Определение Конституционного Суда РФ от 02.11.2011 N 1447-О-О
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 2 ноября 2011 г. N 1447-О-О
ПО ЗАПРОСУ
ЛИПЕЦКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
СТАТЬИ 18 ЗАКОНА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "О ПЕНСИОННОМ
ОБЕСПЕЧЕНИИ ЛИЦ, ПРОХОДИВШИХ ВОЕННУЮ СЛУЖБУ, СЛУЖБУ
В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ, ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПРОТИВОПОЖАРНОЙ
СЛУЖБЕ, ОРГАНАХ ПО КОНТРОЛЮ ЗА ОБОРОТОМ НАРКОТИЧЕСКИХ
СРЕДСТВ И ПСИХОТРОПНЫХ ВЕЩЕСТВ, УЧРЕЖДЕНИЯХ И ОРГАНАХ
УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ, И ИХ СЕМЕЙ"
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,
заслушав в пленарном заседании заключение судьи О.С. Хохряковой, проводившей на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение запроса Липецкого областного суда,
установил:
1. Липецкий областной суд в своем запросе в Конституционный Суд Российской Федерации просит проверить конституционность статьи 18 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 года N 4468-1 "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей", регламентирующей исчисление выслуги лет для назначения пенсии указанным в нем категориям лиц и определяющей виды деятельности, периоды осуществления которой засчитываются в выслугу лет.
Как следует из представленных материалов, в производстве названного суда находится дело по иску гражданина Ю.А. Меркулова, уволенного 16 августа 2010 года из органов внутренних дел по достижении предельного возраста пребывания на службе, к Управлению внутренних дел по Липецкой области о зачете в выслугу лет периода его службы в таможенных органах Российской Федерации (с 22 сентября 1994 года по 9 июня 2000 года), признании незаконным Приказа начальника Управления внутренних дел по Липецкой области от 13 августа 2010 года в части исчисления выслуги лет и общего трудового стажа, перерасчете и взыскании неполученной пенсии.
Липецкий областной суд, придя к выводу о том, что подлежащая применению при разрешении данного дела статья 18 Закона Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" - в той мере, в какой она не допускает зачет в выслугу лет для назначения пенсии сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации периода их службы в таможенных органах Российской Федерации, - не соответствует Конституции Российской Федерации, приостановил производство по делу и обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке ее конституционности.
По мнению заявителя, оспариваемое законоположение в нарушение принципа равенства, закрепленного статьей 19 Конституции Российской Федерации, ставит сотрудников органов внутренних дел, ранее проходивших службу в таможенных органах, в неравное положение при исчислении выслуги лет, необходимой для назначения им пенсии, по сравнению с увольняемыми сотрудниками таможенных органов, которым их предшествующая служба в органах внутренних дел (до поступления на службу в таможенные органы) засчитывается в выслугу лет, - при том что и сотрудники таможенных органов, и лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел в соответствии со статьей 2 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" относятся к одной категории, а пенсионное обеспечение сотрудников таможенных органов осуществляется на условиях и по нормам, которые установлены действующим законодательством для лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел.
2. Согласно статье 39 (часть 1) Конституции Российской Федерации каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Закрепляя право на социальное обеспечение, которое включает и право на получение пенсии в определенных законом случаях и размерах, Конституция Российской Федерации вместе с тем не предусматривает условия и порядок предоставления пенсий и других видов обеспечения - в силу ее статей 39 (часть 2), 71 (пункт "в"), 72 (пункты "б", "ж" части 1) и 76 (части 1 и 2) эти вопросы решаются законодателем.
Соответственно, определение механизма реализации конституционного права на получение пенсии относится к компетенции федерального законодателя, который, предусматривая в законе правовые основания назначения пенсий, их размеры, порядок исчисления и выплаты, вправе устанавливать как общие правила назначения и выплаты пенсий, так и особенности (условия) приобретения права на получение пенсий отдельными категориями лиц, включая установление для некоторых категорий граждан, в том числе государственных служащих, разного рода льготных условий реализации пенсионных прав в зависимости от объективно значимых обстоятельств. Применительно к государственным служащим различия в условиях назначения и выплаты пенсий могут быть установлены исходя из особенностей государственной службы, условий ее прохождения, специфики деятельности, осуществляемой различными категориями государственных служащих (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 19 января 2010 года N 87-О-О).
Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что дифференциация правового регулирования в сфере пенсионного обеспечения, если она основана на объективных критериях, характере осуществляемой профессиональной деятельности, не может рассматриваться как нарушение принципа равенства всех перед законом (статья 19, часть 1, Конституции Российской Федерации) либо как ограничение права граждан на пенсионное обеспечение (статья 39, часть 1, Конституции Российской Федерации). Соблюдение принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации, означает, помимо прочего, запрет вводить такие различия в правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания; при равных условиях субъекты права должны находиться в равном положении; если же условия не являются равными, федеральный законодатель вправе устанавливать для них различный правовой статус; конституционный принцип, предполагающий равный подход к формально равным субъектам, не обусловливает необходимость предоставления одинаковых гарантий лицам, относящимся к разным категориям, а равенство перед законом и судом не исключает фактических различий и необходимость их учета законодателем.
2.1. Пенсионное обеспечение граждан, проходивших службу в органах внутренних дел, производится на основании специального закона - Закона Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей", который устанавливает виды и размеры пенсий, условия, определяющие право на их получение, в том числе исчисление выслуги лет, необходимой для приобретения права на пенсию, порядок назначения и выплаты пенсий.
В соответствии со статьей 18 названного Закона Российской Федерации и принятым во исполнение его предписаний Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 года N 941 "О порядке исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий, компенсаций и пособий лицам, проходившим военную службу в качестве офицеров, прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы или по контракту в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин либо службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семьям в Российской Федерации" в выслугу лет для назначения пенсии лицам, проходившим службу в органах внутренних дел, засчитываются, в частности: военная служба; служба на должностях рядового и начальствующего состава в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе; в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ; служба в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы; служба в органах налоговой полиции Российской Федерации в качестве сотрудников, имеющих специальные звания; служба в советских партизанских отрядах и соединениях; время работы в органах государственной власти и управления, гражданских министерствах, ведомствах и организациях с оставлением на военной службе или в кадрах Министерства внутренних дел Российской Федерации, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы; время работы в системе Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (пожарной охраны Министерства внутренних дел, противопожарных и аварийно-спасательных служб Министерства внутренних дел, Государственной противопожарной службы Министерства внутренних дел Российской Федерации), непосредственно предшествующее их назначению на должности, замещаемые лицами рядового и начальствующего состава и военнослужащими Государственной противопожарной службы; время пребывания в плену, если пленение не было добровольным и военнослужащий, находясь в плену, не совершил преступления против Родины; время отбывания наказания и содержания под стражей военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава, необоснованно привлеченных к уголовной ответственности или репрессированных и впоследствии реабилитированных; время обучения до поступления на службу в высших и средних специальных учебных заведениях (но не более пяти лет) из расчета два месяца учебы за один месяц службы.
Закрепляя в Федеральном законе от 21 июля 1997 года N 114-ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации" порядок прохождения службы в таможенных органах и организациях Федеральной таможенной службы и основы правового положения должностных лиц таможенных органов, федеральный законодатель наряду с иными гарантиями сотрудникам таможенных органов предусмотрел и соответствующий их правовому статусу порядок пенсионного обеспечения. Согласно статье 50 названного Федерального закона пенсионное обеспечение сотрудников таможенных органов и членов их семей осуществляется на условиях и по нормам, которые установлены законодательством Российской Федерации для лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, и членов их семей, а порядок исчисления выслуги лет для назначения пенсий сотрудникам таможенных органов с учетом особенностей прохождения службы в таможенных органах определяется Правительством Российской Федерации (абзац второй пункта 1).
Такое законодательное регулирование пенсионного обеспечения сотрудников таможенных органов основано на объективно схожих условиях, в которых находятся указанные лица и иные категории государственных служащих, выполняющих задачи по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина, и в то же время позволяет учитывать специфику таможенной службы как особого вида государственной службы граждан Российской Федерации, призванных прежде всего осуществлять конституционно значимую функцию защиты экономического суверенитета государства (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 19 января 2010 года N 87-О-О и от 29 сентября 2011 года N 1201-О-О).
Так, с учетом особенностей прохождения службы в таможенных органах и характера служебной профессиональной деятельности сотрудников таможенных органов в выслугу лет, необходимую для назначения им пенсии, - помимо собственно времени службы в таможенных органах на должностях сотрудников, в том числе в качестве стажеров, или должностях федеральной государственной гражданской службы, времени службы (работы), указанной в статье 18 Закона Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей", службы в органах налоговой полиции в качестве сотрудников, имеющих специальные звания, - засчитывается также, в частности, время работы до приема их на службу в таможенные органы в центральном аппарате Министерства юстиции Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации в качестве руководителей и специалистов по профилю деятельности указанных федеральных органов исполнительной власти; время работы в органах и центральном аппарате Государственной налоговой службы Российской Федерации в качестве руководителей и инспекторов по профилю работы указанного федерального органа исполнительной власти; время работы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации; время работы в качестве судьи (статья 27 Федерального закона "О службе в таможенных органах Российской Федерации", пункты 2 и 3 Положения об исчислении выслуги лет для назначения пенсий сотрудникам таможенных органов с учетом особенностей прохождения службы в таможенных органах Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 1998 года N 103).
2.2. Распространение на сотрудников таможенных органов условий и норм пенсионного обеспечения, которые установлены законодательством Российской Федерации для лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, включая условия, касающиеся исчисления выслуги лет, само по себе, однако, не означает, что тем самым все периоды работы (службы), которые подлежат включению в выслугу лет при назначении пенсий сотрудникам таможенных органов, должны учитываться и при исчислении выслуги лет для назначения пенсий сотрудникам органов внутренних дел, ранее проходившим службу в таможенных органах. Такое требование не вытекает и из положений статьи 2 Федерального закона "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", определяющей основные понятия, используемые в целях данного Федерального закона, поскольку указанный Закон устанавливает условия назначения пенсий лишь для военнослужащих по призыву, в отношении же других категорий граждан, объединенных статьей 2 в общее понятие "военнослужащие", он не осуществляет содержательного регулирования, а отсылает к Закону Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей".
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 18 марта 2004 года N 6-П, выслуга лет, выступая в качестве самостоятельного правового основания назначения пенсии лицам, проходившим военную и правоохранительную службу, по своему характеру является специальным трудовым стажем, приобретаемым именно в процессе службы. Из этой правовой позиции следует, что по содержанию и целевому назначению выслуга лет характеризует длительный период служебных отношений, в рамках которого служащим реально выполнялись возложенные на него публично значимые задачи. Включение в выслугу лет иных периодов трудовой (служебной) деятельности, как указывается в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 19 января 2010 года N 87-О-О, относится к сфере усмотрения федерального законодателя. Устанавливая исходя из особенностей прохождения службы в органах внутренних дел, в таможенных органах, в иных правоохранительных органах правила исчисления выслуги лет для назначения пенсии сотрудникам указанных органов, законодатель вправе учитывать в том числе значимость приобретаемых в процессе осуществления той или иной трудовой (служебной) деятельности опыта, профессиональных навыков и знаний для наиболее эффективной профессиональной служебной деятельности граждан на должностях правоохранительной службы определенного вида, необходимость привлечения на эту службу лиц, имеющих требуемую квалификацию, формирования профессионального и стабильного ее кадрового состава.
3. Таким образом, установленное статьей 18 Закона Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" регулирование исчисления выслуги лет, необходимой для назначения сотрудникам органов внутренних дел пенсии за выслугу лет при увольнении со службы, не предусматривающее возможности зачета им в выслугу лет времени их предшествующей службы в таможенных органах, не выходит за пределы дискреции законодателя при регламентации отношений в сфере пенсионного обеспечения. Оспариваемое регулирование не может рассматриваться как произвольное, не имеющее объективного и разумного оправдания и нарушающее конституционный принцип равенства, поскольку учитывает особенности прохождения службы в органах внутренних дел и службы в таможенных органах, специфику указанных видов профессиональной служебной деятельности, и в равной мере распространяется на всех сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации.
Следовательно, неопределенность в вопросе о соответствии Конституции Российской Федерации положений статьи 18 Закона Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" в указанном заявителем аспекте отсутствует.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 36, пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
определил:
1. Признать запрос Липецкого областного суда не подлежащим дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку для разрешения поставленного заявителем вопроса не требуется вынесение предусмотренного статьей 71 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" итогового решения в виде постановления.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному запросу окончательно и обжалованию не подлежит.
3. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".
Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН