Определение Конституционного Суда РФ от 28.06.2012 N 1256-О
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 28 июня 2012 г. N 1256-О
ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ ЖАЛОБЫ
ИВАНОВСКОЙ ОБЛАСТНОЙ ОБЩЕСТВЕННОЙ ОРГАНИЗАЦИИ
ОХОТНИКОВ И РЫБОЛОВОВ НА НАРУШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ
И СВОБОД ЧАСТЬЮ 1 СТАТЬИ 71 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "ОБ ОХОТЕ
И О СОХРАНЕНИИ ОХОТНИЧЬИХ РЕСУРСОВ И О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ
В ОТДЕЛЬНЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, В.Г. Ярославцева,
заслушав заключение судьи Г.А. Гаджиева, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы Ивановской областной общественной организации охотников и рыболовов,
установил:
1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации Ивановская областная общественная организация охотников и рыболовов оспаривает конституционность части 1 статьи 71 Федерального закона от 24 июля 2009 года N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", в соответствии с которой право долгосрочного пользования животным миром, возникшее у юридических лиц, индивидуальных предпринимателей на основании долгосрочных лицензий на пользование животным миром в отношении охотничьих ресурсов до дня вступления в силу этого Федерального закона, сохраняется до истечения срока действия указанных лицензий, за исключением случаев, предусмотренных данной статьей.
По мнению заявителя, приведенная норма противоречит статьям 8 (часть 1), 9 (часть 1), 18 и 34 (часть 1) Конституции Российской Федерации, поскольку с учетом смысла, придаваемого ей в правоприменительной практике арбитражных судов, препятствует ему осуществлять право долгосрочного пользования охотничьими ресурсами.
Как следует из жалобы и приложенных к ней материалов, 27 февраля 1997 года Администрация Ивановской области и Ивановская областная общественная организация охотников и рыболовов заключили на срок 25 лет договор на предоставление в пользование охотничьих угодий, необходимых для ведения охотничьего хозяйства, площадью 1860 тыс. га. 18 декабря 2001 года во исполнение постановления Арбитражного суда Ивановской области от 23 октября 2001 года Управлением по охране, контролю и регулированию использования охотничьих животных Ивановской области заявителю выдана долгосрочная лицензия на пользование объектами животного мира сроком действия до 1 марта 2022 года, по условиям которой пользование животным миром осуществляется в границах, определенных договором от 27 февраля 1997 года. Дополнительным соглашением к данному договору от 31 июля 2008 года уменьшена площадь закрепленных за заявителем охотничьих угодий и произведена замена стороны - Администрации Ивановской области на Правительство Ивановской области.
Арбитражный суд Ивановской области решением от 27 июня 2010 года, оставленным без изменения арбитражными судами апелляционной и кассационной инстанций, расторг указанный договор в связи с тем, что заявителем были нарушены его условия.
Указом губернатора Ивановской области от 11 ноября 2010 года "Об общедоступных охотничьих угодьях Ивановской области" территория, ранее предоставленная заявителю в пользование, признана общедоступной. Однако решением Ивановского областного суда от 5 июля 2011 года, оставленным без изменения определением Верховного Суда Российской Федерации от 21 сентября 2011 года, удовлетворено требование прокурора о признании недействующим приложения к данному указу, содержащего перечень общедоступных охотничьих угодий. Судами общей юрисдикции сделан вывод о том, что расторжение договора от 27 февраля 1997 года не свидетельствует о прекращении права пользования объектами животного мира и отнесение данным указом к общедоступным охотничьим угодьям территории, закрепленной за заявителем на основании не аннулированной соответствующими органами долгосрочной лицензии, срок действия которой не истек, осуществлено с нарушением федерального законодательства.
Заявитель неоднократно обращался в арбитражные суды, оспаривая действия Службы по охране объектов животного мира Ивановской области, связанные с отказом в выдаче ему бланков разрешений на добычу охотничьих ресурсов и с выдачей таких разрешений физическим лицам. Постановлениями Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 22 июля 2011 года и от 30 сентября 2011 года отменены решения арбитражного суда первой инстанции и постановления арбитражного суда апелляционной инстанции и заявителю отказано в удовлетворении требований о признании незаконными таких действий со ссылкой на то, что расторжение договора, указанного в долгосрочной лицензии, свидетельствует о прекращении действия этой лицензии и изъятии закрепленных за ним охотничьих угодий.
2. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 23 февраля 1999 года N 4-П, из смысла статьи 8 (часть 1) Конституции Российской Федерации, гарантирующей поддержку конкуренции, и ее статьи 34 (часть 2), запрещающей экономическую деятельность, направленную на монополизацию и недобросовестную конкуренцию, вытекает признание свободы договора как одной из гарантируемых государством свобод человека и гражданина, которая Гражданским кодексом Российской Федерации провозглашается в числе основных начал гражданского законодательства (пункт 1 статьи 1); при этом свобода договора не является абсолютной, не должна приводить к отрицанию или умалению других общепризнанных прав и свобод и может быть ограничена федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, прав и законных интересов других лиц (статья 55, части 1 и 3, Конституции Российской Федерации).
Так, положение Конституции Российской Федерации, согласно которому земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (статья 9, часть 1), в единстве с провозглашенными в преамбуле Конституции Российской Федерации целью обеспечения благополучия нынешнего и будущих поколений и ответственностью перед ними определяют взаимообусловленность закрепленных Конституцией Российской Федерации права каждого на благоприятную окружающую среду (статья 42) и обязанности сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (статья 58), выражая тем самым один из основных принципов правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности - принцип приоритета публичных интересов.
Следовательно, правовые основы государственной политики в этой сфере - исходя из того, что ценность сохранения природы и окружающей среды утверждается на конституционном уровне, - должны устанавливаться таким образом, чтобы через реализацию указанной конституционной обязанности, имеющей всеобщий характер, при решении социально-экономических задач обеспечивался баланс интересов субъектов хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на окружающую среду, и интересов человека и общества в целом и гарантировались соблюдение и защита экологических прав граждан. Этим предопределяются возложение на государство в лице его органов соответствующих координирующих, контрольных и нормативно-регулятивных функций и конституционно-правовая ответственность за их выполнение (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 мая 2009 года N 8-П).
Соответственно, правовое регулирование в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов основывается, в частности, на принципах обеспечения устойчивого существования и устойчивого использования таких ресурсов, сохранения их биологического разнообразия, определения объема их добычи с учетом экологических, социальных и экономических факторов (статья 2 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации").
2.1. В соответствии со статьей 1 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" добыча охотничьих ресурсов представляет собой деятельность, направленную на изъятие объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, из среды их обитания с применением орудий охоты и способов охоты. Охотничьи угодья определяются тем же Федеральным законом как территории, в границах которых допускается осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства (пункт 15 статьи 1), и подразделяются на закрепленные - используемые юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями - и общедоступные, в которых физические лица имеют право свободного пребывания в целях охоты (статья 7). Подобная классификация обусловлена как субъектным составом, так и целями осуществления охотничьей деятельности. На закрепленных охотничьих угодьях охота осуществляется лишь субъектами предпринимательской деятельности.
До вступления в силу Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" отношения в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов были урегулированы Федеральным законом "О животном мире", который устанавливал, что долгосрочная лицензия на пользование животным миром - это специальное разрешение на осуществление хозяйственной и иной деятельности, связанной с использованием и охраной объектов животного мира (статья 1).
Статьей 37 Федерального закона "О животном мире", регламентировавшей порядок выдачи долгосрочных лицензий, предусматривалось заключение специально уполномоченным государственным органом субъекта Российской Федерации по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания и пользователем животным миром договора о предоставлении в пользование территории или акватории, необходимых для осуществления пользования животным миром. Сведения о границах и площади такой территории, акватории, а также условия пользования ими подлежали включению в долгосрочную лицензию (статья 38 Федерального закона "О животном мире").
Исходя из содержания статей 33, 37 и 38 Федерального закона "О животном мире" (в редакции, действовавшей до вступления в силу Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации") заключение договора, согласно которому заинтересованному лицу предоставляется соответствующая территория (акватория) для реализации его права пользования животным миром, обусловленного долгосрочной лицензией, являлось обязательным элементом порядка ее выдачи. Реализация права пользования животным миром в границах определенной территории (акватории) возможна только при наличии права пользования ею, закрепляемого за лицом соответствующим договором, а потому такой договор наряду с лицензией выступал обязательным условием осуществления пользования животным миром.
2.2. В соответствии с частью 3 статьи 71 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" юридические лица, индивидуальные предприниматели, у которых право долгосрочного пользования животным миром возникло на основании долгосрочных лицензий на пользование животным миром в отношении охотничьих ресурсов до дня вступления в силу этого Федерального закона, вправе заключить охотхозяйственные соглашения в отношении охотничьих угодий, указанных в договорах о предоставлении в пользование территорий или акваторий, без проведения аукциона на право заключения охотхозяйственных соглашений.
Право долгосрочного пользования животным миром, которое возникло у юридических лиц, индивидуальных предпринимателей на основании долгосрочных лицензий на пользование животным миром в отношении охотничьих ресурсов до дня вступления в силу Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", сохраняется до истечения срока действия указанных лицензий, за исключением случаев, предусмотренных частью 9 статьи 71 этого Федерального закона. Названное право подлежит прекращению при возникновении следующих обстоятельств:
уполномоченный федеральный орган исполнительной власти установил в порядке части 3 статьи 10 этого Федерального закона максимальную площадь охотничьих угодий, в отношении которых могут быть заключены охотхозяйственные соглашения одним лицом, группой лиц, за исключением случаев, когда аукцион на право заключения охотхозяйственного соглашения признан не состоявшимся по причине того, что в нем участвовали менее двух участников, - в этих случаях с единственным участником аукциона в течение тридцати дней со дня его проведения заключается охотхозяйственное соглашение;
площадь территорий или акваторий, переданных в пользование одному лицу или группе лиц по договорам о предоставлении в пользование территорий или акваторий в соответствии с указанными лицензиями, превышает данную максимальную площадь охотничьих угодий; в части 10 статьи 71 этого Федерального закона установлены предельные размеры охотничьих угодий, которые могут быть предоставлены на основании охотхозяйственного соглашения: максимальный размер таких угодий не может превышать максимальной площади охотничьих угодий, установленной уполномоченным федеральным органом исполнительной власти;
истекло пять лет со дня установления уполномоченным федеральным органом исполнительной власти максимальной площади охотничьих угодий;
лицо или группа лиц не воспользовались правом на заключение охотхозяйственных соглашений без проведения указанного аукциона.
2.3. Таким образом, системный анализ положений законодательства об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов свидетельствует о том, что отсутствие договора о предоставлении в пользование территорий, необходимых для ведения охотничьего хозяйства, исключает возможность осуществления права долгосрочного пользования животным миром на основании одной лишь неаннулированной долгосрочной лицензии на пользование животным миром. Названное право сохраняется до истечения срока действия лицензии при наличии у пользователя животным миром как самой лицензии, выданной до вступления в силу Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", так и действующего договора о предоставлении в пользование территории или акватории. Право же заключить охотхозяйственное соглашение в отношении охотничьих угодий без проведения аукциона на право заключения охотхозяйственных соглашений признается за лицом, только если у него имеется действующий договор о предоставлении в пользование территории или акватории.
Соответственно, нет оснований для вывода о том, что частью 1 статьи 71 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" нарушаются конституционные права заявителя, а потому его жалоба, как не отвечающая критерию допустимости обращений в Конституционный Суд Российской Федерации, не может быть принята Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
определил:
1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы Ивановской областной общественной организации охотников и рыболовов, поскольку жалоба не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми обращение в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимым.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.
3. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".
Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН