Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 26.03.2015 N АПЛ15-82
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 26 марта 2015 г. N АПЛ15-82
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Зайцева В.Ю., Крупнова И.В.,
при секретаре М.,
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Кооператор" о признании недействующими подпункта "б" пункта 3, пунктов 4, 5, абзаца первого пункта 6, пункта 7 Правил определения органами местного самоуправления границ прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 г. N 1425,
по апелляционной жалобе ООО "Кооператор" на решение Верховного Суда Российской Федерации от 6 ноября 2014 г., которым в удовлетворении заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя Правительства Российской Федерации П., возражавшей против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 г. N 1425, опубликованным 11 января 2013 г. в "Российской газете" и 7 января 2013 г. в Собрании законодательства Российской Федерации, N 1, утверждены Правила определения органами местного самоуправления границ прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции (далее - Правила).
В силу пункта 2 Правил розничная продажа алкогольной продукции не допускается на территориях, прилегающих к: а) детским, образовательным, медицинским организациям и объектам спорта; б) оптовым и розничным рынкам, вокзалам, аэропортам и иным местам массового скопления граждан и местам нахождения источников повышенной опасности, определенным органами государственной власти субъектов Российской Федерации; в) объектам военного назначения.
Пунктом 4 Правил предусмотрено, что территория, прилегающая к организациям и объектам, указанным в пункте 2 Правил (далее - прилегающая территория), включает обособленную территорию (при наличии таковой), а также территорию, определяемую с учетом конкретных особенностей местности и застройки, примыкающую к границам обособленной территории либо непосредственно к зданию (строению, сооружению), в котором расположены указанные организации и (или) объекты (далее - дополнительная территория).
Понятие "обособленная территория" содержится в подпункте "б" пункта 3 Правил, определяющем, что это территория, границы которой обозначены ограждением (объектами искусственного происхождения), прилегающая к зданию (строению, сооружению), в котором расположены указанные выше организации и (или) объекты.
Пункт 5 Правил устанавливает, что дополнительная территория определяется: а) при наличии обособленной территории - от входа для посетителей на обособленную территорию до входа для посетителей в стационарный торговый объект; б) при отсутствии обособленной территории - от входа для посетителей в здание (строение, сооружение), в котором расположены указанные выше организации и (или) объекты, до входа для посетителей в стационарный торговый объект.
Согласно пункту 6 Правил максимальное значение расстояния от детских организаций до границ прилегающих территорий, определяемых органом местного самоуправления, не может превышать минимальное значение указанного расстояния в муниципальном образовании более чем на 30 процентов (абзац первый). Максимальное значение расстояния от образовательных, медицинских организаций, объектов спорта, оптовых и розничных рынков, вокзалов и аэропортов, мест массового скопления граждан, определяемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, мест нахождения источников повышенной опасности, определяемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, объектов военного назначения до границ прилегающих территорий, определяемых органом местного самоуправления, также не может превышать минимальное значение указанного расстояния в муниципальном образовании более чем на 30 процентов (абзацы второй - девятый). Органы местного самоуправления вправе дифференцированно определять границы прилегающих территорий для установления запрета на розничную продажу алкогольной продукции в стационарных торговых объектах и розничную продажу алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания (абзац десятый).
Способ расчета расстояния от организаций и (или) объектов, указанных в пункте 2 Правил, до границ прилегающих территорий определяется органом местного самоуправления (пункт 7 Правил).
ООО "Кооператор" оспорило в Верховном Суде Российской Федерации подпункт "б" пункта 3, пункты 4, 5, абзац первый пункта 6, пункт 7 Правил, ссылаясь на то, что Правилами введены не предусмотренные Федеральным законом от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" новые понятия "обособленная территория" и "дополнительная территория", которые в силу неопределенности содержания вызывают неоднозначное толкование. По мнению заявителя, Правительство Российской Федерации тем самым превысило свою компетенцию и расширило понятие прилегающей территории, содержащееся в пункте 4 статьи 16 названного федерального закона. Кроме того, общество указало, что Правительство Российской Федерации с превышением полномочий применило понятия "максимальное значение" и "минимальное значение", не предусмотренные данным федеральным законом, при отсутствии четкой административной процедуры установления минимального и максимального значений расстояния от детских организаций до прилегающих территорий. Наделение органов местного самоуправления правом дифференцированно определять границы прилегающих территорий для установления запрета на розничную продажу алкогольной продукции в стационарных торговых объектах и определять способ расчета расстояния от организаций и (или) объектов, указанных в пункте 2 Правил, до границ прилегающих территорий создает условия для злоупотребления органами местного самоуправления своими полномочиями. Правила в оспариваемой части нарушают права заявителя на осуществление розничной продажи алкогольной продукции.
В письменных возражениях Правительство Российской Федерации указало, что Правила приняты в пределах предоставленной Правительству Российской Федерации компетенции, оспариваемые нормы не противоречат действующему федеральному законодательству, не создают препятствий для осуществления заявителем предпринимательской деятельности и прав заявителя не нарушают.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 6 ноября 2014 г. в удовлетворении заявления ООО "Кооператор" отказано.
В апелляционной жалобе общество просит решение суда отменить, как незаконное, ссылаясь на то, что при его вынесении суд первой инстанции не дал объективной оценки всем доводам заявления, вывод суда о том, что Правила в оспариваемой части соответствуют актам более высокой юридической силы, является безосновательным.
ООО "Кооператор" своего представителя в судебное заседание апелляционной инстанции, о времени и месте которого извещено надлежащим образом, не направило.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для ее удовлетворения.
Суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что при осуществлении оспариваемого нормативного правового регулирования высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации не вышел за пределы предоставленных ему федеральным законодателем полномочий, оспариваемые положения Правил нормам большей юридической силы не противоречат.
Статья 16 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" не допускает розничную продажу алкогольной продукции в детских, образовательных, медицинских организациях, на объектах спорта, на прилегающих к ним территориях; на оптовых и розничных рынках, на вокзалах, в аэропортах, в иных местах массового скопления граждан и местах нахождения источников повышенной опасности, определенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, а также на прилегающих к таким местам территориях; на объектах военного назначения и на прилегающих к ним территориях (пункт 2). Пункт 4 этой статьи относит к названным прилегающим территориям земельные участки, которые непосредственно прилегают к зданиям, строениям, сооружениям и границы которых определяются решениями органов местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Как обоснованно указано в обжалуемом решении, во исполнение данного делегирования федерального законодателя, а также в соответствии с полномочиями и в форме, которые предусмотрены Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", Правительство Российской Федерации утвердило Правила, устанавливающие порядок определения органами местного самоуправления границ прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции.
В силу пункта 4 Правил прилегающая территория может состоять как из обособленной и дополнительной территорий, так и только из дополнительной.
Подпункт "б" пункта 3 Правил определяет обособленную территорию как территорию, границы которой обозначены ограждением (объектами искусственного происхождения), прилегающую к зданию (строению, сооружению), в котором расположены организации и (или) объекты, указанные в пункте 2 Правил. Из содержания данной нормы следует, что границы обособленных территорий органы местного самоуправления, определяющие прилегающие территории, не устанавливают.
Дополнительная территория представляет собой территорию, определяемую с учетом конкретных особенностей местности и застройки, примыкающую к границам обособленной территории либо непосредственно к зданию (строению, сооружению), в котором расположены организации и (или) объекты, указанные в пункте 2 Правил. При наличии обособленной территории дополнительная территория определяется от входа для посетителей на обособленную территорию до входа для посетителей в стационарный торговый объект, при отсутствии обособленной территории - от входа для посетителей в здание (строение, сооружение), в котором расположены организации и (или) объекты, указанные в пункте 2 Правил, до входа для посетителей в стационарный торговый объект (пункты 4, 5).
На основе надлежащего анализа приведенных положений Правил суд правильно исходил из того, что они не расширяют установленное законодателем понятие "прилегающая территория", а лишь конкретизируют его в целях установления порядка определения границ данной территории. Используемые понятия обособленной и дополнительной территорий по своему содержанию являются определенными, ясными и не допускают неоднозначного толкования.
В обжалуемом решении верно указано на несостоятельность доводов заявителя о том, что в пункте 6 Правил Правительство Российской Федерации с превышением компетенции ввело такие понятия, как "максимальное значение" и "минимальное значение", и допустило возможность неограниченного усмотрения органов местного самоуправления. Закрепление Правительством Российской Федерации возможности превышения минимального значения расстояния не более чем на 30 процентов в рамках одного типа организаций является составляющим элементом порядка определения границ прилегающих территорий. При этом допустимое 30-процентное отклонение является ограничением действий органов местного самоуправления, определяющих прилегающие территории, и направлено на недопущение установления значительно отличающихся по размеру прилегающих территорий в рамках одного типа организаций.
Право органов местного самоуправления применять дифференцированный подход при определении границ прилегающих территорий для установления запрета на розничную продажу алкогольной продукции в стационарных торговых объектах и розничную продажу алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания также является одним из составляющих элементов названного выше порядка, принятого Правительством Российской Федерации в пределах своих полномочий. Например, размеры прилегающих территорий от организации (объекта) до пункта общественного питания и от организации (объекта) до магазина могут отличаться без процентного ограничения (так, если размер прилегающей территории от школы до магазина составляет 100 метров, размер прилегающей территории от этой же школы до пункта общественного питания может быть 50 метров).
Правила не закрепляют ни один из возможных способов расчета расстояния от организаций и (или) объектов, указанных в пункте 2 Правил, до границ прилегающих территорий (по прямой линии или по пешеходной зоне), а в пункте 7 устанавливают, что он определяется органом местного самоуправления, поскольку введение универсального способа расчета может создать препятствия для соблюдения установленного Правилами условия об учете конкретных особенностей местности и застройки при определении прилегающих территорий (дополнительных территорий).
Ссылка в апелляционной жалобе на то, что при вынесении решения судом не дана объективная оценка всем доводам заявления, опровергается материалами дела, из которых следует, что заявленное ООО "Кооператор" требование о признании Правил в оспариваемой части противоречащими статье 16 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" рассмотрено судом надлежащим образом, всем доводам общества, имеющим значение при рассмотрении дела в порядке абстрактного нормоконтроля, дана правильная правовая оценка.
Оснований, предусмотренных статьей 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации для отмены решения суда в апелляционном порядке, не имеется.
Руководствуясь статьями 328, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Российской Федерации от 6 ноября 2014 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Кооператор" - без удовлетворения.
Председательствующий
Г.В.МАНОХИНА
Члены коллегии
В.Ю.ЗАЙЦЕВ
И.В.КРУПНОВ