Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 13.10.2020 N АПЛ20-313
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 13 октября 2020 г. N АПЛ20-313
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Зайцева В.Ю., Вавилычевой Т.Ю.,
при секретаре Г.,
с участием прокурора Степановой Л.Е.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению открытого акционерного общества "Кондитерско-булочный комбинат "Черемушки", общества с ограниченной ответственностью "АШАН" о признании недействующими пунктов 1.9, 1.10, 1.13, 1.16 санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.3.2.1324-03 "Гигиенические требования к срокам годности и условиям хранения пищевых продуктов", утвержденных Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 21 мая 2003 г. и введенных в действие постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 22 мая 2003 г. N 98,
по апелляционной жалобе административных истцов на решение Верховного Суда Российской Федерации от 7 июля 2020 г. по делу N АКПИ20-298, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителей административных истцов К.Е., Ч. и А.Р., поддержавших апелляционную жалобу, представителей Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека А.Н. и К.М., возражавших против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 22 мая 2003 г. N 98 введены в действие с 25 июня 2003 г. санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2.3.2.1324-03 "Гигиенические требования к срокам годности и условиям хранения пищевых продуктов", утвержденные им 21 мая 2003 г. (далее также - Санитарные правила, СанПиН). Нормативный правовой акт 6 июня 2003 г. зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России), регистрационный номер 4654, и 20 июня 2003 г. опубликован в "Российской газете" N 119/1.
Согласно пункту 1.9 Санитарных правил сроки годности и условия хранения на продукты, превышающие сроки и/или величины температур хранения для аналогичных видов продуктов, представленных в приложении N 1 к СанПиН (пролонгированные), а также сроки годности и условия хранения на новые виды продуктов, которые не имеют аналогов в указанном приложении N 1, должны быть обоснованы в установленном порядке.
При обосновании сроков годности изготовителем или разработчиком документации представляется информация в органы и учреждения государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации о мероприятиях, способствующих повышению сохранности пищевых продуктов (усовершенствование технологии, внедрение новых видов упаковки, улучшенных показателей качества сырья, усиленного санитарного режима при производстве и т.д.), и результаты испытаний продукции, свидетельствующие об их безопасности и пригодности к использованию по назначению в течение всего срока годности (пункт 1.10).
Сроки годности пищевых продуктов, вырабатываемых по нормативной документации, должны быть обоснованы на основании результатов широких производственных испытаний отраслевыми научно-исследовательскими организациями, аккредитованными в установленном порядке, с участием учреждений, уполномоченных федеральным органом исполнительной власти в области санитарно-эпидемиологического благополучия (пункт 1.13).
Санитарно-эпидемиологические заключения о возможности установления сроков годности скоропортящихся пищевых продуктов, продуктов, изготовленных по новым технологиям и/или из новых видов сырья, продуктов детского, лечебного и профилактического питания, в т.ч. консервированных; продуктов, полученных из генетически модифицированных источников, выдаются федеральным органом исполнительной власти в области санэпидблагополучия после проведения экспертизы в уполномоченных им учреждениях по месту расположения организаций-изготовителей. На другие виды продуктов (нескоропортящихся) санитарно-эпидемиологические заключения о возможности установления сроков годности выдаются органами и учреждениями санитарно-эпидемиологической службы в субъектах Российской Федерации после проведения санитарно-эпидемиологической экспертизы и испытаний учреждениями госсанэпидслужбы (пункт 1.16).
Открытое акционерное общество "Кондитерско-булочный комбинат "Черемушки" и общество с ограниченной ответственностью "АШАН" (далее также - Общества) обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просили признать пункты 1.9, 1.10, 1.13, 1.16 Санитарных правил недействующими. В обоснование заявления ссылались на то, что оспариваемые положения в нарушение части 7 статьи 17, частей 4, 7 статьи 23 технического регламента Таможенного союза ТР ТС 021/2011 "О безопасности пищевой продукции", принятого решением Комиссии Таможенного союза от 9 декабря 2011 г. N 880 (далее - ТР ТС 021/2011, Технический регламент), пункта 3 статьи 7 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - Закон о техническом регулировании), пунктов 1, 4 статьи 42 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения) возлагают на производителей (декларантов) пищевой продукции для обоснования сроков ее годности обязанности представлять в органы и учреждения государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации информацию о мероприятиях, способствующих повышению сохранности этой продукции, а также проводить ее испытания в указанных учреждениях и получать санитарно-эпидемиологические заключения этих учреждений о возможности установления сроков годности продукции.
В административном исковом заявлении указано, что соистцы, являясь производителями и декларантами соответствия пищевой продукции, провели ее исследования и получили санитарно-эпидемиологические заключения о возможности установления сроков годности в аккредитованных лабораториях, не относящихся к учреждениям государственной санитарно-эпидемиологической службы (далее также - госсанэпидслужба), согласно требованиям приведенных федеральных законов и Технического регламента. Однако в связи с получением указанных заключений в аккредитованных лабораториях, а не в учреждениях госсанэпидслужбы в отношении административных истцов управлением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по г. Москве были вынесены предписания о проведении санитарно-эпидемиологической оценки обоснования сроков годности пищевой продукции и постановления о привлечении к административной ответственности, основанные на оспариваемых нормах Санитарных правил.
Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее - Роспотребнадзор), привлеченная к участию в деле в качестве административного ответчика, возражала против удовлетворения административного иска, считая, что оспариваемые предписания СанПиН не противоречат действующему законодательству, прав и свобод административных истцов не нарушают.
Минюст России в письменном отзыве на административное исковое заявление указал, что в связи с изменением нормативного правового регулирования по вопросам установления гигиенических требований к срокам годности и условиям хранения пищевых продуктов в целях обеспечения безопасности и пищевой ценности пищевых продуктов в процессе производства, хранения, транспортировки и оборота, а также при их разработке и постановке на производство оспариваемые положения Санитарных правил должны быть приведены в соответствие с действующим нормативным правовым регулированием.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 7 июля 2020 г. в удовлетворении административного искового заявления административным истцам отказано.
Не согласившись с таким решением, Общества подали апелляционную жалобу, в которой просят его отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска в связи с неправильным применением норм материального права. Полагают, что судом первой инстанции не применены положения законов, подлежащие применению, а именно: пункты 1, 4 статьи 42 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), пункт 3 статьи 7 Закона о техническом регулировании, а также нормы Технического регламента. Кроме того, административные истцы считают, что положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей) не имели правового значения для рассмотрения дела по существу и не подлежали применению судом.
По мнению административных истцов, вывод суда первой инстанции о том, что установление в СанПиН требований к срокам годности пищевых продуктов не является предметом регулирования ТР ТС 021/2011, основан на неправильном толковании закона.
В жалобе также указано, что судом первой инстанции неправомерно отказано в приобщении к делу материалов 36-го заседания Консультативного комитета по техническому регулированию, применению санитарных, ветеринарных и фитосанитарных мер Евразийской экономической комиссии, которые были необходимы для принятия законного и обоснованного решения по делу.
Представители Роспотребнадзора в судебном заседании возражали против удовлетворения апелляционной жалобы, считая, что оснований для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется. Указали на то, что лабораторные исследования (испытания), касающиеся сроков годности пищевой продукции, могут проводиться в любых аккредитованных организациях, а санитарно-эпидемиологические заключения о возможности установления сроков годности пищевых продуктов по их результатам выдаются органами и учреждениями госсанэпидслужбы.
Минюст России в отзыве на апелляционную жалобу поддержал свою позицию по данному делу, изложенную в суде первой инстанции, и просил рассмотреть жалобу без участия представителя министерства.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.
Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. По настоящему административному делу такое основание для признания пунктов 1.9, 1.10, 1.13, 1.16 Санитарных правил недействующими отсутствует.
Полномочия Главного государственного санитарного врача Российской Федерации на принятие и введение в действие СанПиН подтверждаются проанализированными судом первой инстанции нормами Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения в редакции, действовавшей на день издания Санитарных правил (пункт 1 статьи 38, пункт 1 статьи 39), а также Положением о государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 г. N 554 (утратило силу в связи с изданием постановления Правительства Российской Федерации от 15 сентября 2005 г. N 569).
В настоящее время федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по разработке и утверждению государственных санитарно-эпидемиологических правил и гигиенических нормативов, а также по организации и осуществлению федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, является Роспотребнадзор, возглавляемый руководителем - Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации (пункты 1, 8 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 322, подпункт "а" пункта 3 Положения о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2013 г. N 476).
При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно указал в решении, что оспариваемые в части Санитарные правила утверждены Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации в пределах предоставленных ему федеральным законодателем полномочий.
Разрешая настоящее административное дело, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые положения СанПиН не противоречат нормативным правовым актам большей юридической силы.
Санитарные правила устанавливают гигиенические требования к срокам годности и условиям хранения пищевых продуктов в целях обеспечения безопасности и пищевой ценности пищевых продуктов в процессе производства, хранения, транспортировки и оборота, а также при их разработке и постановке на производство (пункт 1.2).
В силу положений статьи 15 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения пищевые продукты должны удовлетворять физиологическим потребностям человека и не должны оказывать на него вредное воздействие. Пищевые продукты, пищевые добавки, продовольственное сырье, а также контактирующие с ними материалы и изделия в процессе их производства, хранения, транспортировки и реализации населению должны соответствовать санитарно-эпидемиологическим требованиям. Производство, применение (использование) и реализация населению новых видов (впервые разрабатываемых и внедряемых в производство) пищевых продуктов, пищевых добавок, продовольственного сырья, а также контактирующих с ними материалов и изделий, внедрение новых технологических процессов их производства и технологического оборудования осуществляются при условии их соответствия санитарно-эпидемиологическим требованиям. Граждане, индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие производство, закупку, хранение, транспортировку, реализацию пищевых продуктов, пищевых добавок, продовольственного сырья, а также контактирующих с ними материалов и изделий, должны выполнять санитарно-эпидемиологические требования (пункты 1, 2, 4, 5).
При этом под санитарно-эпидемиологическими требованиями названный закон понимает обязательные требования к обеспечению безопасности продукции и связанных с требованиями к продукции процессов ее производства, хранения, перевозки, реализации, эксплуатации, применения (использования) и утилизации, которые устанавливаются документами, принятыми в соответствии с международными договорами Российской Федерации, и техническими регламентами (абзац десятый статьи 1).
Статьей 29 Договора о Евразийском экономическом союзе, подписанного в г. Астане 29 мая 2014 г. (далее - Договор о ЕАЭС), предусмотрено, что государства-члены во взаимной торговле товарами вправе применять ограничения (при условии, что такие меры не являются средством неоправданной дискриминации или скрытым ограничением торговли) в случае, если такие ограничения необходимы для охраны жизни и здоровья человека, защиты общественной морали и правопорядка, охраны окружающей среды, охраны животных и растений, культурных ценностей, выполнения международных обязательств, обеспечения обороны страны и безопасности государства-члена (пункт 1). По приведенным основаниям на внутреннем рынке могут быть введены также санитарные, ветеринарно-санитарные и карантинные фитосанитарные меры в порядке, определяемом разделом XI Договора о ЕАЭС (пункт 2).
Исходя из положений пунктов 1, 2 статьи 51, пунктов 2, 3 статьи 53 Договора о ЕАЭС, расположенных в разделе X "Техническое регулирование", установление обязательных требований к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации не распространяется на установление и применение санитарных, ветеринарно-санитарных и карантинных фитосанитарных мер.
Как следует из статьи 57 Договора о ЕАЭС, санитарные меры применяются в отношении лиц, транспортных средств, а также подконтрольной санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю) продукции (товаров), включенной в соответствии с актами Комиссии в единый перечень продукции (товаров), подлежащей государственному санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю). К продукции (товарам), подлежащей государственному санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю), устанавливаются единые санитарно-эпидемиологические и гигиенические требования и процедуры. Единые санитарно-эпидемиологические и гигиенические требования к продукции (товарам), в отношении которой разрабатываются технические регламенты Союза, включаются в технические регламенты Союза в соответствии с актами Комиссии (пункты 1, 2).
В подпункте "а" пункта 3 Порядка разработки, утверждения, изменения и применения единых санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований и процедур, утвержденного решением Совета Евразийской экономической комиссии от 18 октября 2016 г. N 109, закреплено, что единые санитарные требования разрабатываются на основании научных исследований, в том числе оценки риска вредного воздействия на организм человека факторов среды обитания.
Согласно части 1 статьи 3 ТР ТС 021/2011 объектами технического регулирования являются пищевая продукция, а также связанные с требованиями к пищевой продукции процессы производства (изготовления), хранения, перевозки (транспортирования), реализации и утилизации.
Срок годности пищевой продукции - период времени, в течение которого пищевая продукция должна полностью соответствовать предъявляемым к ней требованиям безопасности, установленным названным техническим регламентом и (или) техническими регламентами Таможенного союза на отдельные виды пищевой продукции, а также сохранять свои потребительские свойства, заявленные в маркировке, и по истечении которого пищевая продукция не пригодна для использования по назначению. Сроки годности и условия хранения пищевой продукции устанавливаются изготовителем (статья 4, часть 6 статьи 7 ТР ТС 021/2011).
С учетом изложенного суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что установление оспариваемыми пунктами СанПиН гигиенических требований к срокам годности пищевых продуктов, в том числе с учетом условий их хранения, как санитарная мера не является предметом регулирования ТР ТС 021/2011 и не препятствует исполнению требований данного технического регламента, в частности закрепленных в части 7 статьи 17, частях 4, 7 статьи 23.
Пункты 1.9 и 1.10 Санитарных правил в полной мере соответствуют подпункту 1 пункта 1 статьи 42 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, из которого следует, что санитарно-эпидемиологические экспертизы, расследования, обследования, исследования, испытания и иные виды оценок соблюдения санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований проводятся в целях установления и предотвращения вредного воздействия факторов среды обитания на человека.
Кроме того, вопреки доводу апелляционной жалобы судом первой инстанции обоснованно применены нормы Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Положения названного закона применяются к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей (пункт 7 статьи 46 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения).
Согласно Закону о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей орган государственного контроля (надзора) при организации и осуществлении государственного контроля (надзора) привлекает экспертов, экспертные организации к проведению мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и для анализа соблюдения указанных требований, в том числе в целях рассмотрения документов юридического лица, индивидуального предпринимателя и иной информации об их деятельности, осмотра и обследования используемых указанными лицами при осуществлении деятельности производственных объектов и перевозимых указанными лицами грузов, отбора образцов продукции, проведения их исследований, испытаний, а также проведения экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований с фактами причинения вреда (пункты 5, 7 статьи 2, часть 2 статьи 7).
Пункт 1.13 Санитарных правил согласуется с пунктом 1 статьи 42 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, предусматривающим, что санитарно-эпидемиологические экспертизы, расследования, обследования, исследования, испытания и иные виды оценок соблюдения санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований могут проводиться должностными лицами, осуществляющими федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, аккредитованными в соответствии с законодательством Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации, и экспертами, аттестованными в установленном Правительством Российской Федерации порядке. Из содержания указанного пункта СанПиН следует, что он не препятствует проводить соответствующие испытания в организациях (лабораториях), аккредитованных в установленном порядке, как ошибочно полагают административные истцы.
Данный вывод также подтверждается пунктом 3 Порядка организации и проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок, утвержденного приказом Роспотребнадзора от 19 июля 2007 г. N 224, в соответствии с которым для санитарно-эпидемиологической экспертизы могут привлекаться научно-исследовательские и иные организации, аккредитованные в установленном порядке.
Требования пункта 1.16 СанПиН о выдаче санитарно-эпидемиологических заключений о возможности установления сроков годности пищевых продуктов федеральным органом исполнительной власти в области санэпидблагополучия, а также органами и учреждениями санитарно-эпидемиологической службы в субъектах Российской Федерации непосредственно вытекают из содержания пункта 2 статьи 42 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, устанавливающего, что на основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок соблюдения санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований главными государственными санитарными врачами и (или) их заместителями даются санитарно-эпидемиологические заключения, предусмотренные международными договорами Российской Федерации, международными правовыми актами, названным законом, другими федеральными законами.
Таким образом, исходя из содержания пунктов 1.13 и 1.16 СанПиН, производители и декларанты пищевой продукции вправе проводить лабораторные исследования (испытания), касающиеся сроков годности пищевой продукции, в любых аккредитованных организациях, а санитарно-эпидемиологические заключения о возможности установления сроков годности пищевых продуктов выдаются органами и учреждениями госсанэпидслужбы.
Довод апелляционной жалобы о том, что судом первой инстанции при рассмотрении дела ошибочно не применены положения Закона о техническом регулировании, а также часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, является несостоятельным.
В соответствии с пунктами 3, 4 статьи 1 Закона о техническом регулировании его действие не распространяется на санитарно-гигиенические меры и им не регулируются отношения, связанные с разработкой, принятием, применением и исполнением санитарно-эпидемиологических требований.
Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). Между тем из содержания оспариваемых предписаний Санитарных правил, принятых во исполнение норм федерального закона, не следует, что ими каким-либо образом ограничивается конкуренция в сфере производства, хранения, транспортировки и реализации пищевых продуктов.
Ссылка в апелляционной жалобе на материалы 36-го заседания Консультативного комитета по техническому регулированию, применению санитарных, ветеринарных и фитосанитарных мер Евразийской экономической комиссии не влияет на законность вынесенного решения, поскольку указанные материалы содержат лишь предложения и рекомендации, направленные на совершенствование регулирования отношений, связанных с определением сроков годности пищевой продукции, в рамках Евразийского экономического союза, и не свидетельствуют о противоречии оспариваемых положений СанПиН актам данного союза.
Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, пункты 1.9, 1.10, 1.13 и 1.16 Санитарных правил не противоречат, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал административным истцам в удовлетворении заявленного требования.
Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Российской Федерации от 7 июля 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Кондитерско-булочный комбинат "Черемушки", общества с ограниченной ответственностью "АШАН" - без удовлетворения.,
Председательствующий
Г.В.МАНОХИНА
Члены коллегии
В.Ю.ЗАЙЦЕВ
Т.Ю.ВАВИЛЫЧЕВА