Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 05.03.2020 N АПЛ19-571
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 5 марта 2020 г. N АПЛ19-571
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Зайцева В.Ю., Рыженкова А.М.,
при секретаре Г.,
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению О., Б. о признании недействующими подпунктов 2.1, 2.2, 2.4, 2.5 пункта 2 показателей деятельности образовательной организации высшего образования, подлежащей самообследованию (приложение N 4), утвержденных приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 10 декабря 2013 г. N 1324,
по апелляционной жалобе О., Б. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 19 ноября 2019 г. по делу N АКПИ19-725, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения О., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Министерства образования и науки Российской Федерации Ч., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 10 декабря 2013 г. N 1324 (далее также - Приказ) утверждены показатели деятельности образовательной организации высшего образования, подлежащей самообследованию, которые приведены в приложении N 4 (далее - Показатели).
Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также - Минюст России) 28 января 2014 г., регистрационный номер 31135, официально опубликован в "Российской газете" от 19 февраля 2014 г., N 38.
Согласно пункту 2 Показателей к показателям научно-исследовательской деятельности образовательной организации высшего образования, подлежащей самообследованию, относятся в том числе: количество цитирований в индексируемой системе цитирования Web of Science в расчете на 100 научно-педагогических работников (подпункт 2.1); количество цитирований в индексируемой системе цитирования Scopus в расчете на 100 научно-педагогических работников (подпункт 2.2); количество статей в научной периодике, индексируемой в системе цитирования Web of Science, в расчете на 100 научно-педагогических работников (подпункт 2.4); количество статей в научной периодике, индексируемой в системе цитирования Scopus, в расчете на 100 научно-педагогических работников (подпункт 2.5).
О., Б. обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими подпунктов 2.1, 2.2, 2.3, 2.5 пункта 2 Показателей. В обоснование заявленного требования указали, что оспариваемые положения противоречат части 3 статьи 37 Конституции Российской Федерации, частям второй, третьей статьи 3 Трудового кодекса Российской Федерации, пункту 2 части 1 статьи 3 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон об образовании), так как предусмотренные в оспариваемых показателях системы цитирования Web of Science и Scopus являются зарубежными и лишь недавно стали доступными для отечественных исследователей, поэтому очевидные преимущества в достижении показателей по этим базам имеют ученые иностранцы либо ученые-россияне, профессионально владеющие иностранным языком. Доступ же к изданиям по этим базам для высококвалифицированных российских специалистов, не владеющих иностранным языком, ограничен, тем самым трудовые права этих специалистов явным образом ущемлены по сравнению с трудовыми правами менее квалифицированных специалистов, владеющих иностранным языком. Установление преимуществ для преподавателей, являющихся носителями иностранного языка, подзаконным нормативным правовым актом, а не законом, является дискриминацией.
Нарушение своих прав административные истцы усматривают в том, что в процедуре избрания по конкурсу на замещение должности профессора кафедры государственного и муниципального управления Тюменского государственного университета кадровая комиссия данного высшего учебного заведения на основании критериев оценки претендента на должность, которые являлись производными от оспариваемых нормативных правовых положений, не рекомендовала данному университету продление с О. трудового договора. Б. пострадала от посреднической фирмы, специализирующейся на помощи в публикациях статей за рубежом, в частности в журналах, индексируемых в международной базе Scopus, в результате которой никто не гарантирует, что статья будет опубликована.
Указом Президента Российской Федерации от 15 мая 2018 г. N 215 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" Министерство образования и науки Российской Федерации преобразовано в Министерство просвещения Российской Федерации и Министерство науки и высшего образования Российской Федерации. Функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере общего образования переданы Министерству просвещения Российской Федерации, а в сфере высшего образования - Министерству науки и высшего образования Российской Федерации (пункт 2).
Министерство науки и высшего образования Российской Федерации (далее также - Минобрнауки России) и Минюст России административный иск не признали, указав в письменных возражениях, что оспариваемый нормативный правовой акт принят федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, оспариваемые нормативные положения не противоречат актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушают прав и законных интересов административных истцов.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 19 ноября 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления О. и Б. отказано.
В апелляционной жалобе административные истцы, не согласившись с таким решением и ссылаясь на его незаконность и необоснованность, просят его отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска, ввиду несоответствия выводов суда первой инстанции обстоятельствам административного дела, неправильного определения обстоятельств, имеющих значения для дела, и неправильного применения норм материального права. Полагают, что суд первой инстанции не учел положения части 4 статьи 4 Закона об образовании, в силу которой нормы, регулирующие отношения в сфере образования и содержащиеся в других федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, должны соответствовать данному федеральному закону и не могут ограничивать права или снижать уровень предоставления гарантий. Суд не привел в решении мотивы, по которым опровергнуты доводы административных истцов, не рассмотрел доводы о нарушениях, допущенных при принятии оспариваемого нормативного правового акта, не дал оценку тому, что Приказ был опубликован два раза на разных сайтах, второй вариант Приказа, касающийся профессорско-преподавательского состава, опубликован в период отпусков профессорско-преподавательского состава (4 июля), что лишило возможности в течение установленной одной недели подготовить заключение или отклик на этот акт. Проект Приказа в нарушение абзаца пятого пункта 3 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, не рассматривался на заседании общественного совета при Минобрнауки России, отсутствуют заключение об оценке целесообразности проведения мероприятий по цифровизации научной деятельности вузов, по информатизации и (или) финансированию вузов в связи с информационными критериями оценки их научной деятельности и финансово-экономическое обоснование. Оспариваемые положения Показателей создают угрозу безопасности России в сфере высшего образования, ограничивают их (административных истцов) права и законные интересы граждан, снижают уровень предоставленных Конституцией Российской Федерации и Законом об образовании гарантий.
Административный истец Б., представитель Минюста России в заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены в установленном законом порядке. Минюст России в письменном сообщении на апелляционную жалобу поддерживает позицию, изложенную суду первой инстанции в письме от 13 ноября 2019 г. N 01-142511/19, просит о проведении судебного заседания без участия своего представителя.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.
В соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 29 Закона об образовании (в редакции, действующей на день принятия оспариваемого нормативного правового акта) показатели деятельности образовательной организации, подлежащей самообследованию, и порядок его проведения устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования.
Согласно Положению о Министерстве образования и науки Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июня 2013 г. N 466, Министерство образования и науки Российской Федерации (Минобрнауки России) являлось федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования и самостоятельно принимало показатели деятельности образовательной организации, подлежащей самообследованию, и порядок его проведения (пункт 1, подпункт 5.2.15 пункта 5).
При таких данных правомерен вывод суда первой инстанции о том, что Показатели утверждены уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере образования - Минобрнауки России, во исполнение требований федерального закона, в пределах предоставленных ему законодателем полномочий, порядок государственной регистрации нормативного правового акта, его официального опубликования и вступления в силу был соблюден.
Доводы административных истцов о нарушении порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, его регистрации и опубликования судом первой инстанции проверялись и своего подтверждения не нашли, поскольку положения Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, нарушены не были.
Как усматривается из материалов административного дела, во исполнение требований пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. N 851 "О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения" и пунктов 3, 4, 5 Правил раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, утвержденных этим постановлением, проект Приказа "Об утверждении показателей деятельности образовательной организации, подлежащей самообследованию" Минобрнауки России разместило 1 марта 2013 г. на официальном сайте в сети "Интернет" (минобрнауки.рф) для общественного обсуждения, срок окончания направления предложений по нему был установлен 18 марта 2013 г., и 22 апреля 2013 г. на официальном сайте (regulation.gov.ru), изложив в паспорте этого проекта информацию, относящуюся к его разработке, в том числе о проведении независимой антикоррупционной экспертизы, которая состоялась с 22 по 28 апреля 2013 г. Впоследствии проект оспариваемого нормативного правового акта повторно размещен 4 июля 2013 г. на официальном сайте (regulation.gov.ru) и в паспорте проекта разработчиком определен срок проведения независимой антикоррупционной экспертизы с 4 по 11 июля 2013 г.
Из приложенной к направленному на государственную регистрацию Приказу справке, подписанной директором Правового департамента Минобрнауки России, следует, что предложения по результатам общественного обсуждения в срок до 18 марта 2013 г. и заключения независимых экспертов, в установленный срок до 11 июля 2013 г. не поступили (л.д. 185, 186).
Ссылки в апелляционной жалобе на то, что проект нормативного правового акта был размещен в период отпусков профессорско-преподавательского состава и было недостаточно времени для подготовки заключения и отклика на нормативный правовой акт, не свидетельствуют о нарушении Минобрнауки России порядка подготовки проекта оспариваемого нормативного правового акта и не могут служить поводом для признания оспариваемого в части нормативного правового акта недействующим.
Судом первой инстанции проверялись доводы административных истцов, изложенные и в апелляционной жалобе, о нарушении процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, установленной Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, по мотиву отсутствия правовой и антикоррупционной экспертизы, решения финансово-экономического обоснования Приказа, и обоснованно признаны несостоятельными.
Приказ прошел правовую и антикоррупционную экспертизу в Министерстве юстиции Российской Федерации в установленном законом порядке, что подтверждается исследованными судом материалами административного дела (л.д. 187 - 191), и не требовал принятия решения, требующего финансово-экономического обоснования по форме, установленной Министерством финансов Российской Федерации по согласованию с Министерством экономического развития Российской Федерации.
Не является нарушением процедуры, как ошибочно полагают административные истцы в апелляционной жалобе, и то обстоятельство, что проект Приказа не обсуждался на заседании общественного совета при Минобрнауки России, так как в соответствии с абзацем пятым пункта 3 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, постановления Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2012 г. N 877 "Об утверждении состава нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти" Показатели не относились к составу нормативных правовых актов, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, проект которых не мог быть принят без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти.
В силу пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие оспариваемого правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
В решении суда дан подробный правовой анализ содержания оспариваемых нормативных положений на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и, отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции сделал правильный вывод, что оспариваемые положения Показателей приняты компетентным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и, следовательно, не нарушают права и законные интересы административных истцов.
Положения пункта 2 Показателей в оспариваемой части направлены на реализацию пункта 3 части 2 статьи 29 Закона об образовании, предусматривающего обеспечение образовательными организациями открытости и доступности отчета о результатах самообследования, не содержат предписаний, противоречащих статье 3 Трудового кодекса Российской Федерации, устанавливающей запрет дискриминации в сфере труда, и статье 3 Закона об образовании, регулирующей основные принципы государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования, так как не определяют непосредственно прав и обязанностей граждан, претендующих или замещающих должности педагогических или научных работников образовательных организаций, и не содержат дискриминирующих положений в отношении научно-педагогических работников, как ошибочно указывают административные истцы в апелляционной жалобе.
Разрешая данное административное дело, суд правомерно исходил из того, что оспариваемые показатели по оценке эффективности научно-исследовательской работы не являются единственными для целей отчета о результатах самообследования образовательной организации и не имеют приоритета перед иными показателями, приведенными в этом нормативном правовом акте. Какого-либо федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы в отношении оспариваемого в части нормативного правового акта, который устанавливал бы другие показатели деятельности образовательной организации высшего образования, подлежащей самообследованию, не имеется.
Несостоятельным является довод апелляционной жалобы о том, что оспариваемые положения Показателей находятся в противоречии с разделом III Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих, раздел "Квалификационные характеристики должностей руководителей и специалистов высшего профессионального и дополнительного профессионального образования", утвержденного приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 11 января 2011 г. N 1н, по мотиву отсутствия в нем оспариваемых требований, предъявляемых к квалификации педагогических работников, поскольку, устанавливая квалификационные характеристики должностей руководителей, специалистов и служащих, и должностные обязанности и требования, предъявляемые к уровню знаний и квалификации руководителей, специалистов и служащих, названный нормативный правовой акт вопросы самообследования образовательной деятельности не регулирует.
Вопреки утверждениям административных истцов в апелляционной жалобе включение в состав Показателей количества цитирований, а также количества статей в научной периодике, индексируемой в системах цитирования Web of Science и Scopus, не противоречит основным принципам государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования, не создает дискриминационные условия и не нарушает права на труд и свободу научного творчества, гарантированные статьями 37, 44 Конституции Российской Федерации. Показатели, которые оспариваются административными истцами в части, не являются вмешательством в результаты научных исследований, применяются в целях совершенствования государственной политики в области образования и науки и используются в различных нормативных правовых актах.
Доводы в апелляционной жалобе о том, что оспариваемые подпункты пункта 2 Показателей создают угрозу национальной безопасности в области науки, технологий и образования, ведут к снижению уровня социальной защищенности научно-педагогических работников, основаны на субъективной оценке истцов оспариваемых положений Показателей.
Ссылаясь на нецелесообразность принятия оспариваемых положений нормативного правового акта и нарушение ими прав и законных интересов административных истцов, как правильно указано судом в обжалованном решении, О. и Б. фактически выражают несогласие с результатами конкурса на замещение должности профессора кафедры государственного и муниципального управления федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования "Тюменский государственный университет" и неисполнением конкретным должником обязательств, связанных с публикацией статей (работ) в научной периодике, индексируемой в системе цитирования Scopus, что не свидетельствует о незаконности Показателей в оспариваемой части.
Суд первой инстанции, установив, что подпункты 2.1, 2.2, 2.4, 2.5 пункта 2 Показателей, принятые в установленном законом порядке, какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не противоречат, правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления.
Доводы в апелляционной жалобе о незаконности и необоснованности решения несостоятельны. Решение суда первой инстанции мотивированно, вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Российской Федерации от 19 ноября 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу О., Б. - без удовлетворения.
Председательствующий
Г.В.МАНОХИНА
Члены коллегии
В.Ю.ЗАЙЦЕВ
А.М.РЫЖЕНКОВ