Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 23.06.2008
23 июня 2008 года
------------------------------------------------------------------
БЮДЖЕТНОЕ ПОСЛАНИЕ
ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ФЕДЕРАЛЬНОМУ СОБРАНИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Настоящее Бюджетное послание подготовлено в соответствии со статьей 170 Бюджетного кодекса Российской Федерации и содержит основные направления и ориентиры бюджетной политики в 2009 - 2011 годах.
I. ОСНОВНЫЕ ИТОГИ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ В 2007 ГОДУ И В НАЧАЛЕ 2008 ГОДА
В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2008 - 2010 годах были определены стратегические ориентиры на среднесрочную перспективу - содействие социальному и экономическому развитию Российской Федерации при безусловном учете критериев эффективности и результативности бюджетных расходов.
Следование этим стратегическим ориентирам позволило существенно продвинуться в достижении определенных на среднесрочную перспективу целей бюджетной политики - улучшения качества жизни населения, создания условий для обеспечения позитивных структурных изменений в экономике и социальной сфере, решения проблем макроэкономической сбалансированности, повышения эффективности и прозрачности управления общественными финансами.
Были реализованы меры по следующим направлениям.
1. Модернизация бюджетного процесса
В результате внесения комплексных поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации была создана законодательная основа для эффективного функционирования и развития бюджетной системы страны, повышения результативности бюджетных расходов и реструктуризации бюджетного сектора.
Законодательно определен новый механизм использования нефтегазовых доходов федерального бюджета, установлены параметры формирования нефтегазового трансферта и ограничения на размер дефицита федерального бюджета.
Действовавший в 2004 - 2007 годах Стабилизационный фонд Российской Федерации выполнил возложенные на него задачи поддержания макроэкономической стабильности, защиты экономики и бюджетной системы от колебаний внешнеэкономической конъюнктуры, снижения долговой нагрузки.
Сформированы Резервный фонд, призванный обеспечить сбалансированность федерального бюджета и исполнение принятых расходных обязательств в случае недостаточности нефтегазовых доходов, и Фонд национального благосостояния, ориентированный прежде всего на накопление финансовых средств для обеспечения долгосрочной устойчивости пенсионной системы.
В целях обеспечения преемственности и предсказуемости бюджетных проектировок, создания правовой основы для заключения многолетних государственных контрактов, формирования среднесрочных ориентиров для бизнеса осуществляется переход всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации к среднесрочному финансовому планированию; федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации формируются и утверждаются на 3-летний период.
В 2007 году федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации впервые были приняты на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов, что позволило заложить основу для формирования в текущем году бюджетных проектировок на 2009 - 2011 годы в формате "скользящей трехлетки". Многие субъекты Российской Федерации и муниципальные образования также утвердили свои первые 3-летние бюджеты.
Дальнейшее совершенствование системы среднесрочного финансового планирования сдерживается, в частности, отсутствием утвержденного Правительством Российской Федерации порядка разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации.
2. Внедрение механизмов бюджетирования по результатам
Законодательно установлены нормы, направленные на повышение результативности бюджетных расходов.
В качестве новых бюджетных инструментов введены долгосрочные и ведомственные целевые программы, государственные и муниципальные задания, многолетние государственные и муниципальные контракты, упорядочены механизмы планирования и осуществления бюджетных инвестиций, созданы предпосылки для развития новых форм оказания и финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг.
Однако практическое внедрение этих инструментов и механизмов неоправданно затянулось. Правительство Российской Федерации в установленные сроки не утвердило порядки формирования, реализации и оценки эффективности долгосрочных целевых программ, формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы, формирования и финансового обеспечения государственного задания федеральным государственным учреждениям. Не создана в полном объеме нормативная и методическая база формирования и финансового обеспечения государственных заданий автономным учреждениям.
Поправками к Бюджетному кодексу Российской Федерации более четко определены состав и полномочия участников бюджетного процесса, расширена самостоятельность и повышена ответственность главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств при составлении и исполнении бюджетов, формировании и представлении бюджетной отчетности.
С 2008 года внедрена система мониторинга качества финансового управления, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета.
В то же время переход к новой организации бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы сдерживается устаревшими законодательными нормами, регламентирующими осуществление государственного и муниципального финансового контроля, ответственность за нарушение бюджетного законодательства, а также сложившейся практикой внесения изменений в утвержденные бюджеты, особенно в конце финансового года.
3. Корректировка налогового законодательства
С 2008 года в целях стимулирования инновационной деятельности установлено освобождение от уплаты налога на добавленную стоимость при передаче исключительных прав на основные виды интеллектуальной собственности. Предусмотрено также освобождение от уплаты этого налога научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ независимо от источников их оплаты. Введен повышающий коэффициент амортизации для основных средств, используемых исключительно для научно-технической деятельности.
В 2007 году введены единая декларация по налогу на добавленную стоимость и общий порядок возмещения этого налога, упрощена процедура получения налоговых вычетов по налогу на добавленную стоимость.
В Налоговый кодекс Российской Федерации внесены изменения, стимулирующие более активное участие некоммерческих организаций в осуществлении социальной деятельности за счет исключения целевых поступлений отдельных видов денежных средств при определении налоговой базы по налогу на прибыль организаций.
Реформирована система налоговых вычетов, предоставляемых физическим лицам. Введен новый вычет на сумму отчислений на добровольное пенсионное страхование, а также объединены все социальные вычеты на образование и здравоохранение с увеличением предельной суммы единого вычета до 100 тыс. рублей.
4. Бюджетные расходы
Бюджетные расходы в целом способствовали реализации приоритетов экономического и социального развития страны.
С 1 февраля 2008 г. на 14 процентов увеличены фонды оплаты труда федеральных государственных учреждений, на 9 процентов повышено денежное довольствие военнослужащих.
Была продолжена работа по повышению уровня жизни пенсионеров. С 1 декабря 2007 г. увеличен размер базовой части трудовой пенсии на 300 рублей, с 1 августа 2008 г. предусмотрена ее индексация на 15 процентов. С 1 февраля 2008 г. страховая часть трудовой пенсии проиндексирована на 12 процентов, а с 1 апреля 2008 г. - еще на 7,5 процента.
В 2007 году существенно увеличены размеры ежемесячных денежных выплат федеральным льготникам и стоимость набора предоставляемых им социальных услуг, размеры "детских" и других социальных пособий. Соответствующие бюджетные ассигнования предусмотрены и на 2008 год.
Реализованы решения, направленные на капитализацию институтов развития и финансовое обеспечение важнейших инфраструктурных проектов.
Ряд значимых результатов был получен в рамках приоритетных национальных проектов.
В сфере здравоохранения осуществлялись дополнительные денежные выплаты 690 тыс. медицинских работников первичного звена. Средняя заработная плата врачей первичного звена в 2007 году достигла 22 тыс. рублей. Практически все амбулаторно-поликлинические учреждения страны переоснащены современным рентгенологическим, ультразвуковым и эндоскопическим оборудованием, электрокардиографами, обновлено свыше 70 процентов парка санитарного автотранспорта. В рамках программы "Родовой сертификат" медицинская помощь оказана 92 процентам рожениц. Проведена дополнительная диспансеризация и медицинский осмотр 14,2 млн. человек, увеличен объем обеспечения населения высокотехнологичными видами медицинской помощи, которая за 2006 - 2007 годы была предоставлена 313 тыс. человек.
В сфере образования осуществлялись выплаты за классное руководство - более чем 800 тыс. учителей. За 2006 - 2007 годы предоставлено 20 тыс. грантов лучшим учителям. Гранты на реализацию инновационных образовательных программ получили 6 тыс. школ. В 15 тыс. школ установлено современное учебное оборудование. Завершено подключение всех школ к международной компьютерной сети "Интернет". Более чем 140 тыс. сельских школьников получили возможность пользоваться школьными автобусами. Созданы Южный и Сибирский федеральные университеты, бизнес-школы в Московской области и Санкт-Петербурге, обеспечена финансовая поддержка внедрения инновационных образовательных программ в 57 вузах и 76 учреждения начального и среднего профессионального образования.
Реализация мероприятий приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" оказала существенное воздействие на расширение объемов жилищного строительства. За 2007 год они возросли на 19,4 процента и составили 60,4 млн. кв. метров. В 2006 - 2007 годах в уставный капитал открытого акционерного общества "Агентство по ипотечному жилищному кредитованию" внесено 8,2 млрд. рублей, кроме того, ему были предоставлены государственные гарантии в объеме 30 млрд. рублей. Совокупный объем ипотечных кредитов достиг 538 млрд. рублей. Выполнены государственные обязательства по предоставлению жилья 31,2 тыс. семей. Обеспечены жильем за счет средств федерального бюджета 13,7 тыс. семей ветеранов и инвалидов. Предоставлена государственная поддержка в улучшении жилищных условий 82 тыс. молодых семей.
В рамках реализации приоритетного национального проекта в сфере агропромышленного комплекса за 2006 - 2007 годы привлечены инвестиционные кредиты на срок до 5 лет в объеме 66,3 млрд. рублей, на срок до 8 лет - 148,9 млрд. рублей, кредиты малым формам хозяйствования - на сумму 91,9 млрд. рублей. При федеральной финансовой поддержке обеспечены жильем 32,3 тыс. молодых специалистов на селе. Реализация этого приоритетного национального проекта продолжится в рамках Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 годы.
В то же время в целом бюджетные учреждения слабо ориентированы на повышение качества оказываемых ими услуг, эффективное использование бюджетных ассигнований и закрепленного за ними государственного имущества. В ряде случаев сложилась практика взимания разного рода поборов с населения за оказание гарантированных государством и уже оплаченных бюджетом услуг и увлечения "внебюджетными" доходами в ущерб основной деятельности. В результате, с одной стороны, усиливаются различия в доступности и качестве бюджетных услуг для разных категорий населения, с другой - проявляется резкая меж- и внутриотраслевая дифференциация реального финансового состояния бюджетных учреждений.
5. Межбюджетные отношения
Принятые в 2007 году поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации завершили закрепление на долгосрочной основе доходов за субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Наряду с заложенными в методиках выравнивания бюджетной обеспеченности регионов стимулами, это стало одним из факторов устойчивого роста налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.
В целом оправдывает себя и механизм делегирования субъектам Российской Федерации исполнения федеральных полномочий, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.
Изменены подходы к порядку обеспечения федеральной поддержки осуществления инвестиций в объекты, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, предполагающие отказ от утверждения детализированного перечня этих объектов на федеральном уровне и переход к заключению между федеральными и региональными органами власти соглашений, предусматривающих взаимные обязательства по осуществлению инвестиций в такие проекты.
Оправдал себя механизм содействия позитивным структурным изменениям в регионах, предусматривающий предоставление субъектам Российской Федерации федеральных субсидий. Начиная с 2008 года впервые на законодательном уровне созданы стимулы для сокращения дотационности бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов за счет расширения бюджетных полномочий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований с высокой степенью бюджетной самообеспеченности. В то же время предоставление бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий из федерального бюджета не увязывается с эффективностью деятельности субъектов Российской Федерации, что снижает стимулирующую роль таких субсидий.
Серьезную озабоченность вызывает и тот факт, что ряд субъектов Российской Федерации отложили до 2009 года завершение реформы местного самоуправления и формирование связанных с ней инструментов и методов межбюджетных отношений. Далеко не всегда органами государственной власти субъектов Российской Федерации соблюдаются установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации принципы финансовых взаимоотношений с муниципальными образованиями, в том числе - закрепление за местными бюджетами на долгосрочной основе отчислений от налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации. С трудом преодолеваются традиции "централизованного регулирования" доходов и расходов местных бюджетов.
II. ОСНОВНЫЕ ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ НА 2009 - 2011 ГОДЫ И ДАЛЬНЕЙШУЮ ПЕРСПЕКТИВУ
При определении целей и задач бюджетной политики следует исходить из того, что за последние месяцы существенно возросла неопределенность на мировых рынках сырья, продовольствия и капитала. Продолжается замедление темпов роста мировой экономики.
Внешние факторы оказывают серьезное воздействие на российскую экономику. Это обусловлено и тем обстоятельством, что, несмотря на высокие темпы экономического роста в последние десять лет, нынешняя структура российской экономики еще не отвечает современным требованиям динамично развивающейся страны. Она существенно отличается от структуры экономики развитых стран, где высок удельный вес образования, науки, здравоохранения.
При таких условиях необходимо повышение устойчивости национальной экономики на основе совершенствования ее структуры, внедрения инноваций, осуществления модернизации в сфере оказания социальных услуг, улучшения транспортной, энергетической и финансовой инфраструктуры, формирования благоприятной среды для предпринимательской деятельности.
В этих целях бюджетная политика должна формироваться с должной степенью осмотрительности, учитывать все возможные сценарии развития мировой экономики, включая негативные, и в то же время быть активной, в максимальной степени использовать все имеющиеся возможности.
Наиболее острой проблемой в настоящее время является рост цен.
Необходимость замедления роста цен - одновременно макроэкономическая и социальная проблема.
Инфляция уменьшает реальные доходы граждан, их покупательную способность, склонность к сбережению, подрывает основы многолетнего бюджетного планирования.
Кроме того, с точки зрения создания основ долгосрочного роста экономики и устойчивости бюджета важно преодоление отрицательных демографических тенденций. Согласно прогнозам, численность занятого населения будет постепенно сокращаться при одновременном росте количества пенсионеров.
Обеспечение сбалансированности пенсионной системы является одной из наиболее серьезных проблем экономической политики.
Для повышения эффективности и результативности бюджетной политики Правительству Российской Федерации надлежит сосредоточиться на решении следующих основных задач.
Первое. Бюджетная политика должна сохранить свое значение как важнейший инструмент макроэкономического регулирования. Она должна быть направлена на обеспечение сбалансированного развития экономики, играя важную роль в снижении инфляции.
Одной из базовых предпосылок решения этой задачи является безусловное соблюдение установленных в 2007 году Бюджетным кодексом Российской Федерации требований по обеспечению долгосрочной устойчивости бюджетной системы, использованию нефтегазовых доходов и ограничению дефицита федерального бюджета.
Правительство Российской Федерации совместно с Банком России должно принять исчерпывающие меры по обеспечению снижения инфляции.
Второе. Необходимо усилить роль бюджета в стимулировании роста экономики и повышении уровня жизни населения на долгосрочную перспективу.
Начиная с 2009 года проекты федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов на очередной 3-летний период должны формироваться с учетом основных параметров бюджетных прогнозов на 15-летний период, а по отдельным направлениям - на более отдаленную перспективу.
К 1 августа текущего года необходимо разработать долгосрочную бюджетную стратегию на период до 2023 года. Она должна включать в себя основные параметры бюджетной системы, выявить долгосрочные риски и установить целевые ориентиры, для достижения которых необходимо мобилизовать бюджетные ресурсы в интересах повышения конкурентоспособности российской экономики и адресности социальной политики.
Долгосрочное бюджетное планирование должно стать реальным шагом на пути к повышению эффективности расходов бюджета, выступая в то же время сдерживающим фактором для их необоснованного роста. Это предполагает принятие активных мер по повышению качества государственных услуг, обеспечению роста производительности труда в государственном секторе.
При расширении горизонта бюджетного прогнозирования возрастает значение информации о финансовых результатах деятельности государственного сектора. Эта информация должна учитываться при принятии решений, касающихся управления государственными ресурсами.
На федеральном уровне должна быть сформирована система мониторинга эффективности бюджетных расходов, а также оценки эффективности использования финансовых ресурсов, передаваемых государственным корпорациям.
В целях обеспечения в полной мере реализации принципа достоверности экономического прогнозирования как одной из основополагающих предпосылок для улучшения качества бюджетного планирования необходимо существенно повысить надежность и расширить горизонт прогноза социально-экономического развития. Следует уже в ближайшее время сформировать современную правовую и методическую базу средне- и долгосрочного государственного прогнозирования социально-экономического развития страны.
Третье. Необходимо сформировать устойчивый механизм пенсионного обеспечения на длительную перспективу, создав условия для получения достойной пенсии как тем, кто уже вышел на пенсию, так и тем, кому это предстоит в будущем.
Здесь необходим широкий комплекс мер, в том числе упорядочение источников финансирования пенсий, развитие негосударственного пенсионного страхования, более эффективное управление пенсионными накоплениями.
Важную роль может сыграть система софинансирования пенсионных накоплений с использованием средств Фонда национального благосостояния. Следует завершить все подготовленные мероприятия по ее введению в действие до конца текущего года.
Четвертое. Эффективное расходование бюджетных средств за счет перехода к финансовому обеспечению государственных услуг на основе государственного задания и принципов нормативно-подушевого финансирования. При этом должны предусматриваться стимулы для обеспечения соответствия качества и объема предоставляемых услуг установленным в задании требованиям. Необходимо ускорить процесс реорганизации бюджетных учреждений в автономные учреждения.
Пятое. Завершение переходного периода формирования новой системы местного самоуправления. С 1 января 2009 г. должны в полном объеме вступить в силу положения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и связанные с ним нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации, регулирующие финансовые взаимоотношения между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами.
По-прежнему требуется оказание вновь созданным муниципальным образованиям действенной поддержки в освоении ими базовых методов и процедур управления муниципальными финансами.
Шестое. Практический переход на современные принципы осуществления государственных инвестиций и реализации долгосрочных программ за счет бюджетных средств.
С 2010 года соответствующие нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации должны быть реализованы полностью. Эти нормы в максимально возможной степени следует применять и в переходный период.
Седьмое. Дальнейшее развитие практики бюджетирования, ориентированного на результаты. В рамках бюджетного планирования следует обеспечить корреляцию докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, долгосрочных программ и ведомственных целевых программ, обоснований бюджетных ассигнований.
Каждая программа должна предусматривать конкретные цели ее реализации и показатели оценки их достижения на всех этапах осуществления программы. Если программа не позволяет достичь предусмотренных целей, то надо отказываться от ее дальнейшей реализации со своевременным внесением соответствующих изменений в нормативные правовые акты.
Следует пересмотреть механизм формирования и реализации ведомственных целевых программ, которые должны в основном использоваться для реструктуризации и повышения эффективности исполнения обязательств.
Восьмое. Повышение эффективности управления средствами Резервного фонда, Фонда национального благосостояния, временно свободными бюджетными средствами.
Обеспечение надежности размещения средств этих фондов остается безусловным приоритетом.
В то же время по мере накопления опыта управления средствами Фонда национального благосостояния, в том числе в целях повышения его доходности, следует рассмотреть вопрос о расширении состава активов, в которые могут размещаться средства Фонда. В число таких активов могут войти акции и долговые обязательства надежных эмитентов.
Девятое. Повышение качества управления государственной собственностью и эффективности работы государственного сектора. Следует в ближайшие годы завершить процесс акционирования федеральных государственных унитарных предприятий, не являющихся необходимыми для исполнения публичных полномочий. Должна быть создана правовая база для приватизации имущества государственных и муниципальных учреждений, а также для обеспечения возможности изъятия по решению собственника и последующей приватизации части имущества унитарного предприятия. Необходимо расширить практику представления интересов государства в органах управления акционерных обществ независимыми директорами вместо государственных служащих.
Следует обеспечить полноценный учет имущества казны и его отражение в финансовой отчетности публично-правовых образований.
Десятое. Расширение практики учета результативности работы органов государственной власти субъектов Российской Федерации при принятии решений о предоставлении финансовой поддержки за счет средств федерального бюджета.
Развитие межбюджетных отношений на основе последовательной реализации принципа взаимных обязательств участвующих в них органов публичной власти, прежде всего при осуществлении инвестиционных и социальных расходов.
Определение дополнительных сфер государственного управления, в которых могут быть применены принципы делегирования исполнения федеральных полномочий органам государственной власти субъектов Российской Федерации с предоставлением субвенций из федерального бюджета. Своевременное принятие документов, определяющих порядок предоставления субвенций из федерального бюджета для исполнения делегируемых федеральных полномочий и контроля за эффективностью их использования.
Одиннадцатое. Совершенствование структуры и механизмов государственного и муниципального финансового контроля, исключение параллелизма и дублирования в этой сфере.
Назрела необходимость включения в Бюджетный кодекс Российской Федерации современных норм в части, касающейся государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Соответствующий проект федерального закона должен быть внесен в Государственную Думу уже в 2008 году.
III. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ
Налоговая политика в среднесрочной перспективе, обеспечивая необходимый для выполнения обязательств объем бюджетных доходов, должна создавать благоприятные условия для модернизации экономики, осуществления инвестиций в создание новых производств и повышение производительности труда. Одновременно следует создавать стимулы для инвестиций граждан и организаций в образование, здравоохранение, улучшение жилищных условий и добровольное пенсионное страхование.
При определении возможностей, сроков и порядка снижения налоговой нагрузки и принятии других решений в сфере налоговой политики, в том числе направленных на повышение собираемости налогов, следует учитывать не только краткосрочный фискальный эффект от тех или иных новаций, но прежде всего их долгосрочные последствия для экономики, социальной сферы и доходной базы бюджетной системы.
Основные меры налоговой политики должны реализовываться уже с 2009 года. В 2008 году необходимо принять изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации и иные нормативные правовые акты по следующим вопросам.
Нужно установить равные условия для организаций независимо от их организационно-правовой формы при применении освобождения от налогообложения налогом на добавленную стоимость социально значимых услуг. Оправдано и расширение перечня освобождений от налогообложения этим налогом некоторых дополнительных видов услуг в области социального обслуживания и культуры.
Требуется учитывать при исчислении налога на прибыль организаций произведенные расходы на цели образования с учетом потребности работодателя в квалифицированной рабочей силе, а также на цели здравоохранения и пенсионного обеспечения и оплату процентов по ипотечным кредитам сотрудников соответствующих организаций. Одновременно соответствующие доходы граждан в виде материальной выгоды должны быть освобождены от налогообложения налогом на доходы физических лиц и единым социальным налогом в социально-разумных пределах.
Помимо уже предусмотренных Налоговым кодексом Российской Федерации изменений, касающихся увеличения до 120 тыс. рублей в год социального налогового вычета по налогу на доходы физических лиц, направляемые на нужды образования, здравоохранения и пенсионного обеспечения, а также освобождения от налогообложения средств, направляемых на формирование добровольных пенсионных накоплений граждан, следует применять освобождение от налогообложения налогом на доходы физических лиц при направлении благотворительными организациями средств на нужды социально незащищенных слоев населения.
Следует распространить на опекунов и попечителей установленные для родителей условия применения социального налогового вычета на оплату лечения подопечных, увеличить не менее чем в два раза предельный размер дохода, до достижения которого налогоплательщик имеет право на применение стандартного налогового вычета на доходы физических лиц.
Требуется либерализация амортизационной политики для целей налогообложения, в том числе расширение возможностей для ускорения амортизации технологического оборудования, и введение дополнительных мер стимулирования научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ.
Необходимо совершенствовать порядок применения специальных налоговых режимов субъектами малого предпринимательства в целях дальнейшего улучшения налоговых условий их деятельности, одновременно предотвращая возможные злоупотребления и неправомерное использование налоговых преференций.
Должен быть четко определен порядок налогообложения налогом на имущество организаций, налогом на добавленную стоимость и налогом на прибыль организаций операций по концессионным соглашениям.
В целях стабилизации добычи нефти необходимо повысить размер необлагаемого минимума при расчете налога на добычу полезных ископаемых при добыче нефти. Одновременно в целях создания стимулов для разведки и разработки новых месторождений необходимо внести в законодательство изменения, направленные на предоставление налоговых каникул при добыче нефти на новых месторождениях, расположенных на континентальном шельфе, во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации, а также на новых месторождениях, где добыча нефти связана с повышенными затратами в силу неразвитости инфраструктуры в соответствующих районах.
Следует максимально широко применять специфические ставки налога на добычу полезных ископаемых, в первую очередь угля. Предлагаю также рассмотреть вопрос о целесообразности снижения ставки налога на добычу полезных ископаемых в отношении участков недр, где высока метанообильность и склонность к возгоранию, в целях стимулирования инвестиций в модернизацию производства и обеспечение безопасности на таких участках.
Особое внимание необходимо уделить повышению качества налогового администрирования, включая устранение административных барьеров, препятствующих добросовестному исполнению налоговых обязанностей, а также эффективное использование инструментов, противодействующих уклонению от уплаты налогов.
По-прежнему сохраняет актуальность задача внесения в Налоговый кодекс Российской Федерации поправок, направленных на совершенствование налогового контроля за использованием трансфертных цен в целях минимизации налогов. Процедуры такого контроля должны быть максимально простыми и понятными для налогоплательщиков и налоговых органов, а сам контроль должен применяться преимущественно к крупным налогоплательщикам и операциям. Должны быть четко определены перечень контролируемых сделок, перечень оснований для признания лиц взаимозависимыми, механизм и методы определения цен для целей налогообложения.
Эти положения должны коррелировать с изменениями в законодательстве, связанными с введением в Российской Федерации института консолидированной налоговой отчетности по налогу на прибыль организаций. Распределение суммы налога на прибыль консолидированного налогоплательщика между субъектами Российской Федерации должно быть справедливым, осуществляться в порядке, аналогичном порядку распределения суммы от взимания налога, исчисленного в отношении обособленных подразделений, не являющихся юридическими лицами.
Целесообразно внедрить механизмы по противодействию использованию соглашений об избежании двойного налогообложения в целях минимизации налогов при осуществлении операций с иностранными компаниями, когда конечными выгодоприобретателями не являются резиденты страны, с которой заключено соглашение.
Необходимо принять главу Налогового кодекса Российской Федерации, регулирующую взимание налога на жилую недвижимость граждан, исчисляемого от рыночной цены объекта недвижимости, предусмотрев при этом такую систему вычетов, чтобы налоговое бремя в отношении малообеспеченных граждан осталось на существующем уровне.
Следует продолжить работу по реформированию системы взимания акцизов в целях стимулирования потребления более качественных товаров. Прежде всего, необходимо дифференцировать ставки акциза на моторное топливо, имея в виду установление более низкой ставки на более качественное и экологически безопасное моторное топливо.
Изменения в ставках таможенных пошлин должны быть ориентированы на стимулирование технологической модернизации российской экономики, расширение производства продукции высокой степени передела, включая глубокую переработку углеводородного сырья.
Следует окончательно определиться со стратегией и тактикой дальнейшего снижения налоговой нагрузки, в том числе в отношении сроков реформирования налога на добавленную стоимость.
IV. ОСНОВНЫЕ ПРИОРИТЕТЫ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ
Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" предусмотрен существенный рост бюджетных расходов на реализацию приоритетных направлений государственной политики.
При этом определены и условно утвержденные расходы на 2009 и на 2010 годы. Указанные средства, а также дополнительные доходы бюджетной системы, возникающие в связи с уточнением прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, являются ресурсом для принятия новых бюджетных обязательств.
Безусловное исполнение действующих расходных обязательств, реализация уже принятых решений - базовый принцип ответственной бюджетной политики, который также требует проведения на постоянной основе анализа эффективности действующих расходных обязательств с принятием в случае необходимости решений по их прекращению или реструктуризации. Если необходимость или целесообразность таких обязательств утрачена, то изменения в акты, определяющие эти обязательства и их объем, должны вноситься своевременно, до представления проекта федерального закона о федеральном бюджете в Государственную Думу.
Для полноценного использования преимуществ 3-летнего бюджета следует минимизировать внесение поправок в утвержденный бюджет, что позволит не только эффективно использовать уже запланированные бюджетные ассигнования, но и сохранить ресурсы для принятия в очередном бюджетном цикле новых расходных обязательств.
Решения по увеличению действующих или установлению новых расходных обязательств должны приниматься только в пределах имеющихся для их реализации финансовых ресурсов в рамках установленных бюджетным законодательством ограничений.
Часть этих ресурсов в 2009 - 2011 годах необходимо направить на финансовое обеспечение расходных обязательств, учтенных при внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов".
При составлении и рассмотрении проекта федерального бюджета на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов необходимо обеспечить его социальную и инновационную направленность, обратив особое внимание на необходимость финансового обеспечения решения следующих приоритетных задач.
Приоритетными направлениями бюджетных расходов должны быть сферы здравоохранения, образования, научных исследований и опытно-конструкторских разработок, модернизация транспортной инфраструктуры.
Одним из компонентов реформирования отраслей бюджетной сферы является реформирование оплаты труда, которая рассматривается в современных условиях инновационного социально-экономического развития Российской Федерации как эффективный инструмент обеспечения выполнения государственных обязательств по повышению качества оказываемых бесплатных социальных услуг.
В 2008 году необходимо реализовать принятое Правительством Российской Федерации в конце 2007 года решение о переходе федеральных бюджетных учреждений на новые системы оплаты труда с соответствующим финансовым обеспечением этого решения за счет средств федерального бюджета. Объем средств на увеличение фондов оплаты труда должен быть достаточным, в том числе для обеспечения соответствующего уровня дифференциации в оплате труда при вступлении в силу с 1 января 2009 г. решения об увеличении минимального размера оплаты труда до 4330 рублей.
В 2009 году средний размер социальной пенсии должен достигнуть величины прожиточного минимума пенсионера, а средний размер трудовой пенсии по старости - превысить прожиточный минимум пенсионера более чем в 1,3 раза.
Следует предусмотреть бюджетные ассигнования на регулярную индексацию пособий гражданам, имеющим детей, на увеличение компенсационных выплат по уходу за инвалидами I группы, детьми-инвалидами, престарелыми гражданами.
С учетом позитивно складывающейся динамики рождаемости следует ожидать увеличения потребности в средствах материнского капитала.
В 2009 году необходимо завершить обеспечение очередников из числа ветеранов и инвалидов специальным автомобильным транспортом или же предоставить им возможность получения адекватной денежной компенсации. В отношении инвалидов Великой Отечественной войны, инвалидов боевых действий, участников Великой Отечественной войны из числа лиц, ставших инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья или других причин, инвалидов из числа бывших несовершеннолетних узников концлагерей, гетто и других мест принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками в период Второй мировой войны, эти меры должны быть реализованы уже в 2008 году.
К 1 мая 2010 г. государство обязано решить проблему обеспечения жильем ветеранов Великой Отечественной войны, принятых на учет для улучшения жилищных условий до 1 марта 2005 г.
Должны быть предусмотрены ассигнования для решения задачи обеспечения военнослужащих и ветеранов Вооруженных Сил постоянным жильем к 2010 году, а к концу 2012 года должен быть полностью сформирован фонд служебного жилья для военнослужащих.
Увеличение расходов на реализацию действующих и принятие новых федеральных целевых программ предлагается сосредоточить на следующих приоритетных направлениях.
Прежде всего, это развитие транспортной инфраструктуры. В 2009 году следует увеличить расходы на реализацию федеральной целевой программы "Модернизация транспортной системы России (2002 - 2010 годы)", а с 2010 года предусмотреть ассигнования на новую крупномасштабную федеральную целевую программу "Развитие транспортной системы Российской Федерации в 2010 - 2015 годах".
Кроме того, начиная с 2010 года необходимо увеличить расходы на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог федерального значения, имея в виду переход с 2011 года на полное финансирование исходя из установленных нормативов.
С 2009 года в рамках этого направления должна начаться реализация федеральной целевой программы "Модернизация Единой системы организации воздушного движения в Российской Федерации (2009 - 2015 годы)", а также должны быть увеличены ассигнования на реализацию федеральной целевой программы "Глобальная навигационная система".
Второе направление - поддержка современных технологий и инноваций. В его рамках должны быть реализованы федеральные целевые программы "Развитие гражданской морской техники" на 2009 - 2016 годы и "Научные и научно-педагогические кадры инновационной России" на 2009 - 2013 годы, а также увеличены ассигнования на реализацию Федеральной космической программы.
Важнейшими приоритетами должны стать формирование здорового образа жизни и расширение возможностей духовного развития. Предлагаю предусмотреть необходимые средства для проведения мероприятий по пропаганде здорового образа жизни. Кроме того, необходимо принять новую подпрограмму "Развитие футбола в Российской Федерации на 2008 - 2015 годы" и увеличить ассигнования на федеральную целевую программу "Культура России (2006 - 2010 годы)".
В рамках защиты населения от чрезвычайных ситуаций необходимо реализовать федеральные целевые программы "Повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах Российской Федерации на 2009 - 2013 годы", "Пожарная безопасность в Российской Федерации на период до 2012 года" и "Национальная система химической и биологической безопасности Российской Федерации (2009 - 2013 годы)".
На развитие ресурсного потенциала будет направлена федеральная целевая программа "Повышение эффективности использования и развитие ресурсного потенциала рыбохозяйственного комплекса в 2009 - 2013 годах".
В сфере обеспечения обороноспособности страны с 2009 года должна начаться реализация федеральной целевой программы "Совершенствование системы комплектования должностей сержантов и солдат военнослужащими, переведенными на военную службу по контракту, и осуществление перехода к комплектованию должностей сержантов (старшин) Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований, а также плавсостава Военно-Морского Флота военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, в 2009 - 2015 годах", а также увеличены расходы на федеральную целевую программу "Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации".
В целях решения особо значимых региональных проблем предлагается увеличить расходы на реализацию федеральной целевой программы "Социально-экономическое развитие Чеченской Республики на 2008 - 2011 годы" и Федеральной целевой программы развития Калининградской области на период до 2010 года.
Существенный вклад в развитие регионов также внесут мероприятия по подготовке проведения XXII Олимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи и форума "Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество" в г. Владивостоке.
Должны быть предусмотрены средства на создание сети федеральных университетов и их развитие.
Следует предусмотреть бюджетные ассигнования, необходимые для поддержки и стимулирования реализации проектов использования возобновляемых источников энергии и экологически чистых производственных технологий.
Отработанные в рамках реализации приоритетных национальных проектов механизмы решения острых проблем должны найти отражение в повседневной деятельности федеральных и региональных органов власти и быть обеспечены необходимым финансированием. С их учетом должны реализовываться и новые перспективные направления.
V. ПОЛИТИКА В СФЕРЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
В целом сформированные к настоящему времени принципы и механизмы бюджетного федерализма и финансовых основ местного самоуправления обеспечивают необходимые предпосылки для повышения эффективности деятельности органов публичной власти всех уровней, проведения ими ответственной бюджетной политики и совершенствования управления общественными финансами. Исходя из этого политика в сфере межбюджетных отношений должна быть основана на стабильности законодательно закрепленного разграничения расходных полномочий, доходных источников, механизмов формирования и предоставления межбюджетных трансфертов.
Ее основной целью должно стать повышение качества бюджетного процесса и финансового менеджмента в субъектах Российской Федерации, в том числе за счет расширения практики учета результативности работы органов государственной власти субъектов Российской Федерации при принятии решений о предоставлении финансовой поддержки из федерального бюджета.
Необходимо консолидировать отдельные узконаправленные виды субсидий в рамках формируемых долгосрочных целевых программ или приоритетных направлений государственной политики. Одновременно должны быть установлены индикаторы эффективности их использования и общие требования к региональным или муниципальным программам в соответствующих сферах деятельности.
В связи с высокой степенью дифференциации налогового потенциала и стоимости оказания бюджетных услуг в регионах Российской Федерации при распределении субсидий следует учитывать уровень бюджетной обеспеченности регионов.
Одновременно следует поэтапно сокращать долю средств, предусматриваемых в составе дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности на компенсационные меры. В условиях существенного роста налоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации сохранение существующей доли таких средств на неопределенный срок по сути означает снижение финансовой поддержки регионов с объективно низким уровнем бюджетной обеспеченности.
Задача внедрения передовых принципов организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях должна решаться органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации совместно с федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственную политику в соответствующей сфере. При оценке качества управления региональными финансами должна учитываться доля расходов бюджета субъекта Российской Федерации, формируемая в соответствии с принципами бюджетирования, ориентированного на результат.
Должны быть сформированы стимулы к повышению качества управления региональными и муниципальными финансами. Условиями, обеспечивающими надлежащее качество финансового менеджмента, могут быть расширение бюджетных возможностей для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, проводящих ответственную финансовую политику, и меры воздействия на субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, в которых качество финансового управления не обеспечивает реализацию прав граждан на услуги и гарантии, предоставляемые органами государственной власти.
Необходимо ежегодно осуществлять мониторинг и составлять рейтинг качества финансового управления в субъектах Российской Федерации.
Для муниципальных образований в субъектах Российской Федерации должны быть установлены стимулы к повышению эффективности использования бюджетных средств и формированию заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении доходов местных бюджетов.
В этих целях необходимо продолжить проведение федеральных конкурсов в сфере реформирования муниципальных финансов в рамках конкурсов по реформированию региональных финансов и разработать рекомендации по проведению аналогичной работы в субъектах Российской Федерации.
Президент
Российской Федерации
Д.МЕДВЕДЕВ
Москва, Кремль
23 июня 2008 года