Доклад Банка России от 17.09.1997
ЦЕНТРАЛЬНЫЙ БАНК РОССИИ
ДОКЛАД
от 17 сентября 1997 года
О ПРОБЛЕМЕ НЕПЛАТЕЖЕЙ В РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКЕ
И ВОЗМОЖНЫХ ПУТЯХ ЕЕ РЕШЕНИЯ
1. Преодоление инфляции - главное условие решения
проблемы неплатежей
Главная задача, которую в настоящее время должен решить Банк России для улучшения общеэкономической ситуации, - это создание стабильного макроэкономического фона, который помогает экономическим агентам иметь четкие ориентиры в планировании и расчетах результатов своей деятельности. Стабильные внутренние цены и предсказуемый обменный курс национальной валюты являются лучшими условиями для проведения эффективных рыночных реформ. Эта задача зафиксирована в Законе о Центральном банке Российской Федерации, в соответствии с которым главным для Банка России остается контроль за уровнем инфляции и поддержанием стабильности курса национальной валюты. При этом необходимо отметить, что в условиях снизившейся инфляции чрезвычайно большое значение имеет определение оптимального количества денег, обеспечивающего максимально возможный экономический рост без усиления инфляции.
Прирост денежной массы осуществляется в соответствии с оценкой спроса на деньги адекватно поставленным макроэкономическим целям. Как уже неоднократно отмечалось Банком России, прирост денежной массы значительно опережает прирост инфляции. Уже в 1996 г. прирост денежной массы за год составил 33,7%, а прирост инфляции - 21,8%. В 1997 г. эта тенденция сохранилась. По оценкам Банка России, прирост денежной массы за первую половину года составил 24%, а прирост инфляции - 8,4%. Как свидетельствуют данные, происходит ускорение этого процесса, то есть разница между приростом денежной массы и приростом инфляции постепенно увеличивается. Причем это происходит в условиях, когда не отмечается существенного роста объемов производства. Таким образом, на единицу произведенного в стране товара в 1997 г. приходится больше денег (в форме наличных денег, средств до востребования и срочных вкладов, депозитов в национальной валюте), чем, например, в 1996 году.
Значительную роль в этом сыграла проводимая Банком России политика обменного курса, направленная на ограничение спроса на иностранную валюту. Это привело к росту спроса на рубли и дало возможность увеличить темпы прироста денежной массы.
Один из важных вопросов на сегодняшний день заключается в том, может ли Банк России способствовать решению проблемы неплатежей, существенно увеличив денежное предложение и не вызвав при этом роста инфляции.
Количество денег в обращении может увеличиться за счет роста валютных резервов Центрального банка при покупке иностранной валюты у правительства и коммерческих банков. Продажа иностранной валюты осуществляется по инициативе правительства, и возможности воздействия на этот процесс у Банка России нет. Что касается второй части этих операций, то они осуществляются по инициативе Банка России в рамках проводимой им политики обменного курса. Таким образом, динамика валютных активов Банка России в значительной мере предопределена соотношением спроса и предложения на иностранную валюту.
Второй канал прироста денежного предложения - кредиты коммерческим банкам. Расширение этого канала возможно лишь в том случае, если коммерческие банки предъявляют спрос на эти кредиты по той цене, которую определяет Банк России. В настоящее время Банк России не ограничивает объемы заимствований коммерческих банков, он регулирует лишь их стоимость. При этом Центральный банк выполняет функцию кредитора последней инстанции, пополняя краткосрочную ликвидность банковской системы. Здесь необходимо поддержание процентной ставки на уровне не ниже рыночной ставки. В противном случае появляется возможность проведения арбитражных операций, а функционирование кредитного "окна" не ограничивает объема заимствований. В конечном счете это чревато подрывом доверия к рублю и ростом инфляции.
Третий основной канал прироста денег - покупка Центральным банком Российской Федерации государственных ценных бумаг. Однако, как известно, Банк России может приобретать государственные ценные бумаги только на вторичном рынке, то есть только после того, как они куплены коммерческими банками. Таким образом, приобретая государственные ценные бумаги, Банк России увеличивает ликвидные ресурсы коммерческих банков. Чрезмерный их рост способен привести к дестабилизации финансового рынка и нарастанию инфляционных процессов.
Таким образом, увеличение предложения денег Центральным банком Российской Федерации происходит путем увеличения банковской ликвидности (это относится и к осуществляемому Банком России снижению нормативов обязательных резервов). Поэтому вопрос о дальнейшем размещении этих ресурсов находится в компетенции коммерческих банков. Банк России может лишь косвенно влиять на этот процесс, регулируя доходность различных рынков.
В настоящее время в условиях проводимой Банком России политики обменного курса вложения в иностранные активы не являются выгодными. Однако в условиях расширения предложения денег эта ситуация может быстро измениться на противоположную.
Остается достаточно привлекательной доходность государственных ценных бумаг. Однако очевидно, что существуют пределы снижения доходности государственных ценных бумаг, так как в любом случае правительству необходимо занять определенную сумму для покрытия бюджетного дефицита на внутреннем рынке. Правительство не может сделать свои заимствования непривлекательными, так как в противном случае оно не разместит свои обязательства и нечем будет профинансировать бюджетный дефицит, что приведет к цепочке неплатежей. Таким образом, снижение общего уровня процентных ставок создает возможности для заимствования реального сектора по приемлемой цене, однако приток средств в производственный сектор возможен только вследствие снижения дефицита бюджета и соответственно заемных потребностей правительства
В последнее время обсуждается вопрос о необходимости целенаправленного управления денежной эмиссией для устранения "узких мест" в системе денежного обращения. Практика функционирования Банка России в пореформенное время показала неэффективность административного регулирования денежной эмиссии в условиях действия рыночных механизмов, так как в значительной степени именно предоставление Центральным банком целевых кредитов явилось причиной развития инфляции и падения курса рубля. Поэтому введение нормативов кредитования различных направлений экономической деятельности, с точки зрения Центрального банка Российской Федерации, представляется неэффективным.
Банк России считает, что его роль в решении проблемы неплатежей состоит не в том, чтобы проводить директивную (целенаправленную) эмиссию, а в том, чтобы создать условия, которые позволили бы предприятиям реального сектора предъявлять платежеспособный спрос на кредиты коммерческих банков. Под этими условиями (имеются в виду процессы, регулирование которых входит в компетенцию Центрального банка Российской Федерации) Банк России понимает прежде всего низкую инфляцию, низкие реальные процентные ставки, соответствующую динамику валютного курса. Имея в виду, что неплатежи - это оборотная сторона недоступности кредитов, Банк России будет придерживаться стратегии последовательного (по мере формирования необходимых условий) снижения ставки рефинансирования, создавая тем самым базу для решения проблемы неплатежей.
Низкая инфляция, обусловленная стабилизацией финансовой ситуации в целом, не только создает благоприятные условия для привлечения заемных ресурсов предприятий для пополнения оборотных средств за счет банковских кредитов, но также обеспечивает возможность для руководителей предприятий приступить к целенаправленной работе с дебиторами. Прекращение стремительного инфляционного обесценения накопленных задолженностей делает невозможной тактику одновременного увеличения кредиторской и дебиторской задолженности как средства получения беспроцентного кредитования у смежных отраслей, потребителей и поставщиков. Возникает экономически оправданная возможность осуществления юридических процедур, направленных на принуждение должников к погашению задолженности.
С начала 1997 г. наблюдается тенденция к преодолению негативных процессов в экономике России. Объем ВВП России, по данным официальной статистики, впервые за достаточно длительный период времени приобрел тенденцию стабилизации по отношению к соответствующему периоду прошлого года. Во многом на это повлияла динамика производства в промышленности, где в ряде отраслей наблюдается его рост. Объемы производства в отраслях сельского хозяйства и транспорта хотя и продолжают сокращаться, но более медленными темпами, чем в начале прошлого года.
Несмотря на традиционный для начала года рост цен, темпы инфляции уже в первом полугодии 1997 г. существенно снизились. При этом продолжение политики государственного регулирования цен на продукцию отдельных отраслей - естественных монополий ограничивает рост издержек и цен производителей на промышленную продукцию. С начала года их темпы остаются существенно ниже темпов роста потребительских цен.
Наблюдается рост реальных денежных доходов населения, во многом определяемый относительно низкими темпами инфляции. Достаточно стабильна ситуация в сфере занятости, хотя безработица в значительной степени сохраняется в скрытой форме.
Стабильность изменения обменного курса рубля по отношению к доллару США выполняет роль стабилизирующего фактора для экономики в целом. Темпы девальвации рубля продолжают отставать от темпов инфляции, сдерживая ее динамику.
Достигнутое к середине 1997 г. радикальное снижение инфляции до уровня не более 1% в среднем за месяц во многом явилось следствием проводимой Банком России денежно - кредитной и валютной политики.
Снизились инфляционные ожидания, сокращается скорость обращения денег, растет степень монетизации экономики.
В структуре денежной массы в этот период отмечалось увеличение доли депозитов предприятий и вкладов населения с 43,4 до 43,7%, что свидетельствует о развитии процесса финансовой стабилизации, укреплении доверия экономических агентов к национальной валюте.
Однако наметившиеся в российской экономике в первом полугодии 1997 г. позитивные процессы не охватывают все ее сферы. Не может не беспокоить тот факт, что продолжается спад инвестиционной активности.
По сравнению с прошлым годом инвестиции за шесть месяцев 1997 г. сократились на 8%. В этих условиях прогноз на 1997 г., предполагающий увеличение прироста инвестиций на 1 - 2%, представляется нереалистичным.
2. Повышение эффективности производства,
реформа предприятий - подлинное решение проблемы
платежеспособности
Сохранение нереформированных структур на уровне отдельных предприятий, неэффективность управления ими являются сегодня главным препятствием для роста капитальных вложений в экономике России. Этот же фактор мешает достижению высокой конкурентоспособности отечественной продукции на внешнем и внутреннем рынках, а следовательно, лишает такие предприятия источников притока финансовых средств, порождая неплатежи со стороны предприятий, неспособных реализовать свою продукцию.
Нехватка ресурсов для инвестиционных целей в России - одно из проявлений структурного кризиса, обусловивших низкий платежеспособный спрос на продукцию инвестиционного назначения. В целом финансовые ресурсы в экономике есть, причем в количестве, достаточном для инвестиционного подъема. Эти средства имеются и у предпринимательских структур, и у населения. Однако они уходят либо во внешний сектор, включая и нелегальный отток капитала за рубеж, либо в теневую экономику. По официальным данным, размер теневой экономики в России достиг 25% ВВП. Размер теневых доходов населения оценивается Госкомстатом России в 25% от легально получаемых.
Решение этих проблем без улучшения финансового состояния предприятий и организаций реального сектора экономики невозможно. А оно, как показывают итоги первой половины 1997 г., остается одной из основных проблем российской экономики. И кризис неплатежей в свою очередь обостряет эту проблему.
За время проведения реформы нынешний кризис неплатежей стал уже третьим. Первый ("шоковый") протекал с 1992 г. по первую половину 1993 г. В этот период неплатежи стали реакцией предприятий на необходимость адаптироваться к резкому росту цен после их либерализации. В определенной мере поддерживая уровень выпуска продукции, неплатежи способствовали росту инфляции издержек, приводили к сжатию платежеспособного спроса и обесценению оборотных средств. Снижение уровня неплатежей было достигнуто за счет централизованных зачетов, сопровождавшихся кредитной эмиссией и неизбежным увеличением инфляции.
Для "кризиса ликвидности" (1993 - 1995 гг.) были характеры ужесточение бюджетных ограничений, усиление зависимости производства от наличия собственных средств, превращение неплатежей в ограничитель выпуска продукции. Кризис был обусловлен в основном неплатежами простаивавших и убыточных предприятий. Его структурная природа стала выявляться все отчетливее.
Текущий "кризис самофинансирования", начавшийся в конце 1995 г., количественно и качественно отличается от предыдущих и, видимо, приближается к своему пику. Нынешний подъем волны неплатежей происходит на фоне снижения темпов инфляции.
Рассматривая эту проблему, следует признать, что неплатежи в российской экономике вызваны целым комплексом взаимосвязанных причин, их порождающих, важнейшими среди которых являются:
- неэффективность многих предприятий, являющихся источником цепочки неплатежей, и недостаточная задействованность процедур банкротства для их отсечения;
- неэффективное управление предприятиями, и прежде всего финансовое;
- отсутствие у неэффективных предприятий ресурсов для пополнения оборотных средств;
- неразвитость финансовых рынков (в том числе рынка долгов) и используемых финансовых инструментов;
- высокие ставки банковского кредита;
- неполное выполнение государством своих финансовых обязательств, что в основном является следствием принятия нереальных бюджетов;
- несовершенство налоговой системы, низкая налоговая дисциплина и недостаточная требовательность к налогоплательщикам со стороны государства.
Последовательно рассматривая указанные причины возникновения и сохранения кризиса неплатежей в российской экономике, следует отметить следующее.
Низкий коэффициент использования производственных мощностей, проявляющийся в падении эффективности основных фондов, и неэффективное использование трудовых ресурсов оказывают существенное влияние на рост производственных издержек. Следствием этих процессов стало нарастание избыточных затрат, а следовательно, резкое снижение уровня рентабельности.
Несоответствие издержек производства конкурентному уровню цен в условиях спросовых ограничений предприятия пытаются компенсировать увеличением объема бартерных операций, сокращением выпуска продукции, наращиванием объемов неплатежей, прежде всего налоговых и по оплате труда.
Недоимка по платежам в консолидированный бюджет составила 133,9 трлн. руб. (16,5% к ВВП).
По предварительным данным, задолженность по налоговым платежам в бюджетную систему в мае увеличилась более чем на 7%.
На 1 мая 1997 г. объем неплатежей по выдаче средств на заработную плату составил 36,7 трлн. рублей. Говоря о дефиците самофинансирования, необходимо отметить, что несмотря на то, что неплатежи по выдаче средств на заработную плату (на примере промышленности) составляют только 5% просроченной кредиторской задолженности, их объем почти достиг величины полученной прибыли в отрасли за 3 месяца, тогда как в конце 1995 г. в среднем по промышленности неплатежи по заработной плате составляли около 70% месячной балансовой прибыли.
Основными причинами этого по-прежнему являлись:
- отсутствие средств на расчетных счетах налогоплательщиков;
- отвлечение средств в дебиторскую задолженность;
- осуществление расчетов между поставщиками и покупателями путем бартерных сделок.
Вместе с тем необходимо отметить, что основная масса задолженности по оплате труда и по налоговым платежам в бюджет приходится на узкий круг крупнейших, достаточно прибыльных предприятий нефтегазовой, автомобильной и металлургической промышленности. Это говорит о том, что для одних предприятий неплатежи - средство выживания, для других - средство решения проблем развития и реорганизации. Многие предприятия осуществляют инвестиции фактически за счет бюджета и зарплаты своих рабочих.
Таким образом, нереформированность внутренней структуры производства на уровне предприятия выступает важнейшей причиной неплатежей с его стороны.
Для компенсации опережающего роста материальных затрат по сравнению с ценами на готовую продукцию предприятия прибегают к относительному превышению кредиторской задолженности над дебиторской. В основных отраслях реального сектора превышение кредиторской задолженности над дебиторской достигло 46% дебиторской задолженности, в том числе в промышленности - 53%, сельском хозяйстве - 3,6 раза, транспорте - 12,6%, строительстве - 21%. В промышленности наибольшее значение данного показателя отмечено в отраслях: угольной - 108%, цветной металлургии - 116%, лесного комплекса - 157%, легкой - 142%.
Просроченная задолженность по обязательствам предприятий и организаций промышленности, транспорта, строительства и сельского хозяйства, включающая кредиторскую задолженность и задолженность по кредитам банков и займам, на 1 мая 1997 г. достигла 660,8 трлн. руб., составив 26,9% к ВВП (в годовом выражении), что на 9,5 процентного пункта превысило уровень соответствующего периода 1996 г. (17,4%). За январь - апрель 1997 г. кредиторская задолженность возросла в 1,2 раза, а по сравнению с соответствующим периодом прошлого года - в 1,7 раза.
Просроченная дебиторская задолженность за истекший период 1997 г. возросла в 1,2 раза, составив 410,7 трлн. руб., или 54% от общего объема данной задолженности.
В промышленности продолжается концентрация неплатежей в отраслях ТЭК и машиностроении. На долю неплатежей этих отраслей в соответствующих видах задолженности приходится 63,3% просроченной задолженности поставщикам, 68,1% неплатежей в бюджет, 73,7% просроченной задолженности покупателей.
Произошли резкие сдвиги в структуре финансовых потоков от промышленности к транспорту, превратившемуся в основного вынужденного кредитора. Так, если в конце 1995 г. промышленность обеспечивала около 70% нетто - кредита (сальдо неплатежей поставщиков и покупателей), то на 1 мая 1997 г. ее доля упала до 33%, а доля транспорта возросла с 11 до 62%, главным образом за счет нефте- и газопроводов.
На 1 мая 1997 г. в структуре просроченной кредиторской задолженности по сравнению с аналогичным периодом прошлого года произошли некоторые изменения - при снижении доли неплатежей поставщикам (с 48,9 до 47,5%) возрос удельный вес неплатежей во внебюджетные фонды (с 15,7 до 18,2%). Уровни неплатежей в бюджет (с 21,9 до 21,8%) и по выдаче средств на заработную плату (с 5,6 до 5,8%) остались практически неизменными.
Что касается проблем, связанных с поддержанием оборотных средств предприятий на уровне, необходимом для их хозяйственной деятельности, то в условиях сокращения инфляционной прибыли неплатежи стали выполнять функцию восполнения недостатка доходов, а следовательно, собственных средств. В этих условиях кредиторская задолженность в основном покрывала разрыв между снижающимися доходами предприятий и потребностью в финансировании прироста оборотных активов.
В этих условиях кредиторская задолженность выступает основным источником формирования оборотных средств. На конец апреля 1997 г. на ее долю приходилось 83,7%, на задолженность по полученным кредитам банков и займам - 10,3%, доля собственных средств составила 6%. На 1 мая прошлого года удельный вес кредиторской задолженности в источниках формирования оборотных средств составлял 71,5%, задолженности по полученным кредитам банков и займам - 11,7%, собственных средств - 16,8%.
Просроченная кредиторская задолженность предприятий и организаций основных отраслей экономики на 1 мая 1997 г. увеличилась по сравнению с соответствующим показателем 1996 г. в 2 раза и составила 634,3 трлн. руб., или 57% от общей суммы данной задолженности; при этом по-прежнему 84% неплатежей приходится на негосударственный сектор экономики.
Таким образом, неплатежи во многом являются свидетельством и результатом неэффективности целого ряда производств, а широкое распространение неплатежей как специфической формы расчетов между предприятиями способствует удержанию на плаву наиболее неэффективных из них, не имеющих перспективы.
Очевидно, что выход из сложившейся ситуации может осуществляться лишь в новой производственной структуре. При этом проводимые структурные преобразования должны приводить к вытеснению не только продуктов, не пользующихся спросом, но и неэффективных производств. В российской же экономике этот процесс только начался и коснулся лишь отдельных сфер производства, например, конверсии оборонных отраслей. В целом пока существенно ухудшается структура промышленности (рост и без того высокой доли топливно - энергетических и сырьевых отраслей, увеличение ресурсоемкости продукции, деградация наукоемких производств и т.п.). Серьезные структурные изменения требуют, естественно, длительного периода времени. Однако основным импульсом активизации их в наши дни может быть "запуск" процесса банкротств недееспособных предприятий.
Следует отметить, что в среднесрочной программе Правительства Российской Федерации на 1997 - 2000 гг. "Структурная перестройка и экономический рост" намечен комплекс мер по коренному реформированию хозяйственной деятельности, практическая реализация которых должна оказать самое непосредственное воздействие на состояние платежей между предприятиями. В частности, в программе определено, что преимущества при распределении государственных инвестиций на конкурсной основе, возможность реструктуризации долгов бюджету и внебюджетным фондам, а также другие формы государственной поддержки (снижение налога на прибыль, право на ускоренную амортизацию, получение отдельных налоговых льгот и т.д.) смогут иметь только те предприятия, которые будут отвечать определенным критериям эффективности их деятельности.
Среди них определены такие, как ведение реестра акционеров независимым регистратором (для акционерных обществ), переход на международные стандарты бухгалтерского учета, отсутствие текущей задолженности по оплате налогов, переход на уплату НДС и акцизов по методу отгрузки, а также, что особенно важно в настоящее время, существенное сокращение неденежных форм расчетов вплоть до полного отказа от бартера.
Кроме того, предусмотрено разработать систему экономических нормативов, аналогичных устанавливаемым Банком России для коммерческих банков, которые позволят более объективно оценивать результаты хозяйственной и финансовой деятельности предприятий.
При этом наряду со стимулированием реформирующихся предприятий намечено ужесточить санкции к предприятиям, допускающим неплатежи, неуплату налогов, активнее будет задействован механизм банкротства. Для снижения остроты данной проблемы необходимо обеспечить создание действенной судебной процедуры для быстрого удовлетворения исков между поставщиком и покупателем, а также системы принуждения к исполнению судебных решений. Здесь должна быть повышена роль арбитражных судов как средства разрешения хозяйственных споров.
При этом в качестве приоритетного направления в совершенствовании процедур банкротства предусмотрено развитие законодательных, а не внесудебных процедур. Последнее особенно важно потому, что сегодня механизм банкротства неэффективно функционирующих предприятий работает крайне неудовлетворительно; несовершенно и законодательство в этой области. В частности, существенное негативное воздействие на систему платежей и взаиморасчетов оказывает процедура длительного замораживания средств в процессе осуществления банкротства предприятий.
В сложившихся в настоящее время условиях банковские организации могут сыграть ключевую роль в реструктуризации накопленной задолженности предприятий, помогая им в разрешении проблемы неплатежей. Банки, выступающие основными кредиторами предприятий, должны были бы создавать и возглавлять клубы кредиторов таких предприятий. Государственные органы, в первую очередь Федеральное управление по делам несостоятельности, деятельность которого сегодня сосредоточена на получении недоимки по платежам в бюджет и внебюджетные фонды, могут активно привлекать банки - кредиторы предприятий к процедурам реорганизации и санирования фирм и акционерных обществ. Формальное банкротство таких предприятий выступает лишь в качестве одного из инструментов санационной процедуры, направленной на смену неспособных управляющих. Оно вело бы к фактическому пролонгированию кредиторской задолженности предприятий.
Уже сегодня многими предприятиями принимаются меры по оформлению дебиторской задолженности векселями. Осуществляется продажа долгов (цессия). Данная работа может быть усилена и ускорена целенаправленными действиями клубов кредиторов.
Следует отметить, что выпуск векселей первоначально инициировался в результате нехватки оборотных средств предприятий. Неплатежи заставляли предприятия прибегать к векселям главным образом в тех случаях, когда отсутствуют другие способы уплаты своих долгов.
Сегодня кредиторы могут использовать векселя в качестве физического инструмента защиты своих прав. Регулирование вексельного обращения осложняется тем, что установление государством прямых административных ограничений на операции с векселями противоречит законодательству Российской Федерации. Поэтому невозможно установить ограничения сверх тех, которые разрешены международным договором Российской Федерации (Женевской вексельной конвенцией). Центральный банк Российской Федерации установил нормативы ликвидности и нормативы обязательных резервов для кредитных организаций по вексельным обязательствам.
В этих условиях очень важной становится роль профессиональных специализированных организаций, обеспечивающих условия деятельности на рынке путем самоорганизации участников.
Участникам вексельного рынка необходимо установить правила и стандарты проведения операций с векселями, обеспечивающие эффективную деятельность на вексельном рынке, организовать контроль за их соблюдением, обеспечить защиту прав участников вексельного рынка, а также обеспечить координацию деятельности всех участников вексельного рынка.
Создание технологичных стандартов вексельного рынка позволит унифицировать правила работы на вексельном рынке, правила совершения и исполнения сделок с векселями.
В настоящее время Ассоциацией участников вексельного рынка (АУВЕР), созданной 15 октября 1996 г., разработаны проекты стандартов выпуска и погашения векселей, а также обращения векселей. Основные стандарты выпуска, обращения и погашения векселей определяются Женевскими вексельными конвенциями. Участники Ассоциации устанавливают для себя в рамках конвенций дополнительные ограничения, которые облегчат и упростят обращение векселей, позволят избежать трудностей, связанных с предъявлением векселей к платежу, осуществлением платежа по векселю, совершением протеста, осуществлением права регресса. Кроме этого, данные стандарты будут содержать подробные требования к форме векселя, что позволит снизить количество обращающихся векселей с дефектом формы.
Одной из первостепенных задач Ассоциации является создание технологической инфраструктуры вексельного рынка, призванной повысить эффективность его функционирования. Инфраструктура будет формироваться из профессиональных участников рынка, и основными элементами ее будут являться вексельный депозитарий, вексельная расчетная палата, организатор вексельной торговли, а также вексельная информационная система.
В решении проблемы неплатежей наиболее актуален вопрос о поиске эффективных инструментов воздействия на изменение финансовых потоков в российской экономике, направленных на привлечение капитала в реальный сектор экономики. В этой связи, по мнению Банка России, представляет практический интерес предложение о создании механизма пополнения оборотных средств предприятий за счет краткосрочных финансовых источников. Таким источником мог бы стать выпуск краткосрочных облигаций, при разработке механизма размещения которых следовало бы использовать опыт организации рынка ГКО. Таким образом, речь идет о появлении нового вида ценных бумаг, которые можно условно назвать "коммерческими" и выпуск которых носит эмиссионный характер. При этом такие бумаги будут иметь, с одной стороны, черты векселя, с другой - облигации.
Эффективность использования подобного вида ценной бумаги связана с тем, что ее появление позволяет в определенной мере удовлетворить интересы обеих сторон инвестиционного процесса. Это прежде всего относится к инвесторам, которые готовы вкладывать свои временно свободные ресурсы капитала в быстро реализуемые проекты. В то же время удовлетворяется спрос предприятий на ресурсы, необходимые для краткосрочного финансирования оборотного капитала.
В свою очередь создание и развитие рынка этого нового вида ценных бумаг требует формирования принципиально новой системы оценки финансового положения предприятий как потенциальных кредитозаемщиков и возможных эмитентов такого вида "коммерческих" ценных бумаг. В связи с этим Банк России начал принимать меры по разработке такой системы. С 1997 г. началась реализация в Банке России проекта "Центр мониторинга предприятий ("Enterprise Monitor Center, Phase 2")", осуществляемого в рамках программы TACIS, финансируемой Комиссией Европейских Сообществ (КЕС). Дальнейшее его развитие невозможно без привлечения ресурсов коммерческих банков и их ассоциаций.
3. Создание условий для кредитования реального
сектора - актуальная задача политики Банка России
Рассматривая в комплексе проблемы неплатежей в российской экономике, необходимо также подчеркнуть, что обоснованное снижение рыночных процентных ставок, удешевление кредита - это критическая точка, с достижением которой открывается возможность разрешения ряда хронических проблем развития российской экономики:
- создаются реальные условия для развязывания кризиса неплатежей, свертывания бартера, для реального укрепления платежной и финансовой дисциплины;
- появляются условия для пополнения оборотных средств и улучшается финансовое положение жизнеспособных предприятий; объективно выявляются и те производства, которые неконкурентоспособны и тормозят развитие всей экономики;
- у предприятий появляется реальная возможность наращивать накопление и осуществлять эффективные инвестиции в развитие производства.
В этой связи Банком России достаточно часто пересматривалась ставка рефинансирования, что соответствовало поставленной задаче ее постепенного снижения в русле общей политики по снижению рыночных процентных ставок и доходности финансовых инструментов. Учитывая общеэкономическую ситуацию и замедление темпов инфляции, Банк России постепенно снизил ставку рефинансирования за последние полтора года со 160 до 24% годовых. Ставка рефинансирования практически была доведена до среднего уровня ставок на денежном рынке.
Дальнейшее снижение ставок в экономике связано с принятием мер по повышению способности предприятий рационально использовать предоставляемые кредиты, по повышению доверия кредиторов к заемщикам, поскольку уровень процентных ставок включает и риск кредиторов.
В настоящее время поступлению банковских кредитов в реальный сектор препятствует снижение ликвидности предприятий. Это является одним из главных ограничений для участия банков в кредитовании предприятий.
Несмотря на сохранение многочисленных негативных факторов, сдерживающих рост притока кредитных ресурсов в промышленность, сельское хозяйство, сферу услуг, в последнее время наблюдается определенная переориентация операций банковских учреждений с чисто спекулятивной активности на предоставление кредитов экономике.
Даже в условиях достаточно сложной ситуации в экономике России коммерческие банки продолжали кредитовать реальный сектор экономики. Так, например, темпы роста кредитов, выданных банками всем видам заемщиков, только в период с 01.02.97 по 01.06.97 превысили темпы инфляции и выросли в реальном выражении на 3,7%. Основу кредитования коммерческими банками в последнее время составляют операции банков с реальным сектором экономики.
Доля кредитов экономике в общем объеме активов банковской системы выросла с 26,6% в начале 1997 г. до 28,3% на 01.06.97. Невозврат средств по безнадежным "плохим долгам" (просроченная задолженность) на 01.06.97 может быть оценен как 9% от общего объема кредитов, предоставленных экономике. Существенно снизились ставки по кредитам коммерческих банков предприятиям и организациям. Так, процентные ставки по кредитам в рублях сроком до 1 года снизились с 43,5% в начале 1997 г. до 34,8% к июню 1997 г.
Однако не только банки осторожно подходят к увеличению объемов кредитов реальному сектору, но и сами предприятия не всегда могут прибегнуть к желательному для них банковскому кредиту в силу низкой рентабельности и эффективности производства, увеличения себестоимости продукции из-за включения в нее все еще высоких процентов за пользование кредитом (в размере ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации).
Кроме того, задача российских коммерческих банков состоит не только в кредитовании предприятий, но и в предоставлении гарантий по размещаемым предприятиями - заемщиками долговым обязательствам и обеспечении ликвидного рынка этих обязательств.
Кредитование реального сектора со стороны банков сдерживается также отсутствием у банков долгосрочных пассивов, за счет которых можно было бы предоставлять средне- и долгосрочные кредиты, неликвидностью предоставляемых кредитов, небольшими возможностями банков по предоставлению кредитов крупным компаниям из-за превышения допустимых пределов риска на одного заемщика.
Преодоление этих факторов, на наш взгляд, возможно за счет постепенного появления инвесторов, располагающих ресурсами для долгосрочных вложений, таких как пенсионные, страховые, инвестиционные фонды, и за счет формирования организованного рынка корпоративных долговых обязательств. Банки должны осваивать технику синдицированного кредитования клиентов.
Сегодня огромное влияние на уровень процентных ставок оказывает сохранение значительного уровня бюджетного дефицита, что потребовало поиска оптимального соотношения источников финансирования бюджетного дефицита. Как известно, до 1995 г. дефицит финансировался в основном за счет кредитов Центрального банка Российской Федерации; доля государственных ценных бумаг в 1993 г. составляла всего 2% в общем объеме покрытия бюджетного дефицита, в 1994 г. - уже 10%, и только в 1995 г. правительство отказалось от прямого кредитования дефицита бюджета, перейдя к финансированию его за счет операций на открытом рынке с государственными ценными бумагами и внешних займов.
На 01.06.97 дефицит федерального бюджета в большей степени был профинансирован за счет внешних источников (53,2%) по сравнению с внутренними (46,8%). В составе внутренних источников финансирования преобладала выручка от реализации ГКО - ОФЗ (53,2%), а наиболее крупными статьями внешнего финансирования являлись кредиты правительств иностранных государств (30,2%) и кредиты международных финансовых организаций (23,3%).
Сохраняющийся довольно высокий уровень дефицита федерального бюджета, а также осуществление социальных выплат обусловили необходимость привлечения большого объема внутренних заимствований, что привело к росту облигационного долга, прирост которого в июне составил 15 трлн. руб., в то время как в мае он был равен 9,3 трлн. рублей. Рост облигационного долга в июне 1997 г. был связан не столько с потребностями бюджета, сколько с необходимостью осуществления значительного объема погашений.
По состоянию на 01.06.97 объем облигационного долга по ГКО - ОФЗ достиг 296,4 трлн. руб. (при плане на конец года 296 трлн. руб.). Таким образом, совершенно очевидно, что реальная граница внутреннего долга в части ГКО - ОФЗ к концу 1997 г. существенно превысит бюджетные проектировки.
В связи с этим при обеспечении перераспределения свободных денежных средств, вкладываемых в реальный сектор экономики, основной задачей монетарных властей на рынке внутренних заимствований в последнее время стало снижение доходности государственных ценных бумаг. Высокая цена заимствований государства на рынке ведет к росту процентных ставок в экономике и ограничивает круг пользователей банковскими кредитами из-за невозможности обслуживания высоких процентных платежей. В то же время уже сейчас поддержание государственных расходов за счет внутренних заимствований становится все более затруднительным из-за возрастающего дефицита свободных средств в банковской системе.
Значительные объемы погашения ранее эмитированных облигаций в январе - мае 1997 г. привели к существенному росту стоимости обслуживания государственной задолженности. Так, стоимость обслуживания облигационного долга, оформленного ГКО - ОФЗ, по отношению к выручке от их реализации составила в июне 91% (в мае - 90,4%). Темпы прироста облигационного долга в июне были выше, чем в мае (соответственно 5 и 3%).
Благодаря принятым мерам по удлинению сроков заимствований, введению института первичных дилеров и привлечению на рынок государственных ценных бумаг инвесторов - нерезидентов Минфину России и Банку России удалось уменьшить доходность ГКО - ОФЗ до 19,97% к началу мая текущего года. Следует также иметь в виду, что основными держателями государственного долга в банковской сфере являются Банк России и Сбербанк РФ (78% от общей суммы долга, размещенной в банковской системе), что позволяет государству активно влиять на его динамику, структуру и расходы по его обслуживанию.
В настоящее время государство принимает активные меры по снижению стоимости обслуживания государственного внутреннего долга. Так, например, если в конце прошлого года господствующей была концепция о переводе части внутренней задолженности во внешнюю в целях сокращения расходов по ее обслуживанию, то в начале 1997 г. наряду с введением единой системы управления внутренним и внешним долгом прослеживаются еще две новые тенденции в практике управления им, способствующие оптимизации его размера и снижению стоимости обслуживания: перевод его нерыночной части в рыночную и сокращение размера долга в части государственных гарантий.
В соответствии со статьей 73 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1997 г." задолженность правительства по централизованным кредитам, выданным Минфину России на финансирование дефицита бюджета в 1992 - 1994 гг., в общей сумме 57,1 трлн. руб. и причитающиеся проценты по ним в размере 23,3 трлн. руб. были переоформлены облигациями федерального займа с постоянным доходом. Погашение облигаций предполагается осуществлять с 2001 до 2013 года, ставка купонного дохода составит 10% годовых.
Переоформление правительственной задолженности по централизованным кредитам Банка России поставит правительство в более жесткие условия, а также заставит его более осмотрительно прибегать к практике осуществления внутренних заимствований в целях обслуживания бюджетных нужд.
Для минимизации стоимости обслуживания облигационного долга начала использоваться единая система управления внутренним и внешним долгом, в которой оба долга объединены общим лимитом, причем это относится только к той части задолженности, которая оформлена государственными ценными бумагами. Новая система управления государственной задолженностью позволяет использовать средства от размещения долговых обязательств за рубежом для погашения внутреннего долга. Минфин России уже с начала текущего года в едином режиме планирует и учитывает операции по привлечению, погашению и обслуживанию внешних и внутренних заимствований. Для проведения этих операций Министерством финансов Российской Федерации разрешено использовать часть поступлений от размещения внешних и внутренних государственных ценных бумаг, которые оно резервирует на отдельном счете Центрального банка Российской Федерации.
Важнейшим направлением снижения стоимости обслуживания государственного долга является прекращение практики предоставления государственных гарантий.
С точки зрения Счетной палаты привлечение средств для финансирования текущих нужд бюджета является скрытым перераспределением средств в пользу коммерческих банков, поскольку доходы коммерческих банков по кредитам под гарантии правительства вдвое превышают доходность рынка государственных ценных бумаг. Банк России считает, что практика предоставления государственных гарантий как по внутренним, так и по внешним заимствованиям может быть продолжена только в целях финансирования отдельных, приоритетных, направлений развития народного хозяйства.
Правительству следует проводить заимствования, не допуская нерыночных, неденежных способов оформления своей задолженности (в виде зачетов, освобождений и т.д.), что не изменит реальной величины последней, но сделает ее более прозрачной.
Удлинение сроков заимствования и снижение стоимости обслуживания государственного внутреннего долга повлияют на высвобождение денежных средств, необходимых для финансирования реального сектора экономики.
Однако следует иметь в виду потенциальные возможности ослабления груза государственного долга за счет изменения структуры его держателей. Существуют значительные потенциальные возможности увеличения доли населения среди держателей облигационного долга. При общей сумме облигационного долга, превышающей 300 трлн. руб., российские физические лица обладают ценными бумагами правительства на сумму немногим более 1 трлн. рублей. Государственная политика, направленная на превращение государственных ценных бумаг в альтернативную долларовой форму сбережений, позволит не только покрыть дефицит бюджета, но и сохранить ресурсную базу коммерческих банков.
4. Реальность бюджетного планирования -
непременное условие решения проблемы неплатежей
Дополнительным фактором роста неплатежей является неполное выполнение государством своих финансовых обязательств, в частности, бюджетных ассигнований на оплату госзаказов, содержание социальной сферы, армии, на субвенции дотационным регионам. Цепная реакция неплатежей, по оценкам, мультиплицирует их первоначальную сумму в 4 - 5 раз, порождает порочный круг - сокращение бюджетных ассигнований - рост неплатежей - спад производства - уменьшение налоговой базы.
В январе - мае 1997 г. состояние бюджетной системы оставалось достаточно напряженным. Предпринятые правительством мероприятия в бюджетной сфере по сокращению бюджетного дефицита позволили сократить его уровень по отношению к ВВП. Если в I квартале 1997 г. отмечалось нарастание бюджетного дефицита по отношению к ВВП с 1,7 до 3,8%, то к началу июня бюджетный дефицит был снижен до 3,5% ВВП и достиг планового уровня. В то же время его уровень по отношению к расходам федерального бюджета превышал плановые показатели на 6,8 процентного пункта и составил 24,8%.
Основными причинами столь существенного недобора доходов в федеральный бюджет, по мнению Минфина России, являются, во-первых, непринятие до настоящего времени Советом Федерации Федерального Собрания Закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О налоге на добавленную стоимость", предусматривающего отмену льгот по налогу на добавленную стоимость по технологическому оборудованию и отдельным видам транспортных средств, ввозимых на территорию Российской Федерации, а также некоторое ограничение льготы по жилищному строительству и переход на расчеты за отгруженную продукцию с использованием счетов - фактур. Во-вторых, задержка по срокам введения налога на доходы от государственных ценных бумаг, связанная с принятием Закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О налоге на прибыль". В-третьих, внесение Государственной Думой изменений и дополнений в статью 855 Гражданского кодекса Российской Федерации, относящих платежи в бюджет к четвертой очереди списания средств со счетов налогоплательщиков.
Сокращение возможных налоговых поступлений в 1997 г. связано также и с включением Государственной Думой в Закон "О федеральном бюджете на 1997 г." нормы, предусматривающей проведение реструктуризации задолженности по платежам в федеральный бюджет, образовавшейся на 1 января 1997 г., и разрешающей погашение такой задолженности в срок до 10 лет.
Сложная ситуация с исполнением доходной части бюджета привела к тому, что собранных за анализируемый период средств оказалось недостаточно для исполнения расходной части федерального бюджета в утвержденных объемах. На 01.06.97 расходы федерального бюджета были профинансированы на 27,5% к годовому плану (по состоянию на 01.06.96 - 28,7%).
При этом расходные статьи финансировались крайне неравномерно. К плановому уровню были близки такие статьи, как "Международная деятельность" (68,6%) и "Социально - культурные мероприятия" (44,2%).
В части расходов федерального бюджета наибольшее недофинансирование отмечалось по статьям "Сельское хозяйство и рыболовство" (83,9%) и "Промышленность, энергетика и строительство" (82,3%). За соответствующий период прошлого года недофинансирование по этим статьям составило соответственно 69,7 и 85,7%.
На состояние государственных финансов, по мнению Банка России, также, несомненно, повлияет и принятие Налогового кодекса, регламентирующего права и обязанности налогоплательщиков и способствующего укреплению доходной базы государственного бюджета.
Программа сокращения бюджетного дефицита (в первую очередь за счет пополнения его доходной части) может сыграть главную роль в решении проблемы неплатежей, поскольку сократит объем неисполненных обязательств правительства перед экономикой - предприятиями и населением.
Перечисленные меры по управлению государственным внутренним долгом создадут возможность переориентации свободных денежных средств в реальный сектор экономики.
Как известно, одним из главных путей пополнения доходной части бюджета является повышение уровня собираемости налогов. Существующая в настоящее время законодательная и нормативная база налоговой системы в большей своей части сложна и запутанна, поэтому руководителям предприятий трудно связать воедино все существующие законодательные и нормативные акты.
Кроме того, многие нормативные документы подвергаются фактически ежеквартальным изменениям (причем часто вводящимся задним числом), что становится трудноразрешимой проблемой для большинства предприятий в части профессионального ведения учета. Все это создает условия, позволяющие предприятиям и организациям снижать уровень налоговых платежей, а подчас и полностью уходить от налогообложения. Введение нового Налогового кодекса позволит устранить многие из существующих в этой части проблем.
Налоговые поступления в доходах консолидированного бюджета составляют свыше 85%, из них на долю налогов с юридических лиц приходится около 70%. Поэтому вопрос о полном обеспечении доходами федерального бюджета текущих расходов тесно связан с финансовой, а следовательно, и с налоговой политикой предприятий реального сектора.
Ухудшение финансового положения производителей стало основным фактором сужения налоговой базы государства и соответственно сокращения налоговых поступлений в бюджет. Следствием этого стали усиление давления государственного долга на кредитные ресурсы банков, распространение денежных суррогатов, эмитируемых центральными и региональными властями, сокращение государственных расходов на поддержку экономики, фундаментальной науки и др.
Стремление производителей всех форм собственности уйти от налогообложения (по данным Минфина России, прямое сокрытие налогов составляет 20% от суммы всех налоговых поступлений) приводит к постоянным срывам в выполнении расходных статей федерального и региональных бюджетов.
Причем существует множество способов ухода от уплаты налогов, не нарушающих существующего законодательства, что свидетельствует о пробелах в существующих законах. Количественные и качественные параметры сокращения налоговых отчислений зависят от квалификации главных бухгалтеров предприятий, использования предприятиями специализирующихся на этом консалтинговых фирм, подразделений коммерческих банков и др.
В сложившейся практике обязательства перед бюджетом возникают при всех формах расчетов независимо от фактического получения предприятием денег.
Выходом из такого положения для многих предприятий стала работа на условиях 100%-ной предоплаты. Однако, работая при этом условии, используя наличные, а не кредитные деньги, можно обеспечить только очень небольшую степень загрузки уже действующих производственных мощностей.
Рассматривая различные аспекты проблемы неплатежей, нельзя обойти и такой сложный вопрос, как налогообложение банков.
Руководство Банка России неоднократно обращало внимание на то, что внесенный в Государственную Думу проект Налогового кодекса предусматривает для кредитных организаций такой порядок формирования резервов на возможные потери по ссудам, который, по сути, исключает интерес банков к работе с нефинансовым сектором.
Другим неприемлемым, с точки зрения Банка России, положением проекта является пункт о взимании налога на прибыль банков на альтернативной основе, т.е. исчисление налога либо от величины прибыли, либо от стоимости активов, исходя из того, какая сумма больше. Совершенно ясно, что взимание налога с убыточных банков не только не даст бюджету реальных дополнительных доходов, но и поставит под угрозу их способность выполнять свои обязательства перед кредиторами и вкладчиками.
Несовершенство налогового законодательства, его жесткая фискальная основа, когда сиюминутное поступление налогов становится главной целью, даже в ущерб будущему развитию экономики, создает дополнительные стимулы для уклонения производителей от уплаты налогов. Стремление к сокрытию налогов порождает использование наличных денег в расчетах, что в свою очередь создает криминогенную обстановку.
5. Развитие платежной системы и поддержание платежной
дисциплины - обязанность Банка России
Вопрос организации денежного обращения и основных принципов его регулирования на территории Российской Федерации стоит очень остро. Значительная часть так называемого "теневого" оборота наличных денег между юридическими лицами создает возможность для сокрытия доходов и, следовательно, уклонения от уплаты налогов в бюджеты всех уровней, что естественно сказывается на размерах их дефицита.
Оценивая те меры, которые сегодня принимаются Банком России по совершенствованию системы платежей, уместно напомнить о том кризисе платежной системы, который охватил экономику России в 1992 - 1993 гг. Это необходимо для того, чтобы охарактеризовать тот путь, который прошел за последние годы Центральный банк Российской Федерации по восстановлению надежности расчетно - платежной системы и сокращению сроков проведения расчетных операций.
Кризис неплатежей в 1992 г. был связан в значительной степени с недостаточной организационной и технической подготовленностью банковской системы к работе в новых условиях. Резкое расширение числа мелких банковских и коммерческих структур требовало перевода платежной системы на базу корреспондентских отношений. Однако такой перевод связан с весьма глубокими и дорогостоящими изменениями в технологии ведения расчетно - кассовой работы. Все это не было принято во внимание. В результате документооборот увеличился на 2 - 3 промежуточных звена, произошло замедление расчетов, а случаи утраты платежных документов приобрели массовый характер.
Кризис платежной системы в определенной степени в тот период был обострен недостаточно проработанными мерами по изменению порядка и форм расчетов, поспешными организационными решениями. Без необходимой подготовительной работы вводились новые правила межбанковских расчетов. В результате влияния ряда субъективных факторов не удалось сформировать оптимальную сеть РКЦ в ряде регионов России.
Проблема задержки расчетов была усугублена также и тем, что проводилась предвзятая политика в отношении крупных банков с вертикальной структурой управления и поощрялось создание мелких кредитно - финансовых учреждений, не способных эффективно проводить расчетные операции. К тому же ряд коммерческих банков сознательно задерживал операции по счетам своих клиентов, используя эти средства в качестве кредитных ресурсов. Отрицательную роль сыграла и дезорганизация межгосударственных расчетов вследствие неурегулированности торгово - экономических и платежно - расчетных отношений в рублевой зоне.
В связи с обострением криминогенной обстановки в целом на территории России, а также проникновением преступных элементов в коммерческие структуры в тот период возникли новые формы хозяйственных правонарушений. Так, Банком России и его учреждениями выявлено прохождение фиктивных банковских документов, в том числе чеков с грифом "Россия", в целом составляющих многомиллиардные суммы. В связи с этим уже в тот период Банком России были предприняты экстренные меры по усилению защиты банковской информации.
В настоящее время благодаря последовательной работе Банка России по совершенствованию системы расчетов эта причина обострения проблемы неплатежей практически устранена.
Среди мер, принимаемых сегодня Банком России по дальнейшему развитию системы расчетов, необходимо выделить создание условий по повсеместному переходу к электронным платежам, основанным на безбумажной технологии.
Планом предусмотрены также создание до конца года системы валовых расчетов для проведения платежей между кредитными организациями в Московском регионе в режиме реального времени и ее внедрение в 1998 году. К 2000 году планируется распространить эту систему на всю территорию Российской Федерации.
Актуальность решения данной проблемы связана с тем, что имеющиеся в настоящее время в России наземные линии связи не в состоянии обеспечить требуемый уровень стабильности и надежности проведения расчетов. В связи с этим Банк России совместно с предприятиями ВПК разработал принципы создания спутниковой связи в интересах всего банковско - финансового сообщества и с 1992 г. развернул работы по ее реализации. Система, получившая название "Банкир", строится в рамках программы глубокой конверсии оборонной промышленности страны, в том числе способствуя в определенной мере решению проблемы неплатежей в этой важной сфере экономики России.
Предполагается, что наряду с Банком России системой спутниковой связи будут пользоваться Федеральное казначейство, коммерческие банки и другие финансовые организации. Все это также должно способствовать улучшению функционирования финансовой сферы экономики, более четкому и оперативному осуществлению расчетов, усилению и совершенствованию государственного контроля за платежной системой страны в целом.
В целях предотвращения возможных негативных для бюджета последствий, возникающих при банкротстве банков, Банк России в 1996 г. установил порядок перечисления кредитными организациями и их филиалами, имеющими корреспондентские и субкорреспондентские счета в учреждениях Центрального банка Российской Федерации, налоговых и других обязательных платежей клиентов и собственных платежей в бюджеты различных уровней и государственные внебюджетные фонды только через указанные корреспондентские и субкорреспондентские счета.
Одновременно Банк России организовал учет задолженности банков по исполнению платежных поручений клиентов, в том числе на перечисление средств в бюджеты. По состоянию на 1 января 1997 г. доля объемов неоплаченных платежно - расчетных документов по платежам в бюджеты к объему неплатежей в бюджеты всех уровней из-за отсутствия средств на корреспондентских счетах кредитных организаций составила 5,1%, в том числе по действующим кредитным организациям - 3,4% и по кредитным организациям, у которых отозваны лицензии, - 1,7%, по платежам в государственные внебюджетные фонды (Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Фонд занятости населения Российской Федерации - соответственно 1,3, 1,1 и 0,2%).
Из общей суммы неплатежей в федеральный бюджет в связи с отсутствием средств на корреспондентских счетах кредитных организаций по состоянию на 1 января 1997 г. недоперечислено кредитными организациями с транзитных счетов по учету доходов федерального бюджета на транзитный счет по учету доходов федерального бюджета в учреждениях Банка России 0,1 трлн. рублей. Следует также отметить, что более половины упомянутой задолженности, приходящейся на действующие банки, учитывается в картотеках Банка России менее 1 недели, что свидетельствует об отсутствии устойчивых задержек банками налоговых платежей.
В целях обеспечения полного и своевременного поступления налоговых и других обязательных платежей Банк России в рамках своей компетенции активно сотрудничает с правительственными органами. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 18 августа 1996 г. N 1212 "О мерах по повышению собираемости налогов и других обязательных платежей и упорядочению наличного и безналичного денежного обращения" в 1996 году Минфином России, Госналогслужбой России и Банком России разработаны "Порядок перечисления средств на счет недоимщика в соответствии с пунктами 1 - 4 вышеназванного Указа Президента Российской Федерации", "Порядок открытия счетов налогоплательщикам - предприятиям", указания "О первоочередных мерах по выполнению Указа Президента Российской Федерации от 18 августа 1996 г. N 1212" и "О предоставлении информации о расчетных (текущих) счетах налогоплательщиков".
Банк России совместно с Пенсионным фондом Российской Федерации разработал Порядок применения положений Указа Президента Российской Федерации от 21 ноября 1995 г. N 1166 "О дополнительных мерах по укреплению платежной дисциплины по расчетам с Пенсионным фондом Российской Федерации" (письмо Банка России от 26 января 1996 г. N 231 и Пенсионного фонда России от 22 января 1996 г. N ВБ-01-28/337).
Руководствуясь Планом мероприятий по стабилизации финансового положения пенсионной системы в Российской Федерации, утвержденным Временной чрезвычайной комиссией при Президенте Российской Федерации по укреплению налоговой и бюджетной дисциплины, Банк России совместно с Пенсионным фондом Российской Федерации подготовил совместные указания Пенсионного фонда Российской Федерации (4 февраля 1997 г. N ВБ-16-28/700), Минфина России (4 февраля 1997 г. N 11), Госналогслужбы России (4 февраля 1997 г. N ВЕ-4-07/2н), Центрального банка Российской Федерации (3 февраля 1997 г. N 405) по усилению контроля за своевременным и полным поступлением страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации.
Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 18 августа 1996 г. N 1211 "О мерах по обеспечению полноты и своевременности поступления обязательных платежей в Государственный фонд занятости населения Российской Федерации", Постановления Правительства Российской Федерации от 16 ноября 1996 г. N 1368 "Об организационных мерах, связанных с передачей органам Государственной налоговой службы Российской Федерации функций контроля за правильностью исчисления, своевременностью и полнотой внесения страховых взносов в Государственный фонд занятости населения Российской Федерации" разработаны указания Минтруда России (5 января 1997 г. N 55-ГМ), Госналогслужбы России (5 января 1997 г. N ВА-6-07/3), Минфина России (22 января 1997 г. N 4), Банка России (31 декабря 1996 г. N 392) "О порядке осуществления контроля органами Госналогслужбы России за правильностью исчисления, своевременностью и полнотой внесения страховых взносов в Государственный фонд занятости населения Российской Федерации".
В целом по России по состоянию на 1 января 1997 года по данному вопросу проверено около 83% кредитных организаций и их филиалов. В 60% из них выявлены факты задержек перечисления налоговых и других обязательных платежей в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды, в том числе в основном по вине кредитных организаций. Количество случаев задержек перечисления налоговых и других обязательных платежей в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды по вине кредитных организаций составило 913,2 тысячи. Сумма предъявленных штрафных санкций к кредитным организациям за указанные нарушения составила 1,4 трлн. рублей.
В 1996 году по просьбе Госналогслужбы России и в целях получения оперативной информации о фактических поступлениях налогов и других обязательных платежей в федеральный бюджет в расчетно - кассовых центрах Банка России, учреждениях Сбербанка России и кредитных организациях, их филиалах введена ежедневная банковская отчетность об остатках средств на счетах по учету доходов федерального бюджета.
В прошлом году Банком России совместно с Минфином России также проводилась подготовительная работа по разработке нормативных указаний о расчетно - кассовом обслуживании счетов органов Федерального казначейства в условиях финансирования распорядителей бюджетных средств через лицевые счета, открытые им в органах Федерального казначейства.
В соответствии с действующими правилами Банка России в РКЦ (ГРКЦ Банка России) ведется учет (1 марта 1996 г. - дата введения учета) неоплаченных расчетных документов из-за отсутствия средств на корреспондентских счетах (субсчетах) кредитных организаций и их филиалов по платежам в бюджет, во внебюджетные фонды, по оплате труда, а также по исполнительным документам.
Территориальным учреждениям Банка России предписано активизировать свою надзорную деятельность и предъявление претензий к коммерческим банкам по снижению картотеки, образовавшейся к корсчету в РКЦ, в частности, следить за достоверностью отчетности, представляемой кредитными организациями, а также самим строго следовать рекомендациям по порядку работы с отчетностью в соответствии с указаниями Банка России от 24 марта 1995 г. N 154, 2 ноября 1995 г. N 206, 28 февраля 1997 г. N 419 и от 25 марта 1997 г. N 429.
Важным в работе по нормализации состояния расчетов и платежей является выявление действительного положения картотеки неоплаченных расчетных документов, учитываемых в банках на внебалансовом счете N 9929. Не исключено, что картотека относится к ликвидируемым или уже не существующим предприятиям. Ее списание требует разработки и принятия особых юридических процедур.
В первом полугодии 1997 г. Банком России получены планы санации от банков из числа 200 крупнейших, имевших по данным первого квартала текущего года отрицательный капитал или испытывавших другие серьезные трудности. По ряду банков приняты решения об их санации, ограничении их деятельности на отдельные операции, а также об отзыве лицензий на проведение банковских операций.
Предусмотрено ежеквартально проводить проверки не менее чем 15 из 100 крупнейших банков, включая достоверность представляемой ими финансовой отчетности и качество кредитного портфеля. За первое полугодие 1997 г. проверено более половины общего количества банков данной группы.
Банком России принимаются меры по совершенствованию системы экономических нормативов, установленных Инструкцией Банка России от 30.01.96 N 1. Письмом Банка России от 23.05.97 N 452 в данную Инструкцию внесены изменения, предусматривающие повышение требований к расчету собственных средств (капитала) банков.
В течение первого полугодия 1997 г. разработаны и утверждены "Правила ведения бухгалтерского учета в кредитных организациях, расположенных на территории Российской Федерации", обеспечивающие применение ими с 1 января 1998 г. нового плана счетов бухгалтерского учета, разработанного на основе международных стандартов.
Разработана, утверждена и согласована с Минфином России Инструкция "О порядке формирования и использования резервов на возможные потери по ссудам".
ПРЕДЛОЖЕНИЯ
БАНКА РОССИИ О РЕШЕНИИ ПРОБЛЕМЫ НЕПЛАТЕЖЕЙ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1. С целью полного исполнения бюджетных обязательств
по финансированию экономики и социальной сферы:
1.1. Необходимо в ближайшее время добиться принятия Закона "О секвестре расходов федерального бюджета РФ", уточняющего параметры федерального бюджета на 1997 год, который утвержден Советом Федерации и Государственной Думой, принятия Налогового кодекса, Закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О налоге на добавленную стоимость", отмены дополнений к статье 855 ГК РФ, относящих платежи в бюджет к четвертой очереди списания средств со счетов налогоплательщиков, и других законодательных решений, направленных на пополнение доходов бюджетов.
1.2. Следует прекратить практику разработки и утверждения бюджетов всех уровней, базирующихся на заведомо нереальных оценках доходных поступлений. Необходимо при разработке, рассмотрении и утверждении проектов бюджетов на 1998 год исходить из реальной оценки ожидаемых доходов, размеров и источников финансирования бюджетного дефицита. В Бюджетном кодексе Российской Федерации следует предусмотреть нормы, не допускающие внесения изменений в утвержденный Закон о бюджете, предусматривающих сокращение доходов или увеличения расходов бюджета, не обеспеченное реальными источниками финансирования. Не допускать в бюджетном планировании увеличения процентной доли дефицитов бюджетов всех уровней в ВВП России.
1.3. Требуется обеспечить повышение собираемости налогов в 1997 - 1998 гг., включая совершенствование налогового законодательства, кадровое и методологическое укрепление налоговых органов; равномерное распределение налогового бремени между секторами экономики; отказ от предоставления ничем не оправданных льгот по уплате налогов; совершенствование налоговой системы, осуществляемое одновременно с задействованием механизмов, эффективно компенсирующих соответствующие доходные потери бюджета.
1.4. Федеральному бюджету и бюджетам субъектов Российской Федерации следует планировать погашение накопившихся задолженностей по расходам в 1997 г. в рамках бюджетов 1998 г.; не допускать исполнения одновременно расходов по действующему бюджету и долгов по предыдущему бюджету.
1.5. Необходимо полностью исключить практику выдачи государственных гарантий, не предусмотренных в Законе о бюджете, а также эмиссию различных денежных суррогатов типа использовавшихся в 1995 - 1996 гг. казначейских обязательств и казначейских налоговых освобождений вместо бюджетных расходов в денежной форме.
1.6. Требуется упорядочить на законодательном уровне взаимоотношения между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации с целью четкого разделения финансируемого ими круга расходов и источников доходов, что будет стимулировать региональные власти совершенствовать собственные налоговые системы и уменьшит дотационную нагрузку на федеральный бюджет. Осуществлять увязку выделения трансфертов федерального бюджета с проведением структурных реформ в регионах.
1.7. В целях ослабления груза государственного долга за счет изменения структуры его держателей необходимо создать систему стимулирования привлечения сбережений населения к приобретению государственных ценных бумаг.
1.8. Налоговые поступления - далеко не единственный источник бюджетных доходов. Многое должно "добираться" путем повышения эффективности неналоговых составляющих финансовой политики государства, включая переход к приватизационной политике, направленной на максимальное пополнение государственной казны.
1.9. Для разрешения проблемы неплатежей в бюджет из-за отсутствия средств на корреспондентских счетах кредитных организаций правительство и Центральный банк Российской Федерации могли бы принять дополнительные меры для обеспечения коммерческими банками осуществления всех расчетов по поступающим в бюджет средствам в течение 1 рабочего дня без права переноса этих платежей на следующий день.
2. В целях обеспечения условий кредитования
производственных предприятий со стороны
банковской системы:
2.1. Необходимо продолжить политику ограничения доходности по государственным внешним и внутренним финансовым займам, стимулируя таким образом направление ресурсов банковской системы в производство и сферу услуг.
2.2. Одним из главных факторов, способствующих развитию процесса неплатежей, является недостаточная развитость системы защиты прав собственности. По нашему мнению, неурегулированность платежных отношений в российской экономике зависит прежде всего от несформированности до настоящего времени механизмов ответственности за соблюдение контрактных обязательств, так как не были созданы новые рыночные нормы контрактного права взамен разрушенных отношений административно - командной экономики.
Это, несомненно, также снизит цену кредита для предприятий, так как сократит риски банковской системы при кредитовании производства, торговли и сферы услуг. Следует довести законодательную и нормативную базу до уровня, позволяющего оперативно взыскивать задолженность с организаций как по платежам в бюджет, так и в пользу кредиторов, включая банковские кредитные организации, обращая при необходимости ее на имущество должника, включая счета в иностранной валюте, а также более активно использовать процедуру банкротства предприятий.
2.3. Ввиду того, что проблемы неплатежей в хозяйстве Российской Федерации связаны в основном с неплатежеспособностью субъектов экономики Российской Федерации, необходимо ускорить принятие законов, обеспечивающих неукоснительное исполнение судебных арбитражных решений по хозяйственным спорам, развитие системы органов, задачей которых является исполнение судебных решений, осуществление банкротства неплательщиков.
2.4. Поскольку в настоящее время в процессе кредитования промышленности, строительства, сельского хозяйства, сферы услуг возникают проблемы при обращении взыскания средств по кредитному соглашению на предмет залога при его реализации, необходим закон, регулирующий вопросы ипотечного кредитования и способствующий развитию залогового рынка в целом.
2.5. В целях создания механизма пополнения оборотных средств предприятий за счет источников финансового рынка необходимо принять меры по совершенствованию рынка векселей, а также созданию рынка ценных бумаг нового вида ("коммерческих" ценных бумаг), то есть осуществлению эмиссионных облигационных займов предприятий.
2.6. Ассоциациям банковских кредитных организаций следует принять меры по совершенствованию системы и методов мониторинга финансового положения предприятий, позволяющего оценивать их как потенциальных кредитозаемщиков.
2.7. Необходимо осуществить дополнительные меры по ужесточению контроля за оборотом наличных денег, включая:
- взыскание штрафа в 2-кратном размере суммы произведенного платежа с каждой из сторон, участвующей в расчетах (сделке), за осуществление расчетов наличными денежными средствами с другими юридическими лицами сверх установленного в Российской Федерации предельного размера расчетов наличными деньгами;
- штраф в размере произведенных расходов из выручки за несоблюдение согласованных с кредитной организацией условий расходования на месте поступающих в кассу предприятий наличных денег, а также их использование без согласования с обслуживающим банком;
- штраф на руководителей предприятий в 50-кратном размере минимального уровня оплаты труда за ненадлежащее оформление и ведение первичных бухгалтерских документов по учету кассовых операций или их отсутствие.