Определение Конституционного Суда РФ от 19.05.2009 N 598-О-О
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 19 мая 2009 г. N 598-О-О
ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ ЗАПРОСА
ГОСУДАРСТВЕННОГО СОБРАНИЯ - КУРУЛТАЯ РЕСПУБЛИКИ
БАШКОРТОСТАН О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПОДПУНКТА
"Д" ПУНКТА 1 СТАТЬИ 13 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О ВНЕСЕНИИ
ИЗМЕНЕНИЙ В ОТДЕЛЬНЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ В СВЯЗИ С РАТИФИКАЦИЕЙ КОНВЕНЦИИ ОРГАНИЗАЦИИ
ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ ПРОТИВ КОРРУПЦИИ ОТ 31 ОКТЯБРЯ 2003 ГОДА
И КОНВЕНЦИИ ОБ УГОЛОВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА КОРРУПЦИЮ
ОТ 27 ЯНВАРЯ 1999 ГОДА И ПРИНЯТИЕМ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА
"О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ"
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,
заслушав в пленарном заседании заключение судьи С.П. Маврина, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение запроса Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан,
установил:
1. Государственное Собрание - Курултай Республики Башкортостан просит признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 1 (часть 1), 3 (части 1, 2 и 3), 5 (часть 3), 10, 11 (части 1 и 2) и 19 (часть 2), подпункт "д" пункта 1 статьи 13 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции", которым был изменен установленный пунктом 9 части первой статьи 448 УПК Российской Федерации порядок принятия решения руководителем следственного органа Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по субъекту Российской Федерации о возбуждении уголовного дела в отношении депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации либо о привлечении его в качестве обвиняемого. Оспариваемым законоположением исключено указание на необходимость предварительного получения указанным должностным лицом заключения коллегии, состоящей из трех судей верховного суда республики, краевого или областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа, о наличии в действиях депутата регионального законодательного (представительного) органа признаков преступления.
Как указывается в запросе, основополагающие принципы федеративного устройства Российской Федерации - единство системы государственной власти, государственная целостность, разделение властей и самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти, осуществление государственной власти в субъектах Российской Федерации образуемыми ими органами - предполагают наличие единой системы правовых гарантий для федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которая должна обеспечивать самостоятельное функционирование всех ветвей власти, предотвращать воздействие одной из них на другую; соответственно, устанавливающий эту систему законодательный механизм должен обеспечивать самостоятельное осуществление парламентами субъектов Российской Федерации своих функций, в том числе путем закрепления правового статуса депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, неотъемлемой составной частью которого является институт депутатской неприкосновенности, предусматривающий, в частности, особый порядок производства по уголовным делам в случае привлечения депутата к уголовной ответственности.
По мнению заявителя, исключение судебного контроля над возбуждением в отношении депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации уголовного дела или привлечением их в качестве обвиняемых ущемляет самостоятельность парламентов субъектов Российской Федерации и нарушает равенство в применении принципов разделения властей и независимости органов законодательной власти на всей территории Российской Федерации по сравнению с Федеральным Собранием, в отношении депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации которого действует статья 98 Конституции Российской Федерации, устанавливающая гарантии их неприкосновенности.
2. Согласно статьям 1 (часть 1), 3 (части 1, 2 и 3), 5 (часть 3), 10, 11 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации в Российской Федерации как демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления федеральный парламент и парламенты субъектов Российской Федерации являются органами народного представительства, выразителями интересов и воли народа (соответственно народа России и народов субъектов Российской Федерации), осуществляющими законодательную власть. Особым положением парламентов как законодательных (представительных) органов государственной власти обусловлены их самостоятельность в системе разделения властей и независимость их членов.
Из этого вытекает необходимость установления специальных гарантий беспрепятственного осуществления парламентариями своих полномочий. К числу таких гарантий, обусловленных природой парламента и депутатского мандата, а также характером выполняемых депутатами задач, относится публично-правовой институт парламентской неприкосновенности, призванный оградить депутата от неправомерного вмешательства в его деятельность по осуществлению мандата, в том числе со стороны органов исполнительной власти, от попыток оказать на него давление путем привлечения или угрозы привлечения к уголовной или административной ответственности.
Вместе с тем неприкосновенность не может рассматриваться как личная привилегия депутата, освобождающая его от ответственности за совершенные уголовные и административные правонарушения. В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Постановлении от 12 апреля 2002 года N 9-П, парламентская неприкосновенность предполагает надлежащую защиту депутата при осуществлении им собственно депутатской деятельности (реализации депутатских прав, выполнении депутатских обязанностей), чем обусловлен общепризнанный в правовом государстве принцип, согласно которому депутат не несет ответственности за действия по осуществлению мандата, в том числе по истечении срока полномочий. Во всяком случае депутата нельзя привлечь к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, за выступления в парламенте и позицию, выраженную при голосовании, за разработку и представление инициативных документов, необходимые контакты с государственными органами и их должностными лицами, а также за другие действия, обусловленные статусом депутата. При этом в силу общеправового принципа недопустимости злоупотребления правом неприкосновенность не может служить основанием освобождения от ответственности за публичные оскорбления, клевету и другие подобные им несовместимые с предназначением данного института и со статусом депутата правонарушения, предусмотренные федеральным законом.
Содержание и объем неприкосновенности для разных категорий парламентариев могут быть неодинаковыми. Конституция Российской Федерации закрепляет неприкосновенность (парламентский иммунитет) только членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, а также Президента Российской Федерации и судей (статьи 91, 98 и 122). Неприкосновенность же депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации непосредственно в Конституции Российской Федерации не предусмотрена, что, однако, не означает невозможность закрепления в законе для депутатов региональных парламентов определенных гарантий, обусловленных их статусом.
К числу такого рода гарантий относится особый порядок производства по уголовным делам в отношении указанных лиц, предусмотренный главой 52 УПК Российской Федерации. Этот порядок является дополнительной гарантией по отношению к общим гарантиям от необоснованного привлечения к уголовной ответственности и направлен на предотвращение неправомерного воздействия на депутатов в связи с исполнением ими своих функций.
3. Согласно Конституции Российской Федерации уголовное и уголовно-процессуальное законодательство находится в ведении Российской Федерации (статья 71, пункт "о"); по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (статья 76, часть 1). Из этих положений Конституции Российской Федерации следует, что принятие решения о введении особого порядка производства по уголовным делам в отношении отдельных категорий лиц и об установлении дополнительных гарантий их неприкосновенности относится к исключительной компетенции федерального законодателя, который, определяя - исходя из конституционно значимых целей и принципов демократического правового государства - как круг лиц, нуждающихся в предоставлении такого рода гарантий, так и содержание и объем этих гарантий, вправе устанавливать наиболее целесообразный механизм возбуждения уголовных дел в отношении членов законодательных (представительных) органов государственной власти различных уровней в целях достижения оптимального баланса между интересами обеспечения их неприкосновенности и неотвратимости привлечения лиц, виновных в совершении преступлений, к уголовной ответственности.
Необходимость соблюдения такого баланса предусмотрена и международно-правовыми актами. В частности, согласно пункту 2 статьи 30 Конвенции ООН от 31 октября 2003 года против коррупции (ратифицирована Российской Федерацией 8 марта 2006 года) каждое государство-участник принимает такие меры, какие могут потребоваться, с тем чтобы установить или обеспечить в соответствии со своей правовой системой и конституционными принципами надлежащую сбалансированность между любыми иммунитетами или юрисдикционными привилегиями, предоставленными его публичным должностным лицам в связи с выполнением ими своих функций, и возможностью в случае необходимости осуществлять эффективное расследование и уголовное преследование и выносить судебное решение в связи с преступлениями, признанными таковыми в соответствии с названной Конвенцией.
3.1. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 12 апреля 2002 года N 9-П, федеральный законодатель может установить для депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации лишь такие дополнительные процессуальные гарантии, которые, не исключая уголовную или административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, предусматривали бы обусловленное предназначением института парламентской неприкосновенности определенное усложнение соответствующих процедур, с тем чтобы обеспечить юридически целесообразную дифференциацию процессуальных механизмов в сфере уголовной и административной ответственности, не нарушая, однако, ее общих принципов, установленных федеральным законодательством на основе Конституции Российской Федерации.
Определяя содержание такого рода усложненных процедур в сфере уголовного судопроизводства для депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральный законодатель руководствуется критериями достаточности и соразмерности, которые позволили бы, с одной стороны, оградить депутатов от противоправного вмешательства в их законную деятельность, а с другой - не препятствовали бы реализации задач уголовного судопроизводства, включая защиту прав и законных интересов граждан и организаций, потерпевших от преступления (часть первая статьи 6 УПК Российской Федерации). При этом изменение процедуры привлечения депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации к уголовной ответственности за счет сокращения дополнительных процессуальных гарантий не должно снижать гарантии независимости депутатов таким образом, чтобы в результате подрывалась самостоятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и, как следствие, нарушался конституционный принцип разделения властей.
3.2. Отмена предварительного судебного контроля над возбуждением уголовного дела в отношении депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или привлечением его в качестве обвиняемого (при том что решение вопроса о возбуждении в отношении них уголовного дела или привлечении их в качестве обвиняемых отнесена к компетенции особого должностного лица - руководителя следственного органа Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по субъекту Российской Федерации) сама по себе не означает упразднение специального - усложненного - порядка производства по уголовным делам в отношении названной категории лиц в качестве гарантии депутатской неприкосновенности.
Оценка же степени усложненности процедуры принятия решения о возбуждении уголовного дела в отношении депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации или привлечении их в качестве обвиняемых в сравнении с прежним правовым регулированием и, соответственно, достаточности объема предусмотренных действующим законодательством гарантий депутатской неприкосновенности в сфере уголовного судопроизводства не относится к полномочиям Конституционного Суда Российской Федерации, как они определены в статье 125 Конституции Российской Федерации и статье 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 36, пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
определил:
1. Отказать в принятии к рассмотрению запроса Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, поскольку он не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми такого рода обращения в Конституционный Суд Российской Федерации признаются допустимыми.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному запросу окончательно и обжалованию не подлежит.
Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН
Заместитель Председателя
Конституционного Суда
Российской Федерации
О.С.ХОХРЯКОВА