Определение Верховного Суда РФ от 15.11.2011 N КАС11-648
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 15 ноября 2011 г. N КАС11-648
Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Федина А.И.,
членов коллегии Манохиной Г.В., Корчашкиной Т.Е.,
при секретаре К.Ю.,
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.
рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Отделения международной неправительственной некоммерческой организации "Совет Гринпис" об оспаривании приказа Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 3 марта 2011 г. N 145 "Об утверждении Положения о государственном природном заповеднике "Утриш"
по кассационной жалобе Отделения международной неправительственной некоммерческой организации "Совет Гринпис" на решение Верховного Суда Российской Федерации от 20 сентября 2011 г., которым в удовлетворении заявленного требования было отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Федина А.И., объяснения представителя заявителя К.М., поддержавшего доводы кассационной жалобы, объяснения представителей Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации Г. и И., возражавших против удовлетворения кассационной жалобы, прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей доводы кассационной жалобы необоснованными,
Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации 3 марта 2011 г. принят приказ N 145, зарегистрированный в Министерстве юстиции Российской Федерации 16 марта 2011 г., регистрационный N 20124 (далее - Приказ), которым утверждено Положение о государственном природном заповеднике "Утриш" (далее - Положение).
Согласно Положению государственный природный заповедник "Утриш" (далее - заповедник "Утриш") учрежден распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2010 г. N 1436-р с целью сохранения и восстановления уникальных природных комплексов сухих субтропиков Черноморского побережья Кавказа (пункт 2). Заповедник расположен в Краснодарском крае в границах муниципальных образований - городов Анапа и Новороссийск. Общая площадь заповедника 10008 га, включая 2 участка внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, примыкающие к юго-западному побережью Абрауского полуострова между водотоками Широкая Щель и Водопадная Щель (пункт 3). Границы заповедника определены в системе координат СК-42 и представлены в приложении 1 к Положению (пункт 4).
Отделение международной неправительственной некоммерческой организации "Совет Гринпис" обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании Приказа недействующим и не подлежащим применению.
В обоснование заявленного требования заявитель указал, что в нарушение Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" проект Положения не проходил обязательную для него государственную экологическую экспертизу федерального уровня. Положение также не соответствует статьям 3 и 32 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", так как до утверждения данного Положения не была проведена процедура оценки воздействия деятельности заповедника на окружающую среду. Кроме того, границы заповедника не обеспечивают сохранение природных комплексов сухих субтропиков Черноморского побережья Кавказа, что не отвечает целям создания заповедника, определенным распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2010 г. N 1436-р. Изданием Приказа нарушено право граждан на благоприятную окружающую среду.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 20 сентября 2011 г. в удовлетворении заявленного требования Отделению международной неправительственной некоммерческой организации "Совет Гринпис" отказано.
В кассационной жалобе Отделение международной неправительственной некоммерческой организации "Совет Гринпис" просит об отмене судебного решения и об удовлетворении заявленного им требования. Полагает, что обжалованное решение принято Верховным Судом Российской Федерации с нарушением законодательства Российской Федерации, выводы суда, изложенные в решении, не соответствуют обстоятельствам дела. Так, в кассационной жалобе заявитель полагает, что Положение является нормативно-техническим документом в области охраны окружающей среды, утвержденным федеральным органом государственной власти, в связи с чем его проект подлежал государственной экологической экспертизе. Заявитель также указал, что площадь заповедника, определенная Положением, на 783 га меньше площади, указанной в положительном заключении государственной экологической экспертизы материалов, обосновывающих создание государственного природного заповедника "Утриш", что, по мнению заявителя, привело к утрате юридической силы такого заключения. Кроме того, заявитель сослался на то, что границы заповедника, утвержденные Положением, не обеспечивают сохранение природных комплексов сухих субтропиков Черноморского побережья Кавказа.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для ее удовлетворения.
В силу пункта 3 статьи 6 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" положение о конкретном государственном природном заповеднике, его статус утверждаются органом, уполномоченным на то Правительством Российской Федерации. Положением о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. N 404, предусмотрено, что указанное Министерство самостоятельно принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности, в том числе положения о государственных природных заповедниках (пункт 5.2.35).
С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что утверждая Положение, Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации действовало в рамках имеющихся у него полномочий.
Согласно подпункту 1 статьи 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня являются проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации.
Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции правильно исходил из того, что Положение к нормативно-техническим и инструктивно-методическим документам не относится, является нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти, в связи с чем проведение государственной экологической экспертизы его проекта не требовалось.
Довод заявителя о том, что предписания пунктов 4, 13, подпункта 1 пункта 12 носят нормативно-технический и инструктивно-методический характер, судом первой инстанции проверялся и правильно был признан необоснованным, поскольку в них содержатся правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений; поведение людей в связи с использованием техники ими не регулируется.
Ссылка в кассационной жалобе на то, что подпункт 1 пункта 12 Положения содержит условия заготовки дров, а именно устанавливает, что такая деятельность граждан допускается в порядке выборочных рубок и очистки леса от захламленности, не свидетельствует о том, что данная норма носит технический характер, как ошибочно полагает заявитель, поскольку она содержит правовые нормы, определяющие правила поведения субъектов регулируемых отношений.
Пункт 13 Положения устанавливает, что пребывание на территории заповедника граждан, не являющихся работниками федерального государственного бюджетного учреждения "Государственный природный заповедник "Утриш" или должностными лицами Минприроды России и Росприроднадзора, допускается только при наличии у них разрешений дирекции указанного Учреждения или Минприроды России, и по изложенным выше основаниям также носит нормативно-правовой характер.
Довод в кассационной жалобе заявителя о несоответствии Положения распоряжению Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2010 г. N 1436-р об учреждении заповедника "Утриш" несостоятелен, поскольку указанным выше распоряжением определено, что заповедник "Утриш" учрежден общей площадью 10008 га, включая земли лесного фонда в городах Анапе и Новороссийске (Краснодарский край) площадью 9225 га и земли водного фонда площадью 783 га (2 участка внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, примыкающие к юго-западному побережью Абрауского полуострова между водотоками Широкая Щель и Водопадная Щель). С изложенным полностью согласуется пункт 3 Положения, предусматривающий, что заповедник "Утриш" расположен в Краснодарском крае в границах муниципальных образований - городов Анапа и Новороссийск. Общая площадь заповедника 10008 га, включая 2 участка внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, примыкающих к юго-западному побережью Абрауского полуострова между водотоками Широкая Щель и Водопадная Щель.
То обстоятельство, что площадь заповедника "Утриш", определенная Положением, меньше площади, указанной в положительном заключении государственной экологической экспертизы материалов, обосновывающих создание государственного природного заповедника "Утриш", на 783 га (площадь морской акватории), не свидетельствует о незаконности обжалованного решения суда.
Согласно распоряжению Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2010 г. N 1436-р земли водного фонда площадью 783 га включены в общую площадь (10008 га) учреждаемого данным распоряжением заповедника "Утриш".
Имеющиеся в деле материалы, в том числе письмо администрации Краснодарского края (л.д. 112), а также пояснения представителей Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации свидетельствуют о том, что при согласовании образования заповедника "Утриш" рассматривался общий размер территории такого заповедника 10008 га, включая участок морской акватории площадью 783 га.
Ошибочное добавление в описании общих сведений об объекте экспертизы при проведении государственной экологической экспертизы материалов, обосновывающих создание государственного природного заповедника "Утриш", к общей площади 10008 га еще 783 га (площадь морской акватории) не влияет на существо проведенной экспертизы.
На заседании Кассационной коллегии представители Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации также пояснили, что общая площадь созданного заповедника "Утриш" (10008 га, включая 2 участка внутренних морских вод территориального моря Российской Федерации) полностью согласуется с размером площади, установленной распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2010 г. N 1436-р для указанного заповедника.
Как правильно отмечено в обжалованном решении суда, материалы, обосновывающие организацию заповедника "Утриш", в соответствии с пунктом 6 статьи 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" представлялись на государственную экологическую экспертизу федерального уровня. Согласно заключению экспертной комиссии государственной экологической экспертизы названных материалов от 15 марта 2010 г. представленные на государственную экологическую экспертизу материалы по составу и содержанию соответствуют требованиям законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды. По результатам анализа представленных материалов, включая материалы общественных слушаний, экспертная комиссия сочла обоснованным и возможным организацию заповедника "Утриш". Указанное заключение экспертной комиссии утверждено приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 22 марта 2010 г. N 196 и заявителем в соответствующем суде не оспорено.
Таким образом, довод заявителя о наличии изменений, якобы внесенных в оспоренный нормативный правовой акт, в части размера заповедника (по сравнению с данными о размере его территории в материалах, являющимися предметом экспертного исследования) несостоятелен.
Довод кассационной жалобы о необходимости расширения территории заповедника "Утриш" не может служить основанием к отмене обжалованного решения суда, поскольку, установив, что оспариваемый (в части) нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд обоснованно на основании части 1 статьи 253 ГПК РФ отказал в удовлетворении заявления.
При этом ссылка заявителя на мнение ученых географического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова о необходимости включения в состав заповедника "Утриш" участка приморской полосы площадью 20 кв. км не может служить основанием для признания Приказа недействующим, поскольку, как уже указывалось выше, не установлено его противоречие какому-либо нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Вывод о законности оспариваемого нормативного правового акта сделан судом исходя из компетенции правотворческого органа, его издавшего, и содержания изложенных в нем норм на основе надлежащего анализа норм федерального законодательства.
В кассационной жалобе не приведено доводов, опровергающих выводы суда о законности оспариваемых нормативных правовых положений, оснований считать такие выводы суда ошибочными не имеется.
Предусмотренных статьей 362 ГПК РФ оснований для отмены решения суда в кассационном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 360, 361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Российской Федерации от 20 сентября 2011 г. оставить без изменения, а кассационную жалобу Отделения международной неправительственной некоммерческой организации "Совет Гринпис" - без удовлетворения.
Председательствующий
А.И.ФЕДИН
Члены коллегии
Г.В.МАНОХИНА
Т.Е.КОРЧАШКИНА