Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 17.03.2015 N АПЛ15-68
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 17 марта 2015 г. N АПЛ15-68
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Зайцева В.Ю., Ксенофонтовой Н.А.,
при секретаре М.,
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Диалог" о признании частично недействующими пунктов 4 - 9 Правил определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2006 г. N 83,
по апелляционной жалобе ООО "Диалог" на решение Верховного Суда Российской Федерации от 22 декабря 2014 г., которым в удовлетворении заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя общества Б., который поддержал апелляционную жалобу, объяснения представителя Правительства Российской Федерации К., возражавшей против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
постановлением Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2006 г. N 83, опубликованным 20 февраля 2006 г. в Собрании законодательства Российской Федерации, N 8, утверждены Правила определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (далее - Правила), которые регулируют отношения между организацией, осуществляющей эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, органами местного самоуправления и правообладателями земельных участков, возникающие в процессе определения и предоставления технических условий подключения строящихся, реконструируемых или построенных, но не подключенных объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (далее - технические условия), включая порядок направления запроса, порядок определения и предоставления технических условий, а также критерии определения возможности подключения.
В соответствии с пунктом 4 Правил при подготовке градостроительного плана земельного участка, предназначенного для строительства (реконструкции) объектов капитального строительства, технические условия, предусматривающие максимальную нагрузку, подготавливает орган местного самоуправления на основании: информации о разрешенном использовании земельного участка; предельных параметров разрешенного строительства (реконструкции) объектов капитального строительства, установленных в отношении данного земельного участка; региональных и (или) местных нормативов градостроительного проектирования; схем существующего и планируемого размещения объектов капитального строительства (тепло-, водоснабжения и водоотведения) федерального, регионального и местного значения, схем тепло-, водоснабжения и водоотведения; предельных (минимальных и (или) максимальных) размеров земельных участков. В случае если обеспечение отдельными видами ресурсов возможно осуществлять различными способами, орган местного самоуправления при подготовке градостроительного плана земельного участка определяет технические условия для всех возможных способов. В отношении застроенного земельного участка, а также после определения правообладателя земельного участка, предназначенного для строительства (реконструкции) объектов капитального строительства, в градостроительный план земельного участка включаются технические условия, выданные правообладателю земельного участка в соответствии с пунктами 5 - 12 Правил.
Согласно пункту 5 Правил орган местного самоуправления не позднее чем за 30 дней до даты принятия решения о проведении торгов по продаже права собственности (аренды) земельного участка или о предоставлении для строительства земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо решения о предварительном согласовании места размещения объекта капитального строительства предоставляет заинтересованным лицам технические условия. Для получения технических условий, а также информации о плате за подключение к сетям инженерно-технического обеспечения орган местного самоуправления в срок не позднее чем за 45 дней до даты принятия одного из указанных решений обращается в организацию, осуществляющую эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, к которым планируется подключение объектов капитального строительства.
В силу пункта 6 Правил в случае если правообладатель земельного участка намерен осуществить реконструкцию объекта капитального строительства или подключение построенного объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и если технические условия для его подключения отсутствовали либо истек срок их действия, а также если истек срок действия технических условий, выданных органом местного самоуправления в составе документов о предоставлении земельного участка, правообладатель в целях определения необходимой ему подключаемой нагрузки обращается в организацию, осуществляющую эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, к которым планируется подключение реконструированного (построенного) объекта капитального строительства, для получения технических условий. Если правообладатель земельного участка не имеет сведений об организации, выдающей технические условия, он обращается в орган местного самоуправления с запросом о представлении сведений о такой организации, а орган местного самоуправления представляет в течение 2 рабочих дней с даты обращения сведения о соответствующей организации, включая наименование, юридический и фактический адреса.
Пунктом 7 Правил предусмотрено, что организация, осуществляющая эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, в которую должен быть направлен запрос о получении технических условий, определяется органом местного самоуправления на основании схем существующего и планируемого размещения объектов капитального строительства в области тепло-, водоснабжения и водоотведения федерального, регионального и местного значения, схем тепло-, водоснабжения и водоотведения, а также с учетом инвестиционных программ указанной организации, утверждаемых представительным органом местного самоуправления в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. В случае если инвестиционная программа организации, осуществляющей эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, не утверждена, технические условия выдаются при предоставлении земельного участка для комплексного освоения с последующей передачей создаваемых сетей инженерно-технического обеспечения в государственную или муниципальную собственность либо при подключении к существующим сетям инженерно-технического обеспечения и выполнении указанной организацией за счет средств правообладателя земельного участка работ, необходимых для подключения к сетям инженерно-технического обеспечения в точке подключения на границе существующих сетей. Это условие не распространяется на случаи, когда для подключения к сетям инженерно-технического обеспечения строящихся (реконструируемых) объектов капитального строительства не требуется создания (реконструкции) сетей инженерно-технического обеспечения, а также на случаи подключения к централизованным системам водоснабжения и (или) водоотведения. Органам местного самоуправления (органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации - гг. Москвы и Санкт-Петербурга) рекомендуется принимать созданные за счет правообладателя земельного участка за пределами границ земельного участка сети инженерно-технического обеспечения в муниципальную (государственную) собственность.
Согласно пункту 8 Правил запрос органа местного самоуправления либо правообладателя земельного участка о предоставлении технических условий или информации о плате за подключение объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения должен содержать: наименование лица, направившего запрос, его местонахождение и почтовый адрес; нотариально заверенные копии учредительных документов, а также документы, подтверждающие полномочия лица, подписавшего запрос; правоустанавливающие документы на земельный участок (для правообладателя земельного участка); информацию о границах земельного участка, на котором планируется осуществить строительство объекта капитального строительства или на котором расположен реконструируемый объект капитального строительства; информацию о разрешенном использовании земельного участка; информацию о предельных параметрах разрешенного строительства (реконструкции) объектов капитального строительства, соответствующих данному земельному участку; необходимые виды ресурсов, получаемых от сетей инженерно-технического обеспечения, а также виды подключаемых сетей инженерно-технического обеспечения; планируемый срок ввода в эксплуатацию объекта капитального строительства (при наличии соответствующей информации); планируемую величину необходимой подключаемой нагрузки (при наличии соответствующей информации).
Пункт 9 Правил закрепляет, что организация, осуществляющая эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, обязана в течение 14 рабочих дней с даты получения указанного в пункте 8 Правил запроса определить и предоставить технические условия или информацию о плате за подключение объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения либо предоставить мотивированный отказ в выдаче указанных условий при отсутствии возможности подключения строящегося (реконструируемого) объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения. Выдача технических условий или информации о плате за подключение объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения осуществляется без взимания платы. При отсутствии на момент запроса заявителя технической возможности для подключения (технологического присоединения) вследствие недостаточности свободной мощности, необходимой для осуществления горячего водоснабжения, и отсутствии в инвестиционной программе организации, осуществляющей горячее водоснабжение, мероприятий, обеспечивающих техническую возможность подключения (технологического присоединения), организация, осуществляющая горячее водоснабжение, в порядке, предусмотренном статьей 19 Федерального закона от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении", осуществляет действия по определению возможности подключения (технологического присоединения) объекта заявителя к централизованным системам горячего водоснабжения, для чего направляет запрос в органы местного самоуправления поселения, городского округа о возможности подключения (технологического присоединения) объекта заявителя к централизованным системам горячего водоснабжения. При этом организация, осуществляющая горячее водоснабжение, обязана определить и предоставить технические условия или информацию о плате за подключение (технологическое присоединение) объекта капитального строительства к централизованной системе горячего водоснабжения либо направить мотивированный отказ в выдаче указанных условий в течение 14 рабочих дней с даты получения от органа местного самоуправления поселения, городского округа информации, предусмотренной частью 2 статьи 19 Федерального закона "О водоснабжении и водоотведении".
ООО "Диалог" оспорило в Верховном Суде Российской Федерации приведенные пункты Правил в части, обязывающей заявителя получать у ресурсоснабжающей организации технические условия подключения объекта капитального строительства к сетям электроснабжения, теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения как необходимое условие получения градостроительного плана земельного участка, на котором отсутствуют объекты капитального строительства и который был приобретен не в порядке, предусмотренном статьей 30 Земельного кодекса Российской Федерации. Заявитель ссылался на то, что Правила в оспариваемой части противоречат статьям 41 - 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статье 7 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" и нарушают права заявителя в сфере экономической деятельности, поскольку позволяют уполномоченному органу не исполнять обязанность по выдаче градостроительного плана земельного участка до момента предоставления правообладателем участка технических условий. Как указало общество, оно является собственником нескольких земельных участков и обратилось в Комитет по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга с заявлением о выдаче градостроительного плана земельного участка, в чем ему было отказано со ссылкой на необходимость предоставления технических условий подключения объектов капитального строительства к сетям электроснабжения, теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, выдаваемых ресурсоснабжающими организациями. Отказ обжалован в Арбитражный суд Санкт-Петербурга и Ленинградской области, который удовлетворил требования общества, но постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа решение отменено, в удовлетворении заявления отказано со ссылкой на оспариваемые пункты Правил.
В письменных возражениях Правительство Российской Федерации указало, что действие Правил на незастроенные земельные участки не распространяется. Нормы действующего законодательства не содержат оснований, позволяющих органу местного самоуправления принять решение об отказе в выдаче градостроительного плана земельного участка. Данный план представляет собой выписку из правил землепользования и застройки, проекта планировки и проекта межевания территории квартала (микрорайона) применительно к конкретному земельному участку, в которой указывается информация о строительных характеристиках предназначенного для застройки участка и имеющихся в отношении его строительных ограничениях. При этом градостроительный план не устанавливает соответствующие характеристики, а лишь воспроизводит те из них, которые определены в перечисленных актах в отношении территории, на которой расположен данный участок. Из оспариваемых пунктов Правил обязанность заявителя представлять технические условия для получения градостроительного плана земельного участка не следует.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 22 декабря 2014 г. в удовлетворении заявления ООО "Диалог" отказано.
В апелляционной жалобе и дополнении к ней заявитель просит решение суда отменить по мотивам его незаконности. Указано, что градостроительный план земельного участка представляет собой документ, содержащий градостроительные условия и показывающий все имеющиеся возможности для проектирования и строительства на земельном участке. Технические же условия выдаются на конкретный объект строительства, под конкретную мощность. Правообладатель земельного участка, получив градостроительный план земельного участка, исходя из указанных в нем градостроительных условий определяет наиболее приемлемый объект капитального строительства. На основании данного плана проектная организация приступает к проектированию, и в случае, если функционирование проектируемого объекта капитального строительства невозможно обеспечить без подключения (технологического присоединения) этого объекта к сетям инженерно-технического обеспечения, запрашиваются технические условия. В жалобе отмечено, что в силу действующего законодательства правообладатель земельного участка, который не определился с необходимостью строительства объекта капитального строительства на этом участке, не может быть лишен права на получение градостроительного плана земельного участка по причине отсутствия технических условий. Между тем часть правоприменителей, включая суды, рассматривают пункты 4 - 9 Правил в качестве обязывающих заявителя получать у ресурсоснабжающей организации технические условия подключения объекта капитального строительства к сетям электроснабжения, теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения как необходимое условие выдачи градостроительного плана земельного участка.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для ее удовлетворения.
Статьей 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) земельным участкам. Подготовка градостроительного плана земельного участка осуществляется в составе проекта межевания территории или в виде отдельного документа (части 1, 2).
Согласно положениям части 6 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации в составе проектов межевания территорий осуществляется подготовка градостроительных планов земельных участков, подлежащих застройке, и градостроительных планов застроенных земельных участков.
В соответствии с частью 17 статьи 46 названного Кодекса в случае, если физическое или юридическое лицо обращается в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче ему градостроительного плана земельного участка, не требуется проведение процедур, предусмотренных частями 1 - 16 данной статьи, которые регламентируют последовательность действий органов местного самоуправления в связи с подготовкой документации и вопросы проведения публичных слушаний. Орган местного самоуправления в течение тридцати дней со дня поступления указанного обращения осуществляет подготовку градостроительного плана земельного участка и утверждает его. Орган местного самоуправления предоставляет заявителю градостроительный план земельного участка без взимания платы.
Из содержания приведенных норм следует, что подготовка и выдача градостроительного плана земельного участка осуществляется по заявлению собственника, пользователя либо иного заинтересованного лица и является обязанностью уполномоченного органа.
Названные нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации, регулирующие отношения, возникающие между заявителем и органом местного самоуправления, не предусматривают обязанность лица обосновать цель истребования градостроительного плана, предоставить иные документы, кроме тех, которые связаны с возможностью идентификации обратившегося лица.
Поскольку выдача органом местного самоуправления градостроительного плана земельного участка является муниципальной услугой, под которой согласно пункту 2 статьи 2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210 "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" понимается деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, осуществляемая по запросам заявителей в пределах полномочий этого органа, на такие правоотношения распространяются положения данного Федерального закона. Пункт 1 части 1 его статьи 7 запрещает органам, предоставляющим муниципальные услуги, требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг.
Градостроительный план земельного участка отражает всю имеющуюся информацию о конкретном земельном участке, содержит сведения о возможном его использовании. Сведения, включаемые в состав градостроительного плана земельного участка, перечислены в частях 3 и 4 статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации, к ним отнесена в том числе информация о технических условиях подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (пункт 7 части 3).
Информация о технических условиях подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения характеризует возможность присоединения к существующим сетям инженерно-технического обеспечения (при наличии) и указывается в градостроительном плане земельного участка, технические же условия представляют собой документ, предусматривающий максимальную нагрузку, а также срок подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и срок действия технических условий (по истечении срока параметры выданных технических условий могут быть изменены).
В тех случаях, когда правообладатель земельного участка, на котором допускается строительство объектов капитального строительства, не определился с необходимостью строительства конкретного объекта капитального строительства, технические условия не могут быть выданы. Между тем из положений Градостроительного кодекса Российской Федерации не следует, что в таких случаях градостроительный план земельного участка не выдается.
В силу пункта 1 Правил они регулируют отношения между организацией, осуществляющей эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, органами местного самоуправления и правообладателями земельных участков, возникающие в процессе определения и предоставления технических условий подключения строящихся, реконструируемых или построенных, но не подключенных объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения.
Следовательно, действие Правил не распространяется на случаи, когда правообладатель земельного участка не определился с необходимостью строительства конкретного объекта капитального строительства на участке.
Как правильно указано в обжалуемом решении суда, доводы ООО "Диалог" о том, что пункты 4 - 9 Правил позволяют правоприменителю устанавливать обязанность заявителя получать технические условия подключения объекта капитального строительства к сетям электроснабжения, теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, выданные ресурсоснабжающей организацией, как необходимое условие получения градостроительного плана земельного участка, на котором отсутствуют объекты капитального строительства, не могут служить основанием для удовлетворения заявления. Проверка законности судебных актов, вынесенных по конкретным делам по правилам арбитражного судопроизводства, не входит в полномочия Верховного Суда Российской Федерации при рассмотрении дела в рамках абстрактного нормоконтроля. Заявитель вправе ставить вопрос об их пересмотре в порядке, регламентированном Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.
Установив, что Правила в оспариваемой части не противоречат нормам большей юридической силы, суд первой инстанции, руководствуясь частью 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, правильно принял решение об отказе в удовлетворении заявления.
Оснований, предусмотренных статьей 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации для отмены решения суда в апелляционном порядке, не имеется.
Руководствуясь статьями 328, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Российской Федерации от 22 декабря 2014 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу ООО "Диалог" - без удовлетворения.
Председательствующий
Г.В.МАНОХИНА
Члены коллегии
В.Ю.ЗАЙЦЕВ
Н.А.КСЕНОФОНТОВА