Определение Верховного Суда РФ от 05.06.2001 N КАС01-153
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 5 июня 2001 г. N КАС 01-153
Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
рассмотрела в открытом судебном заседании от 5 июня 2001 года гражданское дело по жалобе ОАО "Костромская городская телефонная сеть" на абзац 2 пункта 4 "Положения о лицензировании деятельности в области связи в Российской Федерации", утвержденного Постановлением Правительства РФ от 5 июня 1994 г. N 642 по кассационной жалобе Правительства РФ на решение Верховного Суда РФ от 11 апреля 2001 г., которым жалоба заявителя удовлетворена.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда РФ Федина А.И., объяснения представителей Правительства РФ Борисовой Е.А., Большакова И.С., Портнова В.А. и Угрюмовой В.Н., поддержавших доводы кассационной жалобы, объяснения представителей заявителя Клещева А.Г. и Рябикова Д.А., возражавших против кассационной жалобы, выслушав заключение прокурора Федотовой А.В., полагавшей кассационную жалобу обоснованной, Кассационная коллегия
установила:
Постановлением Правительства РФ от 5 июня 1994 г. N 642 утверждено "Положение о лицензировании деятельности в области связи в Российской Федерации".
ОАО "Костромская городская телефонная сеть" обратилось в Верховный Суд РФ с жалобой на абзац 2 пункта 4 данного Положения, предусматривающий, что в лицензиях могут предусматриваться ограничения по территории их действия.
В обоснование заявленного требования акционерное общество сослалось на противоречие такого ограничения нормам Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", Закону РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", а также на нарушение прав заявителя по осуществлению разрешенной ему деятельности.
Верховный Суд РФ постановил приведенное выше решение.
В кассационной жалобе Правительство РФ ставит вопрос об отмене судебного решения, сославшись на неправильное применение норм материального закона и необоснованный отказ суда в применении норм международных договоров при разрешении спора.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Кассационная коллегия находит решение Верховного Суда РФ подлежащим отмене по следующим основаниям.
Признавая незаконным и не подлежащим применению приведенный выше абзац 2 пункта 4 "Положения о лицензировании деятельности в области связи в Российской Федерации", суд первой инстанции руководствовался пунктом 2 ст. 7 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", согласно которому деятельность, на осуществление которой федеральными органами государственной власти выдана лицензия, может осуществляться на всей территории Российской Федерации. А поскольку оспоренное положение нормативного правового акта допускает возможность введения ограничений в лицензиях на деятельность в области связи по территории их действия, оно, как противоречащее данному Федеральному закону, подлежит признанию незаконным и не подлежащим применению.
Однако с таким выводом суда Кассационная коллегия согласиться не может, поскольку он сделан без учета особенностей деятельности в области электросвязи и положений международных договоров РФ.
Одним из принципов деятельности в области связи согласно ст. 5 Федерального закона "О связи" является - обеспечение надежности и управляемости связью с учетом ее сетевых технологических особенностей.
На основании единых стандартов на территории Российской Федерации в соответствии с рекомендациями международного союза электросвязи и Всемирного почтового союза, а также содействие расширению международного сотрудничества в области связи и развитию всемирной связи.
Согласно ст. 1 этого же Закона связь является неотъемлемой частью производственной и социальной инфраструктуры Российской Федерации и функционирует на ее территории как взаимоувязанный производственно - хозяйственный комплекс, предназначенный для удовлетворения нужд граждан, органов государственной власти (управления), обороны, безопасности, охраны правопорядка в Российской Федерации, физических и юридических лиц в услугах электрической и почтовой связи.
Согласно ст. 2 этого же Закона сеть связи общего пользования - составная часть взаимоувязанной сети связи РФ, открытая для пользования всем физическим и юридическим лицам, в услугах которой этим лицам не может быть отказано.
Лицензия же, согласно ст. 2 указанного Федерального закона, это документ, устанавливающий полномочия физических и юридических лиц в соответствии с настоящим Федеральным законом и иными правовыми актами для осуществления деятельности в области связи.
Кроме того, в соответствии с преамбулой Федерального закона "О связи" все сети и сооружения электрической и почтовой связи на территории РФ (за исключением внутрипроизводственных и технологических сетей связи) относятся к федеральной связи.
Приведенные нормы Федерального закона уже сами по себе предполагают необходимость учета существенных особенностей деятельности в области связи при определении полномочий физических и юридических лиц для осуществления деятельности в области связи, то есть при определении порядка лицензирования этого вида деятельности с тем, чтобы не нарушались права и законные интересы других лиц, осуществляющих такую деятельность, лиц - пользователей услугами связи и чтобы учитывались сетевые технологические особенности связи на основе единых стандартов на территории Российской Федерации в соответствии с рекомендациями Международного союза электросвязи.
В соответствии с п. 196 ст. 44 Устава Международного союза электросвязи (ратифицированного Федеральным законом от 30 марта 1995 г. N 37-ФЗ) при использовании полос частот для радиосвязи члены Союза (Россия в результате ратификации Устава МСЭ стала одним из членов такого Союза) должны учитывать то, что радиочастоты и орбита геостационарных спутников являются ограниченными естественными ресурсами, которые надлежит использовать рационально, эффективно и экономно, в соответствии с положениями регламента радиосвязи, чтобы обеспечить справедливый доступ к этой орбите и к этим частотам разным странам или группам стран с учетом особых потребностей развивающихся стран и географического положения некоторых стран.
Согласно же пункту 2 ст. 1 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" действие настоящего Федерального закона на деятельность, связанную с использованием природных ресурсов (каковыми несомненно являются, в частности, радиочастоты, как естественные ресурсы).
При таких обстоятельствах Кассационная коллегия считает, что суд применил не подлежащую применению к настоящему спору норму материального права - пункт 2 ст. 7 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности".
Поскольку в силу п. 2 ст. 1 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" действие этого Закона не распространяется на деятельность в области электросвязи, Кассационная коллегия считает несостоятельной ссылку суда первой инстанции в качестве основания для удовлетворения жалобы заявителя на ч. 1 п. 2 ст. 19 приведенного Федерального закона, предусматривающую, что со дня вступления в силу настоящего Федерального закона постановления Правительства РФ, регулирующие порядок осуществления лицензирования отдельных видов деятельности на территории Российской Федерации, применяются в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону.
В этой связи несостоятельной является и ссылка суда первой инстанции на указание, содержащееся в ст. 15 Федерального закона "О связи", предусматривающее, что виды и срок действия лицензий (в области электросвязи), условия их выдачи, приостановки или прекращения их действия, а также иные вопросы лицензирования регламентируются законодательством Российской Федерации, при том, что к такому законодательству Верховный Суд РФ отнес и Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" применительно к территории действия выдаваемых лицензий в области электросвязи.
По изложенным основаниям неправомерной представляется и ссылка суда первой инстанции на п. 3 ст. 19 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", согласно которому установленный в настоящем Федеральном законе порядок лицензирования отдельных видов деятельности не распространяется на порядок лицензирования конкретных видов деятельности, лицензирование которых установлено вступившими в силу до дня вступления в силу настоящего Федерального закона иными федеральными законами.
Как указано выше, в силу п. 2 ст. 1 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" этот Закон не распространяется на деятельность в области электросвязи.
То обстоятельство, что оспоренный нормативный правовой акт Правительства РФ, регулирующий порядок лицензирования деятельности в области электросвязи, принят до введения в действие Федерального закона "О связи", также предусмотревшего необходимость лицензирования такой деятельности, само по себе не свидетельствует о незаконности абзаца 2 п. 4 Положения, поскольку, как правильно указано в судебном решении, Федеральным законом "О связи" (введенным в действие до принятия Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности") часть вопросов по определению порядка лицензирования деятельности в области связи (в том числе и электросвязи) передана для разрешения Правительству РФ и действующее с 1994 г. "Положение о лицензировании деятельности в области связи в Российской Федерации" в оспоренной его части не противоречит нормам Федерального закона "О связи".
Кроме того, как указано выше, в соответствии со ст. 2 Федерального закона "О связи" полномочия физических и юридических лиц устанавливаются для осуществления деятельности в области электросвязи в соответствии не только с этим Законом, но и иными правовыми актами, то есть и с Положением о лицензировании в области связи, оспоренным заявителем.
Вывод суда первой инстанции о распространении п. 2 ст. 7 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" на деятельность в области электросвязи (даже при условии, если радиочастоты и орбиту геостационарных спутников нельзя было отнести к ограниченным природным ресурсам, на деятельность, связанную с использованием которых в силу п. 2 ст. 1 Федерального закона N 158-ФЗ действие этого Закона не распространяется) опровергается и нормами международных договоров РФ в области электросвязи.
В соответствии со ст. 10 Гражданского процессуального кодекса РСФСР суд обязан разрешать гражданские дела на основании Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, иных федеральных органов государственной власти, конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, международных договоров Российской Федерации.
Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные нормативными правовыми актами Российской Федерации, то суд при рассмотрении и разрешении гражданского дела применяет правила международного договора.
Аналогичные положения о необходимости применения норм международного договора в случае, если им установлены иные правила, чем предусмотренные законом, содержатся и в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ.
Как усматривается из материалов дела, возражая против удовлетворения заявленного требования, представитель Правительства РФ ссылался на соответствие оспоренного положения нормативного правового акта международным договорам в области связи (л.д. - 27, 52).
Однако Верховный Суд РФ в нарушение приведенных выше ст. 10 ГПК РСФСР и ч. 4 ст. 15 Конституции РФ не руководствовался при разрешении настоящего спора положениями международных договоров РФ в области электросвязи.
Между тем Российская Федерация является членом Международного союза электросвязи (Устав и Конвенция этого союза ратифицированы Федеральным законом от 30 марта 1995 г. N 37-ФЗ).
В соответствии со ст. 6 Устава Международного союза электросвязи (МСЭС) члены Союза обязуются соблюдать положения настоящего Устава, Конвенции и Административных регламентов во всех учреждениях и на всех созданных или эксплуатируемых ими станциях электросвязи, которые обеспечивают международные службы или могут причинять вредные помехи службам радиосвязи других стран.
Согласно ст. S 18.1 Регламента, утвержденного в Женеве Международным союзом электросвязи в 1998 г., ни одна передающая станция не может устанавливаться или эксплуатироваться частным лицом или каким-либо предприятием без лицензии, выдаваемой в соответствующей форме и в соответствии с положениями настоящего Регламента правительством страны.
Согласно ст. S 4.10 Регламента государства - члены Союза признают, что аспекты безопасности радионавигационной службы и других служб безопасности требуют специальных мер по обеспечению ограждения их от вредных помех; необходимо, таким образом, учитывать этот фактор при присвоении и использовании частот.
В соответствии с пунктом 197 статьи 45 Устава МСЭС все станции, независимо от их назначения, должны устанавливаться и эксплуатироваться таким образом, чтобы не причинять вредных помех радиосвязи или радиослужбам других членов Союза или признанных эксплуатационных организаций и других правомочных эксплуатационных организаций, которые имеют право осуществлять радиосвязь и работают в соответствии с положениями Регламента радиосвязи.
Приведенные положения международных договоров определенно обуславливают территориальные ограничения по использованию средств и систем связи при осуществлении деятельности в области связи, а следовательно, и территориальные ограничения при выдаче лицензий на такую деятельность.
Именно обязанность Российской Федерации по соблюдению международных договоров в области электросвязи с учетом специфики этой деятельности обуславливает необходимость установления в лицензии ограниченной территории ее действия, поскольку возможность в выдаче разрешения на использование того или иного спектра радиочастот или на эксплуатацию средств электросвязи безотносительно к территории использования объективно отсутствует.
Как указано выше, согласно ст. 2 Федерального закона "О связи" понятие лицензии в области связи не определяется содержанием, данным в ст. 2 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" как лишь разрешение (право) на осуществление лицензируемого вида деятельности, и ограничивает это право следующим определением: лицензия (на право осуществления услуг связи) это документ, устанавливающий полномочия (конкретные полномочия) физических и юридических лиц в соответствии с настоящим Федеральным законом и иными правовыми актами.
Приведенной выше статьей S 18.1 Регламента радиосвязи именно правительству (в рассматриваемом случае Правительству РФ), которому подчинена станция, делегированы полномочия по лицензированию деятельности в области радиосвязи.
При таком положении Правительство РФ, в целях обеспечения выполнения требований международных договоров и ст. 15 Федерального закона "О связи" (приведенной выше), вправе было принять оспариваемую норму.
С учетом изложенных мотивов Кассационная коллегия не может согласиться с выводом суда и с утверждением заявителей о необходимости учитывать эксплуатационные возможности технических средств связи не на стадии выдачи лицензии, а в порядке самостоятельного рассмотрения этого вопроса и что эти эксплуатационные возможности средств связи якобы не могут определять пределы действия выдаваемой лицензии.
Кроме того, судом первой инстанции при вынесении решения не учтены иные (не оспоренные заявителем) нормативные положения акта Правительства РФ, которые свидетельствуют о том, что технические возможности осуществления деятельности в области связи и возможности использования радиочастотных присвоений проверяются именно на стадии принятия решения о выдаче лицензии. Такая проверка возможности использования частотных присвоений на всей территории Российской Федерации практически невыполнима.
Поэтому возможность использования частотных присвоений проверяется согласно Положению применительно к конкретной территории по соответствующей заявке соискателя лицензии.
Так, в соответствии с п. 5 Положения для получения лицензии должны быть представлены следующие документы, в частности:
- заявление по форме, устанавливаемой Минсвязи РФ (в нем должны быть указаны технические характеристики для реализации заявляемой услуги);
- заключение органов по использованию и контролю за радиочастотами Российской Федерации о возможности использования частотных присвоений, данные о мощности передающих устройств (при получении лицензии на теле- и радиовещание и на предоставление услуг радиотелефонной связи).
При рассмотрении настоящего дела Кассационная коллегия также учитывает, что указание в оспоренном абзаце 2 п. 4 Положения на возможность наличия в лицензиях ограничений по территории их действия согласно смыслу этого указания не может толковаться, как произвольное, без какого-либо законного основания введение такого ограничения действия лицензии.
При этом, если соискатель лицензии или лицензиат не согласен с фактически вводимыми ограничениями в лицензии по территории ее действия, он не будет лишен возможности оспорить в судебном порядке конкретные действия лицензирующего органа в указанной части по мотиву несоответствия такого ограничения федеральному закону, международным договором либо по мотиву необоснованности вводимого ограничения относительно технических возможностей осуществления лицензируемой деятельности на любой территории Российской Федерации.
По изложенным основаниям вынесенное по делу судебное решение не может быть признано законным и подлежит отмене.
Поскольку обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены на основании имеющихся материалов, а при применении к возникшему спору суд неправильно истолковал нормы материального закона и не применил нормы международных договоров, подлежащие применению к возникшему спору, Кассационная коллегия находит возможным, не передавая дело на новое рассмотрение, вынести новое решение об отказе в удовлетворении жалобы заявителя.
Руководствуясь п. 4 ст. 305, п. 4 ст. 306, ст. 307 ГПК РСФСР, Кассационная коллегия
определила:
решение Верховного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2001 г. отменить.
Вынести новое решение, которым в удовлетворении жалобы ОАО "Костромская городская телефонная сеть" на абзац 2 пункта 4 "Положения о лицензировании деятельности в области связи в Российской Федерации", утвержденного Постановлением Правительства РФ от 5 июня 1994 г. N 642, содержащий указание на то, что в лицензиях могут предусматриваться ограничения по территории их действия, - отказать.
Председательствующий
А.И.ФЕДИН
Члены коллегии
М.Н.ЛАВРЕНТЬЕВА
А.Я.ПЕТРОЧЕНКОВ