средствами охраны (пожарно-охранная сигнализация, системы автоматического пожаротушения, кнопки тревожной сигнализации, системы видеонаблюдения и др.).
В части информатизационного обеспечения деятельности арбитражных судов предполагаются оснащение арбитражных судов техническими средствами информатизации, осуществление электронного администрирования, обеспечение защиты информации, электронного представления информации, приобретение лицензионного программного обеспечения, осуществление информационного обеспечения судопроизводства, внедрение системы дистанционного обучения, формирование необходимой телекоммуникационной инфраструктуры для обеспечения эффективного взаимодействия всех объектов арбитражных судов и судов общей юрисдикции, Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации.
Финансирование Программы за счет средств федерального бюджета в соответствии с утвержденными ассигнованиями на очередной финансовый год осуществляется в установленном порядке.
VIII. Предварительная оценка
ожидаемой эффективности и результативности
предлагаемого варианта решения проблемы
В результате реализации Программы будут созданы условия для обеспечения открытости, прозрачности и доступности правосудия, повышения эффективности работы судебных органов, улучшения качества судебных актов, а также повышения уровня исполнения судебных и иных исполнительных документов.
Количество автоматизированных рабочих мест в судах общей юрисдикции достигнет 75 тысяч, в арбитражных судах - 14 тысяч, будет создана система электронного документооборота, способствующая повышению эффективности работы судей и работников аппаратов судов.
Дополнительно будут созданы 2200 веб-сайтов судов общей юрисдикции, 13 веб-сайтов арбитражных судов, что позволит размещать в сети Интернет сведения о суде и судьях, порядке работы судов, о назначенных к слушанию делах и вынесенных судебных актах, а также данные судебной статистики, обзоры и обобщения судов по различным категориям дел, информацию об органах судейского сообщества (советов судей и квалификационных коллегий), об их составе и режиме работы, о кандидатах в судьи и процессе рассмотрения кандидатур.
Будет пересмотрена подсудность дел между мировыми судьями и судами общей юрисдикции районного звена (срок реализации - 2008 год), в арбитражных судах будут определены категории дел, по которым кассационное и надзорное обжалование не допускается (срок реализации - 2009 год), а по другим категориям дел будет исключена возможность обжалования решений суда первой инстанции в кассационном порядке без предварительного апелляционного обжалования (срок реализации - 2008 год), что позволит оптимизировать судебную нагрузку, повлияет на улучшение качества работы судов и выносимых судебных решений.
Будет введен внесудебный порядок урегулирования споров, что повлечет за собой снижение судебной нагрузки и скажется на повышении качества судебных актов (срок реализации - 2009 год).
Будет введен обязательный порядок оглашения судьей до начала слушания дела всех неформальных обращений, связанных с этим делом, что обеспечит независимость и объективность решений, предотвратит условия для коррупционных проявлений (срок реализации - 2007 год).
Будет установлен запрет на участие в рассмотрении дел адвокатов - супругов, близких родственников или свойственников судьи в пределах юрисдикции суда, что также повлияет на устранение условий для коррупционных проявлений.
Будет осуществляться обязательная аудиозапись судебного заседания, что повлияет на обеспечение соблюдения процессуальных норм, стимулирует корректное поведение участников процесса и предотвратит появление жалоб на протоколы судебных заседаний (срок реализации - 2008 год).
Будет обеспечен открытый доступ к правовым базам и банкам данных судебных решений и судебной практики арбитражных судов и судов общей юрисдикции (срок реализации - 2008 год).
Будут созданы приемные во всех районных судах общей юрисдикции, что обеспечит доступность правосудия для граждан, сократит очереди в судах, даст возможность подавать заявления и получать информацию в течение всего рабочего дня, устранит общение судей со сторонами до рассмотрения дела, исключит условия для коррупционных проявлений (срок реализации - 2008 год).
Будет введено обязательное декларирование судьями своих доходов, имущества и имущественных обязательств с учетом положений главы 7 Семейного кодекса Российской Федерации, что также исключит условия для коррупционных проявлений в их деятельности и повысит доверие к органам правосудия (срок реализации - I квартал 2008 г.).
В целях обеспечения независимости судей с учетом статьи 124 Конституции Российской Федерации будут обеспечены жильем 1713 судей и 1071 работник аппарата судов общей юрисдикции и Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, в арбитражных судах - 200 судей и 195 работников аппарата.
Будет увеличена служебная площадь помещений в расчете на одного судью:
в судах общей юрисдикции - со 117,8 кв. метра до 129,6 кв. метра общей площади;
в арбитражных судах - с 85,4 кв. метра до 111,5 кв. метра общей площади.
В арбитражных судах будут созданы "офисы судьи" исходя из того, что размер общей площади помещений, приходящихся на одного судью, составляет 160 кв. метров. Будут внедрены необходимые средства охраны зданий судов.
Исполнение судебных актов возрастет с 52 до 80 процентов.
В качестве федерального органа исполнительной власти, ответственного за формирование и реализацию Программы, предлагается Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации.
Функции государственного заказчика - координатора Программы предполагается возложить на Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, а государственных заказчиков Программы - на Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации, Министерство юстиции Российской Федерации, Федеральную службу судебных приставов, Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, которые должны стать основными разработчиками Программы.
IX. Объемы финансирования Программы
по видам расходов, сроки и этапы ее реализации
Предельные (прогнозные) объемы финансирования Программы по видам расходов приведены в приложении N 3.
Объемы финансирования Программы за счет средств федерального бюджета носят прогнозный характер и подлежат ежегодному уточнению в установленном порядке при формировании проектов федерального бюджета на соответствующий год исходя из возможностей федерального бюджета.
X. Механизм формирования и контроля
за реализацией мероприятий Программы
Приоритетные направления развития судебной системы России обусловливают необходимость применения к формированию и контролю за реализацией мероприятий Программы принципиально новых подходов, к которым относятся:
направленность мероприятий Программы на достижение измеряемых результатов, оцениваемых на основе социально-экономических показателей (управление по результатам);
общефедеральное значение проблем, направленность мероприятий Программы на системные изменения в сфере правосудия;
комплексный подход, включающий проектно-аналитическое обоснование, научное сопровождение, апробацию, распространение результатов мероприятий и проектов, нормативное правовое обеспечение, использование информационно-коммуникационных технологий и материально-техническое обеспечение;
активное привлечение институтов гражданского общества к формированию мероприятий Программы;
определение современных информационных технологий как приоритетных.
В целях формирования мероприятий Программы государственный заказчик осуществляет:
привлечение представителей общественности к оценке мероприятий, индикаторов и показателей Программы;
привлечение к реализации мероприятий Программы максимально широкого круга исполнителей;
непрерывный контроль эффективности реализуемых мероприятий Программы на основе индикаторов и показателей;
внесение на основании данных контроля эффективности реализуемых мероприятий Программы изменений в перечень и содержание мероприятий, а также в их ресурсное обеспечение;
ежегодное уточнение показателей и размера затрат на реализацию мероприятий Программы.
Государственные заказчики Программы разрабатывают предложения по мероприятиям Программы и вносят их на рассмотрение государственного заказчика - координатора Программы.
Государственный заказчик - координатор Программы в установленном порядке согласовывает и утверждает мероприятия Программы, а также объем их финансирования.
XI. Управление реализацией Программы
Механизм реализации Программы определяется государственными заказчиками на основе порядка разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. N 594 "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд".
Основными механизмами реализации Программы являются ежегодное утверждение планов выполнения мероприятий Программы и заключение государственных контрактов (договоров) с исполнителями отдельных мероприятий. Конкретные организации - исполнители работ определяются на конкурсной основе.
Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации отвечает за реализацию Программы в целом, обеспечивает согласованность действий по подготовке и реализации ее мероприятий, целевому и эффективному использованию средств федерального бюджета, разрабатывает предложения о приоритетных направлениях развития судебной системы и финансировании мероприятий на соответствующий год.
Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации совместно с государственными заказчиками ежегодно при формировании федеральной адресной инвестиционной программы определяет перечень конкретных объектов, подлежащих финансированию за счет средств федерального бюджета на соответствующий год.
Государственные заказчики информируют Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации о заключенных с исполнителями отдельных мероприятий государственных контрактах (договорах) и об их финансировании за счет средств федерального бюджета.
Государственные заказчики организуют внедрение информационных технологий для управления, анализа и контроля за ходом выполнения мероприятий Программы.
Корректировка Программы, в том числе включение в нее новых подпрограмм, а также продление срока ее реализации осуществляются в установленном порядке по предложению государственного заказчика - координатора Программы.
Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации с участием государственных заказчиков Программы организует экспертные проверки хода реализации Программы. При этом обращается внимание на выполнение сроков реализации мероприятий Программы, целевое и эффективное использование выделенных средств, а также на конечные результаты Программы.
Контроль за ходом выполнения Программы на основе государственной и ведомственной отчетности и заключенных государственных контрактов (договоров) осуществляет в установленном порядке государственный заказчик - координатор Программы.
Указанный контроль предполагает представление в сроки, установленные Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. N 594, отчетности о реализации мероприятий Программы, рациональном использовании выделяемых финансовых средств и сроках выполнения государственных контрактов (договоров).
Исполнители мероприятий Программы отчитываются в установленном порядке о целевом использовании выделенных им средств.
Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации координирует деятельность государственных заказчиков Программы, проводит ежегодный мониторинг результатов ее реализации, формирует на основе анализа выполнения мероприятий Программы предложения по рациональному использованию ресурсов Программы.
Государственные заказчики Программы:
разрабатывают в пределах своих полномочий проекты нормативных правовых актов, необходимых для выполнения Программы;
подготавливают ежегодно в установленном порядке предложения по уточнению перечня мероприятий Программы на соответствующий год, определяют затраты на финансирование мероприятий в пределах, предусмотренных Программой;
несут ответственность за своевременную и качественную подготовку и реализацию мероприятий Программы, обеспечивают эффективное использование средств, выделяемых на ее реализацию;
организуют внедрение информационных технологий в целях управления реализацией Программы и контроля за ходом ее выполнения;
осуществляют отбор исполнителей работ и услуг, а также поставщиков продукции в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" в рамках мероприятий Программы;
организуют размещение в электронном виде на своих сайтах в сети Интернет информации о ходе и результатах реализации мероприятий Программы, проведении конкурсов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд;
ведут ежеквартальную и годовую отчетность по реализации мероприятий Программы.
Приложение N 1
к Концепции
федеральной целевой программы
"Развитие судебной системы России"
на 2007 - 2011 годы
ЦЕЛЕВЫЕ ИНДИКАТОРЫ И ПОКАЗАТЕЛИ
ФЕДЕРАЛЬНОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЫ "РАЗВИТИЕ СУДЕБНОЙ
СИСТЕМЫ РОССИИ" НА 2007 - 2011 ГОДЫ
Целевые индикаторы
Целевые показатели
Приложение N 2
к Концепции
федеральной целевой программы
"Развитие судебной системы России"
на 2007 - 2011 годы
ОБЪЕМЫ И ИСТОЧНИКИ ФИНАНСИРОВАНИЯ
ФЕДЕРАЛЬНОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЫ "РАЗВИТИЕ СУДЕБНОЙ
СИСТЕМЫ РОССИИ" НА 2007 - 2011 ГОДЫ
(млн. рублей, в ценах соответствующих лет)
Приложение N 3
к Концепции
федеральной целевой программы
"Развитие судебной системы России"
на 2007 - 2011 годы
ПРЕДЕЛЬНЫЕ (ПРОГНОЗНЫЕ) ОБЪЕМЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ
ФЕДЕРАЛЬНОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЫ "РАЗВИТИЕ СУДЕБНОЙ
СИСТЕМЫ РОССИИ" НА 2007 - 2011 ГОДЫ ПО ВИДАМ РАСХОДОВ