Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 13.10.2026 N АПЛ26-237

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 13 октября 2026 г. N АПЛ26-237

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Рудакова Е.В., Сабурова Д.Э.,

при секретаре Н.,

с участием прокурора Гавриковой Г.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Г.Е. о признании частично недействующим классификатора видов разрешенного использования земельных участков, утвержденного приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 г. N П/0412,

по апелляционной жалобе Г.Е. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 15 июля 2026 г. по делу N АКПИ26-279, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя административного истца Г.П., поддержавшего апелляционную жалобу, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии С., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гавриковой Г.В., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (далее - Росреестр) приказом от 10 ноября 2020 г. N П/0412 (далее - Приказ) утвердила классификатор видов разрешенного использования земельных участков (далее также - Классификатор).

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) 15 декабря 2020 г., N 61482, размещен на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) 16 декабря 2020 г.

Исходя из содержания столбца 2 "Описание вида разрешенного использования земельного участка" вид разрешенного использования земельного участка "сельскохозяйственное использование" (код 1.0) представляет собой ведение сельского хозяйства; содержание данного вида разрешенного использования включает в себя содержание видов разрешенного использования с кодами 1.1 - 1.20, в том числе размещение зданий и сооружений, используемых для хранения и переработки сельскохозяйственной продукции.

Г.Е., являющаяся участником общей долевой собственности на земельный участок категории земель "земли сельскохозяйственного назначения", вид разрешенного использования - сельскохозяйственное использование, обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим Классификатора в части отсутствия в формулировке вида разрешенного использования земельного участка с кодом 1.0 указания на возможность ведения садоводства и огородничества для собственных нужд и размещения жилых домов, садовых домов, хозяйственных построек и гаражей. В обоснование административного иска сослалась на то, что Классификатор в оспариваемой части противоречит статьям 7, 77, 78 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ), части 9 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), статьям 3, 5 Федерального закона от 29 июля 2017 г. N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон о ведении гражданами садоводства и огородничества) и препятствует в реализации права распоряжаться принадлежащим ей земельным участком в полном объеме.

Административный ответчик Росреестр в письменных возражениях и заинтересованное лицо Минюст России в письменном отзыве на административный иск указали, что нормативный правовой акт издан федеральным органом исполнительной власти в пределах его компетенции, в оспариваемой части не противоречит актам большей юридической силы и не нарушает прав, свобод и законных интересов административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 15 июля 2026 г. в удовлетворении административного искового заявления Г.Е. отказано.

Административный истец, считая данное решение незаконным и необоснованным, подала апелляционную жалобу, в которой просит его отменить и принять новое решение об удовлетворении административного иска в связи с неправильным определением судом обстоятельств, имеющих значение для административного дела, существенными нарушениями норм материального и процессуального права. В жалобе указано, что суд первой инстанции не дал оценки ее доводам о противоречии Классификатора в оспариваемой части пункту 1 статьи 78 ЗК РФ (в редакции, действующей с 1 сентября 2025 г.), части 9 статьи 35 ГрК РФ, а также о правовой неопределенности оспариваемой формулировки. Г.Е. полагает, что наименование вида разрешенного использования земельного участка "сельскохозяйственное использование" (код 1.0) должно отражать весь объем допустимого использования земель сельскохозяйственного назначения, а не ограничиваться только указанием на ведение сельского хозяйства.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу Росреестр просит в ее удовлетворении отказать, полагая, что оснований для отмены обжалуемого решения не имеется.

Минюст России в отзыве на апелляционную жалобу поддержал свою правовую позицию по данному административному делу, изложенную суду первой инстанции, просил рассмотреть жалобу без участия его представителя.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

В силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

При разрешении и рассмотрении настоящего административного дела суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что такое основание для признания Классификатора в оспариваемой части недействующим отсутствует.

В силу статьи 14.1 ЗК РФ вид разрешенного использования земельного участка представляет собой вид деятельности, которую с учетом ограничений, установленных в соответствии с данным кодексом, другими федеральными законами, допускается осуществлять на земельном участке, а также над и под его поверхностью, если иное не предусмотрено этим кодексом, другими федеральными законами. Виды разрешенного использования устанавливаются в отношении земельных участков из состава земель всех категорий. В отношении земельного участка могут быть установлены один или несколько основных видов разрешенного использования земельных участков, а также один или несколько вспомогательных видов разрешенного использования. Вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков могут устанавливаться только дополнительно к основному виду разрешенного использования земельного участка (пункты 1 - 3). Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (пункт 6).

Аналогичное положение на дату принятия Классификатора было закреплено в пункте 2 статьи 7 ЗК РФ.

Положением о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2009 г. N 457, установлено, что Росреестр является федеральным органом исполнительной власти, который на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности, в том числе классификатор видов разрешенного использования земельных участков (пункт 1, подпункт 5.26(7.19) пункта 5 названного положения).

С учетом изложенного суд первой инстанции правильно исходил из того, что Классификатор утвержден компетентным федеральным органом исполнительной власти при реализации предоставленных ему полномочий.

Соблюдение процедуры принятия и правил введения Классификатора в действие ранее было проверено и подтверждено вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 14 июля 2022 г. по административному делу N АКПИ22-335.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции обоснованно признал несостоятельными доводы Г.Е., приведенные ею в обоснование административного иска о незаконности Классификатора (в части), и пришел к правомерному выводу о его соответствии нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Проанализировав содержание статьи 77, пункта 1 статьи 78 ЗК РФ, частей 1 - 3 статьи 4.1, части 1 статьи 5, части 11 статьи 12 Закона о ведении гражданами садоводства и огородничества, пункта 4 статьи 11 Федерального закона от 11 июня 2003 г. N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве", суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что для ведения садоводства или огородничества на садовых земельных участках или огородных земельных участках, относящихся к категории земель сельскохозяйственного назначения, и застройки их индивидуальными жилыми домами, гаражами и иными объектами требуется установление в отношении земельных участков такого вида разрешенного использования, который предусматривает (разрешает) осуществление указанной деятельности вместе с созданием на землях сельскохозяйственного назначения территории садоводства или огородничества либо осуществление деятельности крестьянским (фермерским) хозяйством на земельном участке, принадлежащем ему (или иным специальным субъектом - землепользователем, указанным в пункте 1 статьи 78 ЗК РФ, в установленных законом случаях). При этом Классификатор разграничивает такие виды деятельности, как ведение сельского хозяйства и ведение садоводства и огородничества для собственных нужд, содержит перечень видов разрешенного использования для земельных участков, относящихся к землям сельскохозяйственного назначения, и не регулирует порядок ведения садоводства и огородничества, создания таких территорий, а также порядок и условия застройки земельных участков.

Одним из видов разрешенного использования земельного участка, включенных в Классификатор, является вид с наименованием "сельскохозяйственное использование" и с кодом (числовым обозначением) 1.0. Описание каждого из видов разрешенного использования земельного участка с кодами 1.1 - 1.20, которые входят в названный выше вид разрешенного использования, содержит указание на осуществление определенной хозяйственной деятельности.

В свою очередь, такой вид разрешенного использования, как "садоводство", предполагающий осуществление хозяйственной деятельности (в том числе на сельскохозяйственных угодьях), связанной с выращиванием многолетних плодовых и ягодных культур, винограда и иных многолетних культур, в Классификаторе обозначен кодом 1.5.

Доводы Г.Е., повторенные в апелляционной жалобе, о том, что оспариваемой формулировкой Классификатора произвольно и неправомерно ограничено ее право на ведение садоводства и огородничества для собственных нужд, размещение объектов недвижимости и пользование земельным участком в соответствии с его назначением исходя из содержания пункта 1 статьи 78 ЗК РФ, части 9 статьи 35 ГрК РФ, основаны на неверном толковании норм материального права.

По общему правилу разрешенное использование земельных участков определяется градостроительным регламентом, содержащимся в правилах землепользования и застройки (пункт 9 статьи 1, части 2 и 6 статьи 30 ГрК РФ).

Виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются в зависимости от принадлежности земельных участков к определенным категориям земель, их нахождения в границах определенных зон, земель или территорий, от целей их дальнейшего использования, если иное не установлено Земельным кодексом Российской Федерации. Вид или виды разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственного назначения, за исключением садовых и огородных земельных участков, а также земельных участков общего назначения, расположенных в границах территорий ведения гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд, устанавливаются и изменяются в соответствии с федеральным законом (пункты 1 и 3 статьи 14.2 ЗК РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 16 Федерального закона от 31 июля 2025 г. N 295-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации", который вступил в силу с 1 марта 2026 г., предусмотрен переходный период: виды разрешенного использования земельных участков, установленные применительно к земельным участкам до дня вступления в силу названного федерального закона, являются действительными.

Согласно пункту 1 части 12 статьи 16 этого же федерального закона до дня принятия федерального закона, предусмотренного пунктом 3 статьи 14.2 ЗК РФ, вид разрешенного использования земельного участка сельскохозяйственного назначения, за исключением земельных участков, указанных в пункте 3 части 12 статьи 16, изменяется решением исполнительного органа субъекта Российской Федерации. При указанном изменении в отношении такого земельного участка не могут устанавливаться виды разрешенного использования земельных участков, не соответствующие целевому назначению земель сельскохозяйственного назначения, предусмотренному Земельным кодексом Российской Федерации, а также вид разрешенного использования, предусматривающий ведение гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд.

Порядок установления вида разрешенного использования земельного участка и реализации права выбора разрешенного использования земельного участка регулируется не Классификатором, а ЗК РФ, ГрК РФ и иными нормативными правовыми актами. При этом земельным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности в отношении земельного участка допускается выбор нескольких видов разрешенного использования, в том числе основных, вспомогательных и условно разрешенного, при соблюдении требований законодательства (пункты 3 - 5 статьи 14.1 ЗК РФ).

Классификатор, вопреки утверждению Г.Е., право на выбор вида разрешенного использования земельного участка не ограничивает, не регулирует порядок ведения садоводства и огородничества, создания таких территорий, а также порядок и условия размещения объектов недвижимости на земельных участках сельскохозяйственного назначения. Также Классификатор не сужает перечень видов возможного использования земель сельскохозяйственного назначения, поскольку предусматривает в рамках других кодов видов разрешенного использования возможность для уполномоченных органов избрать соответствующие коды при определении правового режима земельного участка и вида его разрешенного использования.

В частности, Классификатор предусматривает такие виды разрешенного использования, как ведение огородничества - осуществление отдыха и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур, размещение хозяйственных построек, не являющихся объектами недвижимости, предназначенных для хранения инвентаря и урожая сельскохозяйственных культур (код 13.1), и ведение садоводства - осуществление отдыха и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур, размещение для собственных нужд садового дома, жилого дома, указанного в описании вида разрешенного использования с кодом 2.1, хозяйственных построек и гаражей (код 13.2).

Довод в апелляционной жалобе о том, что пункт 1 статьи 78 ЗК РФ в действующей редакции обязывает Росреестр внести соответствующие изменения в Классификатор, дополнив перечень кодов видов разрешенного использования земельных участков "1.0 Сельскохозяйственное использование" таким видом разрешенного использования, как ведение садоводства и огородничества гражданами для собственных нужд с правом размещения жилых и садовых домов, несостоятелен, как не следующий из содержания указанной статьи ЗК РФ.

Классификатор не устанавливает каких-либо приоритетов между кодами видов разрешенного использования, порядка их установления или выбора как уполномоченными органами, так и правообладателями земельных участков.

Несогласие административного истца с действующим правовым регулированием не может служить правовым основанием для удовлетворения иска.

Ссылка Г.Е. на разъяснения, изложенные в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", не дает оснований для вывода о незаконности обжалуемого решения. Классификатор в оспариваемой части отвечает критерию правовой определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы. При рассмотрении данного административного дела неоднозначности в его истолковании на практике не установлено.

Доводы административного истца в апелляционной жалобе о том, что судом первой инстанции неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для административного дела, не доказаны установленные им обстоятельства по данному делу, не рассмотрены доводы, приведенные в административном исковом заявлении в обоснование заявленного требования, ошибочны.

В силу части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 данной статьи, в полном объеме, а именно: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Рассматривая и разрешая данное административное дело, суд первой инстанции выполнил приведенные законоположения. Доводы Г.Е., повторенные в апелляционной жалобе, имеющие правовое значение для данного административного дела, были проверены судом и получили надлежащую оценку в решении суда.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Установив, что Классификатор в оспариваемой части соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и, следовательно, прав, свобод и законных интересов административного истца не нарушает, суд правомерно отказал Г.Е. в удовлетворении административного иска.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 15 июля 2026 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Г.Е. - без удовлетворения.

Председательствующий

В.Ю.ЗАЙЦЕВ

Члены коллегии

Е.В.РУДАКОВ

Д.Э.САБУРОВ