Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 20.02.2024 N АПЛ24-9
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 20 февраля 2024 г. N АПЛ24-9
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Зайцева В.Ю.,
членов коллегии Зинченко И.Н., Крупнова И.В.,
при секретаре И.,
с участием прокурора Слободина С.А.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению публичного акционерного общества "Татнефть" имени В.Д. Шашина о признании недействующим подпункта "в" пункта 12 Правил финансового обеспечения предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний работников и санаторно-курортного лечения работников, занятых на работах с вредными и (или) опасными производственными факторами, утвержденных приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 14 июля 2021 г. N 467н,
по апелляционной жалобе общества на решение Верховного Суда Российской Федерации от 6 декабря 2023 г. по делу N АКПИ23-953, которым в удовлетворении административного иска отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя административного истца Ч., поддержавшего апелляционную жалобу, возражения представителя Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации К.М. относительно доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации (далее также - Минтруд России) приказом от 14 июля 2021 г. N 467н, зарегистрированным в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) 8 сентября 2021 г., регистрационный номер 64932, и размещенным в этот же день на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru), утвердило Правила финансового обеспечения предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний работников и санаторно-курортного лечения работников, занятых на работах с вредными и (или) опасными производственными факторами (далее - Правила), которые действуют в редакции приказа Минтруда России от 27 февраля 2023 г. N 101н.
Правила, как следует из их пункта 1, определяют порядок и условия финансового обеспечения страхователем предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний работников и санаторно-курортного лечения работников, занятых на работах с вредными и (или) опасными производственными факторами (далее также - предупредительные меры).
В силу абзаца первого пункта 2 Правил финансовое обеспечение предупредительных мер осуществляется в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных бюджетом Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации (далее также - Фонд) на текущий финансовый год.
Пункт 4 Правил закрепляет, что для получения решения Фонда о финансовом обеспечении предупредительных мер страхователь или обособленное подразделение страхователя, зарегистрированное в соответствии с подпунктом 2 пункта 1 статьи 6 Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" (далее - Закон об обязательном социальном страховании), обращается с заявлением о финансовом обеспечении предупредительных мер (далее - заявление) в территориальный орган Фонда по месту своей регистрации в срок до 1 августа текущего календарного года.
Согласно пункту 12 Правил территориальный орган Фонда принимает решение об отказе в финансовом обеспечении предупредительных мер в следующих случаях (абзац первый): а) если на день подачи заявления у страхователя имеются непогашенные недоимка, задолженность по пеням и штрафам, образовавшиеся по итогам отчетного периода в текущем финансовом году, недоимка, выявленная в ходе камеральной или выездной проверки, и (или) начисленные пени и штрафы по итогам камеральной или выездной проверки; б) представленные документы содержат недостоверную информацию; в) если предусмотренные бюджетом Фонда средства на финансовое обеспечение предупредительных мер на текущий год полностью распределены; г) при представлении страхователем неполного комплекта документов. Отказ в финансовом обеспечении предупредительных мер по другим основаниям не допускается (абзац шестой). Страхователь вправе повторно, но не позднее срока, установленного пунктом 4 Правил, обратиться с заявлением в территориальный орган Фонда по месту своей регистрации (абзац седьмой).
Публичное акционерное общество "Татнефть" имени В.Д. Шашина (далее также - Общество) оспорило в Верховном Суде Российской Федерации подпункт "в" пункта 12 Правил по мотиву противоречия статье 46 Конституции Российской Федерации, пункту 4 части 1 статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Закон об организации предоставления государственных и муниципальных услуг). Общество в административном исковом заявлении указало, что оспариваемая норма об отказе в финансовом обеспечении предупредительных мер в случае полного распределения предусмотренных бюджетом Фонда средств на текущий год нарушает его права и законные интересы как страхователя, поскольку не допускает каких-либо исключений при ситуации, когда невозможность получения этих средств страхователем возникла в результате неправомерных действий территориального органа Фонда - первоначального отказа в финансовом обеспечении предупредительных мер, признанного судом незаконным.
Как отмечено в заявлении, Правила в оспариваемой части позволяют территориальным органам Фонда не соблюдать установленный пунктом 4 части 1 статьи 7 Закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг запрет на отказ в предоставлении государственной услуги по основаниям, не указанным органами в первоначальном отказе, влекут нецелесообразность обжалования страхователем отказа территориального органа Фонда в финансовом обеспечении предупредительных мер в судебном порядке.
В письменных возражениях и отзыве на административный иск Минтруд России и привлеченный к участию в деле в качестве заинтересованного лица Минюст России считали, что Правила изданы федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, в оспариваемой части соответствуют нормативным правовым актам большей юридической силы и не нарушают прав и законных интересов административного истца.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 6 декабря 2023 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Общество, не согласившись с таким решением, подало апелляционную жалобу, в которой просит его отменить, как незаконное, и принять по административному делу новое решение о признании подпункта "в" пункта 12 Правил недействующим ввиду несоответствия статье 46 Конституции Российской Федерации, пункту 4 части 1 статьи 7 Закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг. Полагает, что имеет место неправильное применение судом первой инстанции норм материального права, поскольку суд не применил статью 46 Конституции Российской Федерации, обладающую по отношению к нормам бюджетного законодательства и подпункту 6 пункта 1 статьи 18 Закона об обязательном социальном страховании большей юридической силой. Настаивает на противоречии оспариваемой нормы пункту 4 части 1 статьи 7 Закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг.
В отзыве на апелляционную жалобу Минтруд России считает, что судом первой инстанции установлены все юридически значимые обстоятельства, обжалуемое решение принято при правильном применении норм материального права и с соблюдением положений процессуального права.
В возражении на апелляционную жалобу Минюст России поддержал позицию, изложенную в отзыве на административный иск, и просил рассмотреть апелляционную жалобу без участия его представителя.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.
Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации предусматривает в качестве основания для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (пункт 1 части 2 статьи 215). Отказывая в удовлетворении заявленного Обществом требования, суд первой инстанции верно исходил из того, что по данному административному делу такое основание для признания Правил частично недействующими отсутствует.
Вывод суда о наличии у Минтруда России компетенции по принятию оспариваемого нормативного правового акта согласуется с подпунктом 6 пункта 1 статьи 18 Закона об обязательном социальном страховании, подпунктом 5.2.35 Положения о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 г. N 610, в силу которых Минтруд России наделен полномочиями по утверждению правил финансового обеспечения предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний работников и санаторно-курортного лечения работников, занятых на работах с вредными и (или) опасными производственными факторами. Несоблюдения требований к процедуре принятия, правилам введения в действие оспариваемого нормативного правового акта не установлено.
Как правильно отражено в обжалуемом решении, обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний является видом социального страхования и предусматривает в числе прочего обеспечение предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний (абзацы первый, четвертый пункта 1 статьи 1 Закона об обязательном социальном страховании).
Названный закон, раскрывая основные используемые в нем понятия, под страхователем понимает юридическое лицо любой организационно-правовой формы (в том числе иностранную организацию, осуществляющую свою деятельность на территории Российской Федерации и нанимающую граждан Российской Федерации) либо физическое лицо, нанимающее лиц, подлежащих обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в соответствии с пунктом 1 статьи 5 данного закона; под страховщиком - Фонд (абзацы седьмой, восьмой статьи 3).
Специальным федеральным законом, который определяет правовое положение Фонда, порядок его создания, реорганизации и ликвидации, функции и полномочия Фонда, органы управления Фонда и их компетенцию, регулирует вопросы, связанные с владением, пользованием и распоряжением имуществом Фонда, а также устанавливает социальные гарантии работникам Фонда, является Федеральный закон от 14 июля 2022 г. N 236-ФЗ "О Фонде пенсионного и социального страхования Российской Федерации" (далее - Закон о Фонде). В силу части 1 статьи 2 указанного закона Фонд создан при Правительстве Российской Федерации в организационно-правовой форме государственного внебюджетного фонда, являющегося типом государственного учреждения.
Закон об обязательном социальном страховании в подпункте 6 пункта 1 статьи 18 наделяет страховщика правом принимать решение о финансовом обеспечении расходов страхователя (за исключением страхователей, применяющих специальный налоговый режим "Автоматизированная упрощенная система налогообложения") на предупредительные меры, размер которых определяется ежегодно федеральным законом о бюджете Фонда на очередной финансовый год.
Согласно статье 10 Закона о Фонде его бюджет относится к бюджетам бюджетной системы Российской Федерации. Средства бюджета Фонда являются собственностью Российской Федерации, не входят в состав других бюджетов и изъятию не подлежат (часть 1). Бюджет Фонда на очередной финансовый год и плановый период формируется раздельно по каждому виду обязательного социального страхования и социального обеспечения и утверждается в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации (часть 2). Средства бюджета Фонда, предусмотренные на исполнение обязательств по конкретному виду обязательного социального страхования, не могут являться источником финансирования исполнения обязательств по другому виду обязательного социального страхования, источником финансирования других установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации расходов Фонда, если иное не предусмотрено федеральным законом о бюджете Фонда (часть 5). Средства бюджета Фонда, предусмотренные на исполнение обязательств, не связанных с осуществлением Фондом функций по обязательному пенсионному страхованию, обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, не могут являться источником покрытия недостаточности финансирования исполнения обязательств по обязательному пенсионному страхованию и обязательному социальному страхованию (часть 6).
Статьей 145 Бюджетного кодекса Российской Федерации, регулирующей порядок составления, представления и утверждения бюджетов государственных внебюджетных фондов, определено, что проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации составляются органами управления указанных фондов на очередной финансовый год и плановый период и представляются в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий координацию деятельности соответствующего государственного внебюджетного фонда Российской Федерации, для внесения в установленном порядке в Правительство Российской Федерации с проектом федерального закона о тарифах страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и другими документами и материалами, представляемыми одновременно с проектами соответствующих бюджетов (пункт 1). Бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации принимаются в форме федеральных законов не позднее принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период (пункт 2). Внесение изменений в федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации осуществляется в порядке, предусмотренном для внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете (абзац первый пункта 10).
Таким образом, размер имеющихся у Фонда бюджетных ассигнований, в том числе предусмотренных на финансирование предупредительных мер, императивно регламентирован и ежегодно устанавливается федеральным законом о бюджете Фонда на очередной финансовый год и плановый период.
Сопоставление содержания приведенных законоположений и подпункта "в" пункта 12 Правил свидетельствует о том, что оспариваемая норма, закрепляющая отказ территориального органа Фонда в финансовом обеспечении предупредительных мер в случае, если предусмотренные бюджетом Фонда средства на финансовое обеспечение предупредительных мер на текущий год полностью распределены, является законной.
Вопреки доводам Общества, воспроизведенным в апелляционной жалобе, основания считать оспариваемый подпункт противоречащим статье 46 Конституции Российской Федерации, гарантирующей право на судебную защиту, отсутствуют.
В апелляционной жалобе административный истец настаивает на том, что Правила в оспариваемой части не соответствуют пункту 4 части 1 статьи 7 Закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг. Указанный пункт устанавливает, что органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации, отсутствие и (или) недостоверность которых не указывались при первоначальном отказе в приеме документов, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги, либо в предоставлении государственной или муниципальной услуги, за исключением случаев, перечисленных в подпунктах "а" - "г" названного пункта.
Анализ пункта 4 части 1 статьи 7 Закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг и оспариваемой нормы свидетельствует о несостоятельности утверждения Общества о ее противоречии данному законоположению, поскольку она не нарушает закрепленный федеральным законодателем запрет требовать от заявителя представления документов и информации, отсутствие и (или) недостоверность которых не указывались при первоначальном отказе в приеме документов, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги, либо в предоставлении государственной или муниципальной услуги.
Установив, что Правила в оспариваемой части каким-либо нормативным правовым актам большей юридической силы не противоречат, суд первой инстанции верно отказал административному истцу в удовлетворении заявленного требования (пункт 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Предусмотренных статьей 310 поименованного кодекса оснований для отмены решения суда в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Российской Федерации от 6 декабря 2023 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу публичного акционерного общества "Татнефть" имени В.Д. Шашина - без удовлетворения.
Председательствующий
В.Ю.ЗАЙЦЕВ
Члены коллегии
И.Н.ЗИНЧЕНКО
И.В.КРУПНОВ