Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 11.07.2024 N АПЛ24-247
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 11 июля 2024 г. N АПЛ24-247
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Зайцева В.Ю.,
членов коллегии Александрова В.Н., Тютина Д.В.,
при секретаре Ш.Н.,
с участием прокурора Клевцовой Е.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью Научно-исследовательский институт "Земля и город" о признании недействующим абзаца четвертого подпункта "а" пункта 28 Положения об оценке заявок на участие в закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2021 г. N 2604,
по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью Научно-исследовательский институт "Земля и город" на решение Верховного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2024 г. по делу N АКПИ24-176, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью Научно-исследовательский институт "Земля и город" М., возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Правительства Российской Федерации Ш.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Клевцовой Е.А., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
31 декабря 2021 г. Правительство Российской Федерации издало постановление N 2604, которым утвердило Положение об оценке заявок на участие в закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - Положение).
Нормативный правовой акт размещен 4 января 2022 г. на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) и опубликован 17 января 2022 г. в Собрании законодательства Российской Федерации, N 3, ст. 577.
Раздел V Положения регулирует действия членов комиссии по осуществлению закупок по присвоению баллов заявкам (частям заявок) на основании информации и документов участников закупок (далее - оценка заявок) по критерию оценки "квалификация участников закупки" (пункты 24 - 30).
Пункт 24 Положения предусматривает, что для оценки заявок по критерию "квалификация участников закупки" могут применяться, если иное не предусмотрено Положением, один или несколько поименованных в данной норме показателей оценки, в частности наличие у участников закупки опыта поставки товара, выполнения работы, оказания услуги, связанного с предметом контракта (подпункт "в").
Согласно абзацу четвертому подпункта "а" пункта 28 Положения в случае применения показателя оценки, предусмотренного подпунктом "в" пункта 24 Положения, применяются один или несколько из приведенных детализирующих показателей оценки, в том числе наибольшая цена одного из исполненных участником закупки договоров.
Общество с ограниченной ответственностью Научно-исследовательский институт "Земля и город" (далее также - ООО НИИ "Земля и город", Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим абзаца четвертого подпункта "а" пункта 28 Положения, указав на противоречие оспариваемой правовой нормы основным принципам, установленным Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе). Общество полагает, что оценка по детализирующему показателю "наибольшая цена одного из исполненных участником закупки договоров" (далее также - "наибольшая цена договора") не может быть проведена объективно; данный показатель не способствует выявлению лучших данных об опыте исполнения договоров, не обеспечивает конкуренцию между участниками закупок, предоставляет необоснованное преимущество участнику закупок, опыт выполнения работы которого подтверждается лишь одним контрактом с наибольшей ценой; нарушает права и законные интересы административного истца как участника закупок, поскольку общая сумма контрактов ООО НИИ "Земля и город" превышает общую стоимость одного контракта другого участника закупки, признанного победителем закупки.
Правительство Российской Федерации, поручившее представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству финансов Российской Федерации, административный иск не признало, просило в его удовлетворении отказать, полагая, что Положение издано им в пределах имеющихся полномочий, оспариваемая правовая норма соответствует действующему законодательству и не нарушает прав Общества в упоминаемых им аспектах.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2024 г. в удовлетворении административного искового заявления ООО НИИ "Земля и город" отказано.
В апелляционной жалобе административный истец, не согласившись с таким решением, просит его отменить, как незаконное и необоснованное, и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска. Ссылается на то, что судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права и не установлены обстоятельства, имеющие значение для административного дела, поскольку оценка по показателю "наибольшая цена договора" ограничивает конкуренцию, создает неравные условия и преимущественное положение для хозяйствующих субъектов, у которых имеется лишь один исполненный договор с наибольшей ценой, в то время как другие участники закупки могут подтвердить равнозначный или даже больший опыт несколькими договорами.
В письменном отзыве Правительство Российской Федерации не согласилось с доводами апелляционной жалобы, указав, что решение суда первой инстанции вынесено с учетом всех обстоятельств, имеющих значение для дела, при правильном применении норм материального права и с соблюдением норм процессуального права; доводы апелляционной жалобы не содержат оснований для отмены или изменения обжалуемого решения суда первой инстанции.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее Правительства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.
На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации, осуществляющее исполнительную власть в Российской Федерации наряду с иными федеральными органами исполнительной власти, издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (часть 1 статьи 1, статья 2, части 1, 2 статьи 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. N 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации").
Согласно статье 18 названного закона Правительство Российской Федерации наделено полномочиями по осуществлению в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами, распоряжениями и поручениями Президента Российской Федерации регулирования экономических процессов (подпункт 1); по обеспечению единства экономического пространства и свободы экономической деятельности, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (подпункт 2), а также полномочиями по выработке государственной политики в сфере стандартизации и принятию мер по ее реализации (подпункт 5).
К полномочиям Правительства Российской Федерации в области бюджетной, финансовой и денежно-кредитной политики в числе прочих относятся полномочия по обеспечению исполнения федерального бюджета (подпункт 2 статьи 19 этого же закона).
Закон о контрактной системе регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, наряду с прочим в части, касающейся планирования закупок товаров, работ, услуг, определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заключения предусмотренных данным федеральным законом контрактов (часть 1 статьи 1).
В случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, Правительство Российской Федерации вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие указанные выше отношения (часть 2 статьи 2 Закона о контрактной системе).
Согласно части 8 статьи 32 поименованного федерального закона порядок оценки заявок участников закупки, в том числе предельные величины значимости каждого критерия, устанавливается Правительством Российской Федерации.
На основании приведенных законоположений суд первой инстанции правомерно указал в решении, что Положение утверждено Правительством Российской Федерации в пределах имеющихся полномочий.
В силу части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов, форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствует ли оспариваемый нормативный правовой акт или его часть нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Рассматривая и разрешая настоящее административное дело, суд первой инстанции выполнил приведенные законоположения и пришел к правильному выводу о том, что абзац четвертый подпункта "а" пункта 28 Положения, предусматривающий детализирующий показатель оценки заявок участников закупки по критерию "опыт поставки товара, выполнения работы, оказания услуги, связанного с предметом контракта", не противоречит актам большей юридической силы, что подтверждается следующим.
Закон о контрактной системе предоставляет Правительству Российской Федерации право устанавливать к участникам закупок отдельных видов товаров, работ, услуг дополнительные требования, в том числе к наличию финансовых ресурсов для исполнения контракта; опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации; необходимого количества специалистов и иных работников определенного уровня квалификации для исполнения контракта (часть 2 статьи 31 Закона о контрактной системе). В случае установления Правительством Российской Федерации в соответствии с указанной нормой дополнительных требований к участникам закупок заказчики при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) обязаны устанавливать такие дополнительные требования (часть 4). Указанные в данной статье требования предъявляются в равной мере ко всем участникам закупок (часть 7).
Оценка заявок участников закупки и критерии этой оценки регламентированы статьей 32 Закона о контрактной системе.
Критерии, по которым осуществляется оценка заявок участников закупки, определены в части 1 поименованной статьи, к числу которых отнесена квалификация участников закупки, включающая наличие у них финансовых ресурсов, наличие оборудования и других материальных ресурсов на праве собственности или ином законном основании, наличие опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, а также наличие специалистов и иных работников определенного уровня квалификации (пункт 4).
Для определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), за исключением осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), заказчик создает комиссию по осуществлению закупок. Проверка соответствия участников закупок требованиям, указанным в Законе о контрактной системе, осуществляется названной комиссией. При этом комиссия по осуществлению закупок не вправе возлагать на участников закупок обязанность подтверждать соответствие предъявляемым требованиям, за исключением случаев, если эти требования установлены Правительством Российской Федерации в соответствии с частями 2 и 2.1 статьи 31 Закона о контрактной системе (часть 8 статьи 31, часть 1 статьи 39 названного федерального закона).
Если заказчик или комиссия по осуществлению закупок обнаружит, что участник закупки не соответствует требованиям, указанным в частях 1, 1.1, 2 и 2.1 (при наличии таких требований) статьи 31, или предоставил недостоверную информацию в отношении своего соответствия указанным требованиям, участник закупки в любой момент до заключения контракта отстраняется от участия в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) или ему отказывается в заключении контракта с победителем определения поставщика (подрядчика, исполнителя). Участник закупки вправе обжаловать решение об отстранении участника закупки от участия в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) или отказ от заключения контракта с победителем определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в порядке, установленном главой 6 Закона о контрактной системе (части 9, 12 статьи 31).
Решение комиссии, принятое в нарушение требований Закона о контрактной системе, может быть обжаловано любым участником закупки в порядке, установленном названным федеральным законом, и признано недействительным по решению контрольного органа в сфере закупок (часть 9 статьи 39 Закона о контрактной системе).
Подпункт "а" пункта 28 Положения предусматривает применение одного или нескольких детализирующих показателей, в том числе такого показателя, как "наибольшая цена одного из исполненных участником закупки договоров" (абзац четвертый).
Указанная норма входит в перечень детализирующих показателей оценки участников закупок, отнесенных к одному из общих критериев, а именно "квалификация участников закупки", который характеризуется таким показателем, как "наличие у участников закупки опыта поставки товара, выполнения работы, оказания услуги, связанного с предметом контракта" (подпункт "в" пункта 24 Положения).
Оспариваемое предписание пункта 28 Положения не противоречит Закону о контрактной системе, поскольку показатель оценки "опыт работы, связанный с предметом контракта", как указывалось выше, данным законом отнесен к категории дополнительных требований, предъявляемых к участникам закупок и устанавливаемых Правительством Российской Федерации для конкретных видов закупок товаров, работ, услуг, и может применяться заказчиками лишь в случаях, определенных Правительством Российской Федерации.
Отказывая в удовлетворении административного иска, суд правильно указал, что предъявление к участникам закупок, в частности, детализирующего показателя оценки "наибольшая цена одного из исполненных участником закупки договоров" позволяет охарактеризовать участника закупок с точки зрения способности выполнять большой объем работ, услуг, поставки товаров, организовывать исполнение таких объемов работ, услуг, поставки товаров, то есть надлежаще исполнять обязательства по контракту для государственных и муниципальных нужд, и не нарушает прав административного истца в сфере экономической и иной предпринимательской деятельности.
Довод ООО НИИ "Земля и город" о несоответствии оспариваемого положения принципу открытости, прозрачности проведения закупок (статья 6 Закона о контрактной системе) ошибочен.
Частью 4 статьи 32 указанного федерального закона на заказчика возложена обязанность по извещению участников закупки об используемых при определении поставщика (подрядчика, исполнителя) критериях и их величинах значимости. При этом количество используемых при определении поставщика (подрядчика, исполнителя) критериев, за исключением случаев проведения аукциона, должно быть не менее чем два, одним из которых является цена контракта или сумма цен единиц товара, работы, услуги. Не указанные в извещении об осуществлении закупки, документации о закупке (в случае, если данным федеральным законом предусмотрена документация о закупке) критерии и их величины значимости не могут применяться для целей оценки заявок.
Таким образом, включение дополнительных требований в документацию не нарушает принципы открытости, прозрачности проведения закупок и не вводит в заблуждение потенциальных участников закупки относительно соответствия их требованиям заказчика.
Ссылки в апелляционной жалобе на то, что в результате применения оспариваемой нормы не обеспечивается конкуренция в сфере закупок, что создается необъективная система оценки опыта работы, связанного с предметом контракта, несостоятельны, поскольку требования, установленные данной нормой, предъявляются в равной мере ко всем участникам закупок, каких-либо ограничений для любого заинтересованного лица в том, чтобы иметь возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем), оспариваемое положение не содержит.
При этом представление сведений о наибольшей цене исполненного договора само по себе не гарантирует победы участника закупки в конкурсе, результаты которого зависят от оценки заказчиком заявок участников закупки по всем представленным им в извещении об осуществлении закупки критериям.
Доводы апелляционной жалобы о том, что оспариваемое правовое регулирование не позволяет эффективно и достоверно оценить опыт работы участников закупки по исполнению договоров, так как такой показатель не может характеризоваться ценой исполненного контракта, по сути сводятся к внесению в Положение изменений (дополнений), устанавливающих иной порядок оценки опыта исполнения контрактов субъектами предпринимательской деятельности. Однако вопрос о принятии нормативных правовых актов, внесении в них изменений и дополнений относится к исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти, и суды, в том числе Верховный Суд Российской Федерации, по правилам административного судопроизводства не вправе возлагать на них обязанность по осуществлению нормативного правового регулирования, за исключением случаев, непосредственно указанных в федеральном законе (часть 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Оспариваемое нормативное положение не содержит каких-либо норм, отличных от требований федерального законодательства в сфере закупок, изложено понятным и доступным образом, отвечает критерию правовой определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы.
Учитывая изложенное, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что нормы материального права, регулирующие рассматриваемые в данном административном деле правоотношения, применены и истолкованы судом первой инстанции правильно в соответствии с их содержанием. Вывод о законности абзаца четвертого подпункта "а" пункта 28 Положения в оспариваемой части сделан судом исходя из компетенции правотворческого органа, его издавшего, на основе надлежащего анализа норм федерального законодательства.
Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2024 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью Научно-исследовательский институт "Земля и город" - без удовлетворения.
Председательствующий
В.Ю.ЗАЙЦЕВ
Члены коллегии
В.Н.АЛЕКСАНДРОВ
Д.В.ТЮТИН