Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 08.12.2022 N АПЛ22-518
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 8 декабря 2022 г. N АПЛ22-518
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Зайцева В.Ю.,
членов коллегии Ситникова Ю.В., Тютина Д.В.,
при секретаре Ш.Н.,
с участием прокурора Власовой Т.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Торговый дом "Равновесие" о признании недействующими подпунктов 1.3, 1.6 пункта 1 приказа Министерства финансов Российской Федерации от 4 июня 2018 г. N 126н "Об условиях допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, для целей осуществления закупок товаров для обеспечения государственных и муниципальных нужд"
по апелляционной жалобе общества на решение Верховного Суда Российской Федерации от 7 сентября 2022 г. по делу N АКПИ22-624, которым в удовлетворении административного иска отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителей административного истца К., Р., поддержавших апелляционную жалобу, возражения представителя Министерства финансов Российской Федерации Ш.А. относительно доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
в соответствии с частью 4 статьи 14 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе), пунктом 1 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 329, Министерством финансов Российской Федерации (далее также - Минфин России) издан приказ от 4 июня 2018 г. N 126н "Об условиях допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, для целей осуществления закупок товаров для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Приказ), который 24 октября 2018 г. зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России), регистрационный номер 52516, и 25 октября 2018 г. размещен на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru). Нормативный правовой акт действует в редакции приказа Минфина России от 11 мая 2022 г. N 73н.
В пункте 1 Приказа установлены условия допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, допускаемых на территорию Российской Федерации для целей осуществления закупок товаров для обеспечения государственных и муниципальных нужд, указанных в приложении N 1, приложении N 2 к Приказу (далее соответственно - Приложение N 1, Приложение N 2, при совместном упоминании - Приложения).
Согласно подпункту 1.1 пункта 1 при проведении конкурса, аукциона, запроса котировок в электронной форме преимущества в отношении цены контракта в размере 15 процентов в отношении товаров, указанных в Приложении N 1, в размере 20 процентов в отношении товаров, указанных в Приложении N 2 и закупаемых при реализации национальных проектов (программ), в соответствии с подпунктами 1.2 и 1.3 пункта 1 Приказа предоставляются участникам закупки, заявки которых признаны соответствующими требованиям извещения об осуществлении закупки, документации о закупке (в случае, если Законом о контрактной системе предусмотрена документация о закупке) и содержат исключительно предложения о поставке товаров, происходящих из государств - членов Евразийского экономического союза (далее также - ЕАЭС), из Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики (далее - Республики).
Подпунктом 1.3 пункта 1 Приказа закреплено, что при проведении аукциона контракт заключается по цене: а) сниженной на 15 процентов в отношении товаров, указанных в Приложении N 1, сниженной на 20 процентов в отношении товаров, указанных в Приложении N 2 и закупаемых при реализации национальных проектов (программ), от предложенной победителем аукциона в случае, если заявка такого победителя содержит предложение о поставке товаров, указанных в Приложениях, страной происхождения хотя бы одного из которых является иностранное государство (за исключением государств - членов ЕАЭС, Республик); б) предложенной победителем аукциона в случае, если заявка такого победителя содержит предложение о поставке товаров, указанных в Приложениях и происходящих исключительно из государств - членов ЕАЭС, из Республик.
В силу подпункта 1.6 пункта 1 Приказа подтверждением страны происхождения товаров, указанных в Приложениях, является указание (декларирование) участником закупки в заявке в соответствии с Законом о контрактной системе наименования страны происхождения товара.
Пунктом 2 Приказа определено, что положения подпунктов 1.1 - 1.3 пункта 1 Приказа не применяются при проведении конкурса, аукциона, запроса котировок в электронной форме в случаях, если: а) конкурс, аукцион, запрос котировок в электронной форме признается не состоявшимся в случаях, предусмотренных Законом о контрактной системе; б) все заявки участников закупки, признанные в порядке, предусмотренном названным законом, соответствующими требованиям извещения об осуществлении закупки, документации о закупке (в случае, если данным законом предусмотрена документация о закупке), содержат предложения о поставке товаров, указанных в Приложениях и происходящих исключительно из государств - членов ЕАЭС, из Республик; в) все заявки участников закупки, признанные в порядке, предусмотренном этим законом, соответствующими требованиям извещения об осуществлении закупки, документации о закупке (в случае, если поименованным законом предусмотрена документация о закупке), содержат предложение о поставке указанных в Приложениях товаров, страной происхождения хотя бы одного из которых является иностранное государство (за исключением государств - членов ЕАЭС, Республик); г) в отношении товаров, указанных в Приложениях, Правительством Российской Федерации установлен запрет в соответствии с частью 3 статьи 14 Закона о контрактной системе.
ООО "Торговый дом "Равновесие" (далее также - Общество), участвующее в аукционах по закупке товаров для обеспечения государственных и муниципальных нужд, оспорило в Верховном Суде Российской Федерации подпункты 1.3, 1.6 пункта 1 Приказа в части возможности снижения цены контракта от цены контракта, предложенной победителем аукциона, при поставке радиоэлектронной продукции, если единственным подтверждением страны происхождения товара является указание (декларирование) участником закупки в заявке наименования страны происхождения товара, без предоставления сведений и документов, предоставление которых в отношении радиоэлектронной продукции предусмотрено пунктом 3 постановления Правительства Российской Федерации от 10 июля 2019 г. N 878 "О мерах стимулирования производства радиоэлектронной продукции на территории Российской Федерации при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, о внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 16 сентября 2016 г. N 925 и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" (далее - Постановление N 878).
По мнению административного истца, Приказ в оспариваемой части не соответствует части 4 статьи 14 Закона о контрактной системе, поскольку закрепление возможности императивно снизить цену в заявке участника закупки не является условием допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, для целей осуществления закупок товаров для обеспечения государственных и муниципальных нужд, в связи с чем административный ответчик вышел за пределы своих полномочий. Кроме того, оспариваемые нормы противоречат Постановлению N 878, устанавливающему в отношении радиоэлектронной продукции особый порядок подтверждения страны происхождения товара, и нарушают принципы равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки, на которые Общество вправе было рассчитывать в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 3 Закона о контрактной системе.
Минфин России и привлеченный к участию в деле в качестве заинтересованного лица Минюст России возражали против удовлетворения заявленного требования, считая, что Приказ издан федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, в оспариваемой части не противоречит правовым нормам большей юридической силы, прав и законных интересов Общества не нарушает.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 7 сентября 2022 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.
В апелляционной жалобе и дополнениях к ней Общество просит данное решение отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленного требования. Административный истец со ссылкой на положения части 2, пункта 3 части 3 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации полагает, что имеются основания для отмены решения суда в апелляционном порядке. Настаивает на противоречии оспариваемых норм Постановлению N 878, указывает на то, что судом первой инстанции не разрешена правовая проблема, которую перед ним ставил административный истец, а также что сфера действия и бланкетный характер подпунктов 1.3, 1.6 пункта 1 Приказа не имеют правового значения для данного административного дела.
Минфин России и Минюст России в возражениях на апелляционную жалобу с ней не согласились, считая ее доводы несостоятельными, а решение суда законным и обоснованным. Минюст России просил рассмотреть апелляционную жалобу без участия его представителя.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.
Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Отказывая Обществу в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что по настоящему административному делу такое основание для признания Приказа частично недействующим отсутствует.
Вывод суда об издании Приказа, определяющего условия допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, для целей осуществления закупок товаров для обеспечения государственных и муниципальных нужд, в рамках полномочий административного ответчика согласуется с частью 2 статьи 2, частью 4 статьи 14 Закона о контрактной системе, пунктом 1, подпунктом 5.2.29(3) Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 329. Нарушений процедуры принятия, правил введения оспариваемого нормативного правового акта в действие не имеется.
Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся к тому, что судом ненадлежаще исследовано утверждение Общества о противоречии оспариваемых предписаний правовым нормам большей юридической силы, нельзя признать состоятельными.
Как верно указано в обжалуемом решении, статья 18 Федерального закона от 31 декабря 2014 г. N 488-ФЗ "О промышленной политике в Российской Федерации", касающаяся мер стимулирования производства промышленной продукции на территории Российской Федерации, осуществляемых при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, устанавливает при осуществлении данных закупок приоритет промышленной продукции, произведенной на территории Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, перед промышленной продукцией, произведенной на территориях иностранных государств. Такой приоритет обеспечивается в случаях, не противоречащих международным договорам Российской Федерации, посредством установления условий, запретов и ограничений допуска товаров, происходящих из иностранных государств или группы иностранных государств, в соответствии с Законом о контрактной системе (часть 1, пункт 1 части 2).
Закон о контрактной системе, регулирующий отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в статье 14 регламентирует применение национального режима при осуществлении закупок.
Часть 4 названной статьи предусматривает установление федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок по поручению Правительства Российской Федерации условий допуска для целей осуществления закупок товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами, за исключением товаров, работ, услуг, в отношении которых Правительством Российской Федерации установлен запрет в соответствии с частью 3 этой статьи.
Проанализировав содержание подпункта 1.3 пункта 1 Приказа, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу, что его предписание о снижении цены контракта в отношении товаров иностранного происхождения направлено на повышение заинтересованности национальных производителей товаров в развитии производства, технологий, стимулирование посредников - поставщиков товаров в осуществлении преимущественной закупки товаров у национальных производителей для последующего обеспечения государственных и муниципальных нужд, соответствует целям обеспечения национального режима при осуществлении закупок и по своей сути является условием допуска товаров, подпадающим под действие части 4 статьи 14 Закона о контрактной системе.
При этом информация об условиях допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, в случае, если такие условия установлены в соответствии со статьей 14 указанного закона, обязательна для включения заказчиком в извещение об осуществлении закупки, размещаемое в единой информационной системе в сфере закупок (пункт 15 части 1 статьи 42 поименованного закона), как и начальная (максимальная) цена контракта, цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), начальная цена единицы товара, работы, услуги, начальная сумма цен единиц товара, работы, услуги, максимальное значение цены контракта (часть 23 статьи 22, пункт 9 части 1 статьи 42 этого закона).
Подпункт 1.6 пункта 1 Приказа, распространяющий свое действие на перечисленные в Приложениях товары и закрепляющий лишь указание (декларирование) участником закупки в заявке наименования страны происхождения товара в соответствии с Законом о контрактной системе, согласуется с подпунктом "б" пункта 2 части 1 статьи 43 данного закона, исходя из которого для участия в конкурентном способе определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) заявка на участие в закупке, если иное не предусмотрено этим законом, должна содержать предложение участника закупки в отношении объекта закупки с указанием наименования страны происхождения товара в соответствии с общероссийским классификатором, используемым для идентификации стран мира, с учетом положений части 2 названной статьи.
Утверждая о противоречии Приказа в оспариваемой части Постановлению N 878, административный истец ссылался на его пункты 3, 3(1). Между тем какое-либо несоответствие между данными правовыми нормами отсутствует.
Как правомерно отмечено в обжалуемом судебном решении, Постановление N 878 о мерах стимулирования производства радиоэлектронной продукции на территории Российской Федерации при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в пункте 3 предусматривает, что при осуществлении закупок радиоэлектронной продукции, включенной в перечень радиоэлектронной продукции, происходящей из иностранных государств, в отношении которой устанавливаются ограничения для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд (утвержден пунктом 2 данного постановления), заказчик отклоняет все заявки, содержащие предложения о поставке радиоэлектронной продукции, происходящей из иностранных государств (за исключением государств - членов ЕАЭС), при условии, что на участие в закупке подана 1 (или более) удовлетворяющая требованиям извещения об осуществлении закупки, документации о закупке (в случае, если Законом о контрактной системе предусмотрена документация о закупке) заявка, содержащая предложение о поставке радиоэлектронной продукции, страной происхождения которой являются только государства - члены ЕАЭС. Названный пункт 3 также конкретизирует требования о подтверждении страны происхождения радиоэлектронной продукции, к которым, в частности, отнесены требования о наличии: сведений о такой продукции в едином реестре российской радиоэлектронной продукции; сведений о такой продукции в евразийском реестре промышленных товаров государств - членов Евразийского экономического союза, правила формирования и ведения которого устанавливаются правом Евразийского экономического союза; сертификата о происхождении товара, выдаваемого в соответствии с Правилами определения страны происхождения товаров, являющимися неотъемлемой частью Соглашения о Правилах определения страны происхождения товаров в Содружестве Независимых Государств от 20 ноября 2009 г.
Пунктом 3(1) Постановления N 878 закреплено предписание о документальном подтверждении участником закупки сведений о стране происхождения радиоэлектронной продукции.
Поскольку Приказ касается поставки для государственных и муниципальных нужд различных товаров, а не только радиоэлектронной продукции, конкретизация требования о подтверждении страны происхождения радиоэлектронной продукции в Постановлении N 878 не свидетельствует о противоречии оспариваемых положений данному постановлению. При этом подпункт 1.6 пункта 1 Приказа носит бланкетный характер, предусматривая декларирование наименования страны происхождения товара в соответствии с Законом о контрактной системе. В силу части 2 статьи 2 данного закона в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом", Государственная корпорация по космической деятельности "Роскосмос" вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие отношения, указанные в части 1 статьи 1 названного закона.
Ссылка Общества в апелляционной жалобе на наличие оснований для отмены решения суда, предусмотренных частью 2, пунктом 3 части 3 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, несостоятельна.
Выводы суда первой инстанции основаны на нормах материального и процессуального права, доводам административного истца судом дана надлежащая оценка, нарушений процессуального законодательства, влекущих отмену судебного решения в апелляционном порядке, не допущено.
Установив, что оспариваемые положения, принятые полномочным государственным органом исполнительной власти с соблюдением формы и правил введения в действие, правовым нормам большей юридической силы не противоречат, суд правильно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал Обществу в удовлетворении заявленного требования.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Российской Федерации от 7 сентября 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Торговый дом "Равновесие" - без удовлетворения.
Председательствующий
В.Ю.ЗАЙЦЕВ
Члены коллегии
Ю.В.СИТНИКОВ
Д.В.ТЮТИН