Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 11.02.2020 N АПЛ20-1
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 11 февраля 2020 г. N АПЛ20-1
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Зайцева В.Ю., Ксенофонтовой Н.А.,
при секретаре Г.,
с участием прокурора Степановой Л.Е.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Союза арбитражных управляющих "Континент" (саморегулируемая организация) о признании недействующими пункта 2.6, абзаца девятого пункта 3.3 (в части) Федерального стандарта деятельности саморегулируемых организаций арбитражных управляющих "Правила проведения саморегулируемой организацией арбитражных управляющих проверок профессиональной деятельности членов саморегулируемой организации в части соблюдения требований Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, федеральных стандартов, стандартов и правил профессиональной деятельности", утвержденного приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 3 июля 2015 г. N 432,
по апелляционным жалобам Министерства экономического развития Российской Федерации и Союза арбитражных управляющих "Континент" (саморегулируемая организация) на решение Верховного Суда Российской Федерации от 25 ноября 2019 г. по делу N АКПИ19-736, которым административное исковое заявление удовлетворено частично.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителей Министерства экономического развития Российской Федерации Т. и Г.А., поддержавших апелляционную жалобу министерства и возражавших против доводов апелляционной жалобы административного истца, представителя Союза арбитражных управляющих "Континент" (саморегулируемая организация) К., поддержавшей апелляционную жалобу организации и возражавшей против доводов апелляционной жалобы административного ответчика, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей апелляционные жалобы необоснованными, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Министерство экономического развития Российской Федерации (далее - Минэкономразвития России) приказом от 3 июля 2015 г. N 432 (далее - Приказ) утвердило Федеральный стандарт деятельности саморегулируемых организаций арбитражных управляющих "Правила проведения саморегулируемой организацией арбитражных управляющих проверок профессиональной деятельности членов саморегулируемой организации в части соблюдения требований Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, федеральных стандартов, стандартов и правил профессиональной деятельности" (далее - Федеральный стандарт).
Нормативный правовой акт 10 июля 2015 г. опубликован в "Российской газете" N 150.
Пунктом 2.6 Федерального стандарта предусмотрено, что при проведении плановой проверки комиссия по проведению проверки (далее также - Комиссия) проводит анализ деятельности арбитражного управляющего за проверяемый период на основании информации, которую он представлял в саморегулируемую организацию в форме отчетов в порядке, установленном уставом организации или иным документом, утвержденным решением общего собрания членов саморегулируемой организации (абзац первый). Анализу подлежат также иные материалы и сведения, имеющиеся в распоряжении саморегулируемой организации на дату начала проверки или запрошенные у арбитражного управляющего дополнительно, а также размещенные в официальном издании, предусмотренном Законом о банкротстве, в Едином федеральном реестре сведений о банкротстве и на сайте "Федеральные арбитражные суды Российской Федерации" в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (http://www.arbitr.ru) (абзац второй).
В соответствии с абзацем девятым пункта 3.3 Федерального стандарта одним из оснований для отказа в рассмотрении поступившей в адрес саморегулируемой организации жалобы (обращения) является то обстоятельство, что процедура банкротства, на нарушения при проведении которой указывается в жалобе (обращении), завершена (прекращена) более года до даты поступления жалобы (обращения) либо арбитражный управляющий был отстранен или освобожден от исполнения обязанностей при проведении данной процедуры банкротства более года до даты поступления жалобы (обращения).
Союз арбитражных управляющих "Континент" (саморегулируемая организация) (далее - Организация) обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просил признать не действующими пункт 2.6, а также абзац девятый пункта 3.3 Федерального стандарта в части слов "более года". В заявлении указано, что оспариваемые положения противоречат части 2 статьи 9 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" (далее - Закон о саморегулируемых организациях), пункту 2 статьи 22 Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (далее - Закон о банкротстве), содержат недопустимое федеральным законодательством расширительное толкование его норм, нарушают права и законные интересы Организации и арбитражных управляющих.
Административный истец ссылался на то, что по смыслу пунктов 2.6, 2.7 Федерального стандарта при проведении плановой проверки в большей степени должна проверяться деятельность члена саморегулируемой организации непосредственно при осуществлении им обязанностей арбитражного управляющего в деле о банкротстве, в то время как в законе указывается на необходимость проверки в части соблюдения арбитражным управляющим внутренних положений саморегулируемой организации и условий членства.
В административном исковом заявлении также указано, что освобожденный (отстраненный) от осуществления полномочий в деле о банкротстве арбитражный управляющий обязан в установленный законом трехдневный срок с момента своего освобождения (отстранения) обеспечить передачу в ведение вновь утвержденного арбитражного управляющего всего имущества и документации должника. По смыслу положений абзаца девятого пункта 3.3 и пункта 3.5 Федерального стандарта в случае своего освобождения (отстранения) от осуществления полномочий в деле о банкротстве добросовестному и осмотрительному арбитражному управляющему в трехдневный срок с момента своего освобождения (отстранения) необходимо не только обеспечить передачу в ведение вновь утвержденного арбитражного управляющего всего имущества и документации должника, но и изготовить за собственный счет комплект всей этой документации в копиях, поскольку в течение года эти документы могут срочно потребоваться саморегулируемой организации для проведения внеплановой проверки по поступившей жалобе (обращению). В противном случае арбитражный управляющий не сможет по запросу председателя Комиссии представить документы и материалы, содержащие сведения об исполнении им требований законодательства Российской Федерации, обязанностей арбитражного управляющего при проведении процедуры банкротства, следовательно, саморегулируемая организация не сможет полно и всесторонне провести проверку деятельности арбитражного управляющего при проведении процедуры банкротства, которая завершена (прекращена) до даты поступления жалобы (обращения), либо если арбитражный управляющий был отстранен (освобожден) от исполнения обязанностей при проведении данной процедуры банкротства. Кроме того, саморегулируемая организация не сможет направить заявителю ответ о результатах рассмотрения жалобы (обращения), в соответствии с пунктом 3.10 Федерального стандарта содержащий обоснованные и аргументированные выводы, без представления арбитражным управляющим документов, касающихся процедуры банкротства.
Минэкономразвития России возражало против удовлетворения административного иска, считая, что оспариваемые положения Федерального стандарта соответствуют действующему законодательству, прав, свобод и законных интересов административного истца не нарушают.
Министерство юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России), привлеченное к участию в деле в качестве заинтересованного лица, в письменном отзыве на административное исковое заявление указало, что абзац девятый пункта 3.3 Федерального стандарта в оспариваемой части противоречит пункту 2 статьи 22 Закона о банкротстве, в то же время пункт 2.6 данного стандарта согласуется с нормами действующего законодательства Российской Федерации.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 25 ноября 2019 г. административное исковое заявление Организации удовлетворено частично. Абзац девятый пункта 3.3 Федерального стандарта признан не действующим со дня вступления решения суда в законную силу в той мере, в которой поступившая в адрес саморегулируемой организации жалоба (обращение) на нарушения при проведении процедуры банкротства должна быть рассмотрена после завершения (прекращения) процедуры банкротства либо отстранения (освобождения) арбитражного управляющего от исполнения обязанностей при проведении данной процедуры банкротства. В остальной части в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Минэкономразвития России, не соглашаясь с таким решением, подало апелляционную жалобу, в которой просит его отменить в части признания недействующим абзаца девятого пункта 3.3 Федерального стандарта и отказать в удовлетворении требований административного истца в полном объеме. По мнению административного ответчика, судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права, поскольку из положений абзаца тридцать седьмого статьи 2, пунктов 9, 11 статьи 26.1, пункта 1 статьи 20.4 Закона о банкротстве следует, что федеральными стандартами, разрабатываемыми национальным объединением саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, на арбитражных управляющих и на саморегулируемые организации арбитражных управляющих могут быть возложены дополнительные обязанности, прямо не предусмотренные названным законом, если они не противоречат законодательству Российской Федерации.
Приведенный вывод подтверждается также частью 1 статьи 2, частями 1, 2 статьи 4 Закона о саморегулируемых организациях. Следовательно, абзацем девятым пункта 3.3 Федерального стандарта устанавливается дополнительная обязанность саморегулируемой организации арбитражных управляющих, которая не противоречит обязанности, предусмотренной абзацем пятым пункта 2 статьи 22 Закона о банкротстве, другим федеральным законам и принципам саморегулируемой деятельности.
В апелляционной жалобе Организация просит отменить решение суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении административного иска о признании недействующим пункта 2.6 Федерального стандарта и принять в этой части новое решение о признании оспоренной нормы не действующей со дня ее принятия. Как считает административный истец, положения данного пункта противоречат статье 9 Закона о саморегулируемых организациях.
В жалобе также указано, что пункт 2.6 Федерального стандарта в нарушение норм действующего законодательства Российской Федерации обязывает саморегулируемую организацию при проведении плановой проверки анализировать информацию и документы, которые имеют непосредственное отношение к деятельности арбитражного управляющего по конкретным процедурам банкротства. Между тем в силу требований Закона о саморегулируемых организациях эти информация и документы подлежат анализу при проведении внеплановой проверки.
Минюст России просил рассмотреть апелляционные жалобы в отсутствие представителя министерства, поддержав свою позицию по данному административному делу, изложенную в суде первой инстанции.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации находит подлежащей удовлетворению жалобу Минэкономразвития России и не находит оснований для удовлетворения жалобы Организации, исходя из нижеследующего.
В силу положений пунктов 9, 11 статьи 26.1, пункта 4 статьи 29 Закона о банкротстве национальное объединение саморегулируемых организаций арбитражных управляющих вправе разрабатывать федеральные стандарты проведения проверки саморегулируемой организацией деятельности своих членов - арбитражных управляющих, которые утверждаются регулирующим органом.
Таким органом, осуществляющим утверждение федеральных стандартов профессиональной деятельности арбитражных управляющих и федеральных стандартов деятельности саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, является Минэкономразвития России (абзац одиннадцатый статьи 2 Закона о банкротстве, пункт 1, подпункт 5.3.1(1) пункта 5.3 Положения о Министерстве экономического развития Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. N 437).
Проект Федерального стандарта разработан национальным объединением саморегулируемых организаций арбитражных управляющих "Российский Союз Саморегулируемых Организаций Арбитражных Управляющих" и письмом от 20 февраля 2015 г. N 1-03/07 направлен в Минэкономразвития России для утверждения.
С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Приказ, которым утвержден Федеральный стандарт, принят Минэкономразвития России в пределах имеющихся у него полномочий.
Федеральный стандарт устанавливает правила проведения саморегулируемой организацией арбитражных управляющих проверок профессиональной деятельности членов саморегулируемой организации (арбитражных управляющих) в части соблюдения требований Закона о банкротстве, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, федеральных стандартов, стандартов и правил профессиональной деятельности саморегулируемой организации (пункт 1.2).
Согласно частям 1, 2 статьи 9 Закона о саморегулируемых организациях контроль за осуществлением членами саморегулируемой организации предпринимательской или профессиональной деятельности проводится саморегулируемой организацией путем проведения плановых и внеплановых проверок. Предметом плановой проверки является соблюдение членами саморегулируемой организации требований стандартов и правил саморегулируемой организации, условий членства в саморегулируемой организации. Продолжительность плановой проверки устанавливается постоянно действующим коллегиальным органом управления саморегулируемой организации.
Как обоснованно отмечено в обжалуемом решении, пункт 2.6 Федерального стандарта определяет перечень материалов и сведений, подлежащих анализу при проведении плановой проверки членов саморегулируемой организации (арбитражных управляющих). В частности, анализу подлежат информация, которую арбитражный управляющий представлял в саморегулируемую организацию в форме отчетов в порядке, установленном уставом организации или иным документом, утвержденным решением общего собрания членов саморегулируемой организации, иные материалы и сведения, имеющиеся в распоряжении саморегулируемой организации на дату начала проверки или запрошенные у арбитражного управляющего дополнительно, а также размещенные в официальном издании, предусмотренном Законом о банкротстве, в Едином федеральном реестре сведений о банкротстве и на сайте "Федеральные арбитражные суды Российской Федерации" в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (http://www.arbitr.ru).
Вопреки доводам апелляционной жалобы Организации предписания данного пункта не вступают в противоречие с нормами Закона о саморегулируемых организациях, в том числе его статьи 9.
Так, одной из функций саморегулируемой организации в силу пункта 4 части 1 статьи 6 названного закона является осуществление анализа деятельности своих членов на основании информации, представляемой ими в саморегулируемую организацию в форме отчетов в порядке, установленном уставом некоммерческой организации или иным документом, утвержденным решением общего собрания членов саморегулируемой организации.
Часть 7 статьи 9 поименованного закона обязывает члена саморегулируемой организации предоставить для проведения проверки необходимую информацию по запросу саморегулируемой организации в порядке, определяемом саморегулируемой организацией, не ограничивая перечень такой информации.
Таким образом, пункт 2.6 Федерального стандарта в полной мере согласуется с приведенными законоположениями.
Утверждение административного истца в апелляционной жалобе о том, что указанный пункт позволяет саморегулируемой организации при проведении проверки анализировать информацию и документы, имеющие непосредственное отношение к деятельности арбитражного управляющего по конкретным процедурам банкротства, в то время как в силу требований Закона о саморегулируемых организациях эти информация и документы подлежат анализу лишь при проведении внеплановой проверки, является несостоятельным. Из положений статьи 9 данного закона не следует, что проверка деятельности арбитражного управляющего в конкретной процедуре банкротства должна осуществляться лишь в рамках внеплановой проверки, так как стандартами и правилами саморегулируемой организации может регламентироваться в том числе профессиональная деятельность арбитражного управляющего, являющегося членом саморегулируемой организации, осуществляющей проверку.
Удовлетворяя требование Организации о признании частично недействующим абзаца девятого пункта 3.3 Федерального стандарта, суд первой инстанции исходил из того, что Закон о банкротстве не устанавливает обязанность саморегулируемой организации рассматривать жалобы на действия члена такой организации, прекратившего исполнять обязанности арбитражного управляющего в деле о банкротстве. В связи с этим суд сделал вывод о том, что предусмотренная названным положением Федерального стандарта норма о рассмотрении поступившей в адрес саморегулируемой организации жалобы (обращения) на нарушения при проведении процедуры банкротства после завершения (прекращения) процедуры банкротства либо отстранения или освобождения арбитражного управляющего от исполнения обязанностей при проведении данной процедуры банкротства не соответствует законодательству о несостоятельности (банкротстве).
С таким выводом Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации согласиться не может по следующим основаниям.
В силу части 2 статьи 1 Закона о саморегулируемых организациях особенности порядка осуществления саморегулируемыми организациями контроля за деятельностью своих членов и применения саморегулируемыми организациями мер дисциплинарного воздействия в отношении своих членов могут устанавливаться федеральными законами.
Одним из таких законов является Закон о банкротстве, пункт 11 статьи 26.1 которого предусматривает, что национальным объединением саморегулируемых организаций арбитражных управляющих разрабатываются федеральные стандарты, в том числе в части проведения проверки саморегулируемой организацией деятельности своих членов - арбитражных управляющих.
При этом под федеральными стандартами понимаются федеральные стандарты профессиональной деятельности арбитражных управляющих и федеральные стандарты деятельности саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, разработанные национальным объединением саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, утвержденные регулирующим органом в соответствии с названным законом и являющиеся обязательными для исполнения арбитражными управляющими и саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих (абзац тридцать седьмой статьи 2 Закона о банкротстве).
Согласно абзацу четвертому пункта 2 статьи 22 данного закона саморегулируемая организация арбитражных управляющих обязана контролировать профессиональную деятельность членов саморегулируемой организации в части соблюдения требований этого закона, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, федеральных стандартов, стандартов и правил профессиональной деятельности, в том числе посредством проведения проверки в порядке и с периодичностью, которые установлены федеральными стандартами.
Из приведенных законоположений усматривается, что Федеральным стандартом могут быть установлены требования к порядку проведения проверки саморегулируемыми организациями деятельности своих членов, являющиеся обязательными для исполнения арбитражными управляющими и саморегулируемыми организациями.
Так, пункт 3.3 Федерального стандарта определяет перечень оснований для отказа в рассмотрении поступившей в адрес саморегулируемой организации жалобы (обращения) на действия арбитражного управляющего, тем самым детализируя и дополняя нормы федерального законодательства, касающиеся осуществления саморегулируемой организацией контроля за профессиональной деятельностью членов такой организации.
Абзац девятый названного пункта предусматривает отказ в рассмотрении поступившей в адрес саморегулируемой организации жалобы (обращения) в случае, если процедура банкротства, на нарушения при проведении которой указывается в жалобе (обращении), завершена (прекращена) более года до даты поступления жалобы (обращения) либо арбитражный управляющий был отстранен или освобожден от исполнения обязанностей при проведении данной процедуры банкротства более года до даты поступления жалобы (обращения).
Абзац пятый пункта 2 статьи 22 Закона о банкротстве устанавливает обязанность саморегулируемой организации арбитражных управляющих рассматривать жалобы на действия члена саморегулируемой организации, исполняющего обязанности арбитражного управляющего в деле о банкротстве.
Пункт 3.3 Федерального стандарта в оспариваемой части не противоречит приведенной норме Закона о банкротстве, поскольку она не регламентирует основания для отказа в рассмотрении поступивших в адрес саморегулируемой организации жалоб (обращений), в том числе по срокам их подачи.
Следует также учитывать, что завершение (прекращение) процедуры банкротства либо отстранение или освобождение арбитражного управляющего от исполнения обязанностей при проведении конкретной процедуры банкротства не прекращает членства арбитражного управляющего в саморегулируемой организации.
Согласно абзацу шестому пункта 2 статьи 22 Закона о банкротстве саморегулируемая организация арбитражных управляющих обязана применять меры дисциплинарного воздействия, предусмотренные названным законом и внутренними документами саморегулируемой организации, в отношении своих членов, в том числе исключение из членов саморегулируемой организации, соблюдать утвержденный в соответствии с данным законом порядок применения мер дисциплинарного воздействия и порядок рассмотрения дел о нарушении членами саморегулируемой организации требований этого закона, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, федеральных стандартов, стандартов и правил профессиональной деятельности.
Таким образом, закрепление в абзаце девятом пункта 3.3 Федерального стандарта срока, по истечении которого саморегулируемая организация отказывает в рассмотрении поступившей в ее адрес жалобы (обращения) на действия (бездействие) арбитражного управляющего при проведении процедуры банкротства, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
С учетом изложенного решение суда первой инстанции в части удовлетворения административного искового заявления о признании частично недействующим абзаца девятого пункта 3.3 Федерального стандарта подлежит отмене с принятием в этой части нового решения об отказе в иске.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
апелляционную жалобу Министерства экономического развития Российской Федерации удовлетворить.
Решение Верховного Суда Российской Федерации от 25 ноября 2019 г. о признании недействующим со дня вступления решения суда в законную силу абзаца девятого пункта 3.3 Федерального стандарта деятельности саморегулируемых организаций арбитражных управляющих "Правила проведения саморегулируемой организацией арбитражных управляющих проверок профессиональной деятельности членов саморегулируемой организации в части соблюдения требований Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, федеральных стандартов, стандартов и правил профессиональной деятельности", утвержденного приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 3 июля 2015 г. N 432, в той мере, в которой поступившая в адрес саморегулируемой организации жалоба (обращение) на нарушения при проведении процедуры банкротства должна быть рассмотрена после завершения (прекращения) процедуры банкротства либо отстранения или освобождения арбитражного управляющего от исполнения обязанностей при проведении данной процедуры банкротства, отменить.
Принять по административному делу в этой части новое решение об отказе Союзу арбитражных управляющих "Континент" (саморегулируемая организация) в удовлетворении административного иска о признании частично недействующим абзаца девятого пункта 3.3 Федерального стандарта деятельности саморегулируемых организаций арбитражных управляющих "Правила проведения саморегулируемой организацией арбитражных управляющих проверок профессиональной деятельности членов саморегулируемой организации в части соблюдения требований Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, федеральных стандартов, стандартов и правил профессиональной деятельности", утвержденного приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 3 июля 2015 г. N 432.
В остальной части решение Верховного Суда Российской Федерации от 25 ноября 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Союза арбитражных управляющих "Континент" (саморегулируемая организация) - без удовлетворения.
Председательствующий
Г.В.МАНОХИНА
Члены коллегии
В.Ю.ЗАЙЦЕВ
Н.А.КСЕНОФОНТОВА