Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 13.08.2019 N АПЛ19-296
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 13 августа 2019 г. N АПЛ19-296
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Зайцева В.Ю., Тютина Д.В.,
при секретаре Г.,
с участием прокурора Русакова И.В.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению жилищно-строительного кооператива "ТИБИ" о признании частично недействующим пункта 14.1 требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения - достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита", утвержденных приказом Министерства культуры Российской Федерации от 12 августа 2016 г. N 1864,
по апелляционной жалобе жилищно-строительного кооператива "ТИБИ" на решение Верховного Суда Российской Федерации от 20 мая 2019 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя Министерства культуры Российской Федерации П., возражавшего против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
приказом Министерства культуры Российской Федерации (далее - Минкультуры России) от 12 августа 2016 г. N 1864 "Об утверждении требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения - достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита", расположенного в городе Севастополе" (далее - Приказ), зарегистрированным в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) 26 сентября 2016 г., регистрационный номер 43800, и размещенным на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) 28 сентября 2016 г., утверждены требования к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения - достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита" (далее также - Достопримечательное место) (приложение N 1) и их карта (схема) (приложение N 2). Приложение N 1 устанавливает общие требования к осуществлению деятельности в границах территории Достопримечательного места, а также режимы Р-1, Р-2, Р-3 и Р-4.
Согласно пункту 5 приложения N 1 к Приказу режим Р-1 подразделяется на 3 регламентных участка Р-1-1, Р-1-2, Р-1-3.
В регламентном участке Р-1-3 выделяются участки И-1-И-13 (пункт 12).
В границах регламентного участка Р-1-3 запрещается: строительство новых зданий, не связанных с функционированием объектов культурного наследия, кроме строительства, реконструкции гидротехнических сооружений и сооружений канатной дороги в границах участков И-10, И-11, строительства зданий рекреационного назначения, зданий обслуживания населения в границах участков И-7, И-8, И-9, И-10, И-11 предельной высотой 16 м при условии выполнения визуально-ландшафтного анализа, обеспечивающего сохранение условий визуального восприятия объектов культурного наследия (пункт 14.1).
Жилищно-строительный кооператив "ТИБИ" (далее - ЖСК "ТИБИ") обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании пункта 14.1 приложения N 1 к Приказу не действующим в части, предусматривающей запрет на строительство объектов индивидуального жилищного строительства на принадлежащем административному истцу участке с кадастровым номером <...>, находящемся в границах участка И-1 регламентного участка Р-1-3 режима Р-1 Достопримечательного места по адресу: <...>, <...>. В обоснование заявления ссылался на то, что оспариваемое положение противоречит подпункту 2 пункта 1 статьи 5.1 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон об объектах культурного наследия).
Нарушение своих прав ЖСК "ТИБИ" усматривает в том, что оспариваемый пункт не позволяет осуществить застройку принадлежащего ему земельного участка в соответствии с видом его разрешенного использования (для индивидуального жилищного строительства).
В административном исковом заявлении также указано, что пункт 14.1 приложения N 1 к Приказу, связывая возможность строительства на отдельных участках (И-7-И-11) регламентного участка Р-1-3 с необходимостью выполнения строительных работ в рамках федеральных целевых программ, создает недопустимую неопределенность режима использования земель и градостроительного регламента в границах участка И-1.
Минкультуры России и Минюст России административный иск не признали, указав в письменных возражениях, что Приказ издан федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, а оспариваемое предписание соответствует законодательству Российской Федерации и прав административного истца не нарушает.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 20 мая 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления ЖСК "ТИБИ" отказано.
В апелляционной жалобе административный истец, не согласившись с таким решением, просит его отменить и принять новое решение об удовлетворении административного иска. Полагает, что судом первой инстанции неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, и неправильно применены нормы материального и процессуального права.
ЖСК "ТИБИ" ссылается на то, что подпунктом 2 пункта 1 статьи 5.1 Закона об объектах культурного наследия на территории достопримечательного места разрешено ограниченное строительство при условии сохранения его особенностей, являющихся основаниями для включения его в единый государственный реестр объектов культурного наследия и подлежащих обязательному сохранению. В связи с этим введение Минкультуры России запрета на строительство на земельном участке, принадлежащем административному истцу и находящемся в границах участка И-1, должно быть мотивированным и содержать обоснование невозможности осуществления на нем ограниченного строительства. Между тем материалы дела относительно участка И-1 такого обоснования не содержат.
В жалобе также указано, что требования пункта 14.1 приложения N 1 к Приказу о запрете строительства в пределах участка, принадлежащего ЖСК "ТИБИ", установлены с нарушением Методики определения границ территорий объектов археологического наследия, разработанной Институтом археологии Российской академии наук и рекомендованной к применению письмом Минкультуры России от 27 января 2012 г. N 12-01-39/05-АБ.
В письменных возражениях на апелляционную жалобу Минкультуры России просит в ее удовлетворении отказать, считая решение суда первой инстанции законным и обоснованным, вынесенным при правильном применении норм материального и процессуального права.
Административный истец о месте и времени судебного разбирательства извещен в установленном законом порядке, своего представителя в суд апелляционной инстанции не направил.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.
В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. По настоящему административному делу такое основание для признания частично недействующим пункта 14.1 приложения N 1 к Приказу отсутствует.
Отношения, возникающие в области сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, регулируются Законом об объектах культурного наследия (подпункт 1 статьи 1).
Согласно преамбуле этого закона государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Поручением Президента Российской Федерации от 14 августа 2014 г. N Пр-2337 Правительству Российской Федерации совместно с Администрацией Президента Российской Федерации и органами исполнительной власти г. Севастополя было предписано обеспечить сохранность объекта всемирного наследия "Древний город Херсонес Таврический и его Хора" в соответствии с требованиями ЮНЕСКО.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 сентября 2015 г. N 1721-р объект культурного наследия "Древний город Херсонес Таврический" (город Севастополь) отнесен к объектам культурного наследия федерального значения, включенным в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее также - Реестр), а Минкультуры России поручено осуществить в установленном порядке регистрацию указанного объекта культурного наследия федерального значения в Реестре.
Приказом Минкультуры России от 8 июня 2016 г. N 1279 выявленный объект культурного наследия - достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита" (город Севастополь) включен в Реестр в качестве объекта культурного наследия федерального значения.
Законом об объектах культурного наследия определено, что установление требований к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места федерального значения, ограничений использования лесов, требований к градостроительному регламенту в границах территории достопримечательного места федерального значения, включая требования к видам разрешенного использования земельных участков, к хозяйственной деятельности на земельных участках в границах территории достопримечательного места федерального значения, отнесены к компетенции федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (подпункт 1 пункта 3 статьи 5.1, пункт 2 статьи 56.4).
В соответствии с Положением о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. N 590, таким органом является Минкультуры России, которое принимает на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации нормативные правовые акты по вопросам установления характера использования территории достопримечательного места, представляющего собой объект культурного наследия федерального значения, ограничений на использование этой территории и требований к хозяйственной деятельности, проектированию и строительству на территории указанного достопримечательного места (пункты 1, 5.2.29).
С учетом изложенного суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что Приказ, устанавливающий требования к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории Достопримечательного места, издан уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением процедуры принятия, формы и правил введения в действие. Данное обстоятельство подтверждается также вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 15 января 2018 г. N АКПИ17-981.
Ранее действовавшая редакция пункта 14.1 приложения N 1 к Приказу предусматривала, что в границах регламентного участка Р-1-3 запрещается строительство новых объектов капитального строительства, не связанных с функционированием объектов культурного наследия.
Приказом Минкультуры России от 30 июня 2018 г. N 1036 данный пункт изложен в новой редакции, согласно которой в границах регламентного участка Р-1-3 допускается строительство, реконструкция гидротехнических сооружений и сооружений канатной дороги в границах участков И-10, И-11, строительство зданий рекреационного назначения, зданий обслуживания населения в границах участков И-7, И-8, И-9, И-10, И-11 предельной высотой 16 м при условии выполнения визуально-ландшафтного анализа, обеспечивающего сохранение условий визуального восприятия объектов культурного наследия. При этом в отношении иных участков, включая участок И-1, сохраняется запрет на строительство новых зданий, не связанных с функционированием объектов культурного наследия. Указанные изменения приняты после проведения в установленном порядке государственной историко-культурной экспертизы.
В статье 28 Закона об объектах культурного наследия определены цели проведения историко-культурной экспертизы, к числу которых отнесены, в частности, установление требований к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места; установление требований к градостроительным регламентам в границах территории достопримечательного места.
Из материалов административного дела видно, что в рамках реализации положений статей 28 - 32 Закона об объектах культурного наследия с 25 октября 2017 г. по 16 марта 2018 г. комиссией в составе трех аттестованных экспертов была проведена государственная историко-культурная экспертиза, объектом которой являлась научно-проектная документация, разработанная для внесения изменений в требования к осуществлению деятельности и к градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия - достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита" (город Севастополь). По ее результатам составлен акт государственной историко-культурной экспертизы, обосновывающий внесение указанных изменений, в том числе применительно к регламентному участку Р-1-3 в границах участков И-7, И-8, И-9, И-10, И-11.
Судом первой инстанции правомерно отвергнут довод административного истца, содержащийся также в апелляционной жалобе, о противоречии пункта 14.1 приложения N 1 к Приказу в оспариваемой части подпункту 2 пункта 1 статьи 5.1 Закона об объектах культурного наследия, предусматривающему, что в границах территории объекта культурного наследия на территории достопримечательного места разрешается осуществление ограниченного строительства, капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства при условии сохранения особенностей достопримечательного места, являющихся основаниями для включения его в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и подлежащих обязательному сохранению.
Данная норма, разрешая осуществление ограниченного строительства на территории достопримечательного места при условии сохранения особенностей этого места, по своему смыслу не предполагает, что такое строительство может иметь место на всех без исключения земельных участках, расположенных в границах территории достопримечательного места.
Пункт 14.1 приложения N 1 к Приказу предусматривает возможность строительства указанных в нем объектов в границах отдельных участков, выделенных в регламентном участке Р-1-3 достопримечательного места "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита", что соответствует подпункту 2 пункта 1 статьи 5.1 Закона об объектах культурного наследия.
Кроме того, в силу пункта 1 статьи 56.4 Закона об объектах культурного наследия предметом охраны достопримечательного места являются его градостроительные, геологические, ландшафтные, объемно-пространственные, планировочные, архитектурно-стилистические характеристики, ценные элементы застройки и благоустройства, совместные творения человека и природы, объекты, представляющие интерес с точки зрения архитектуры, истории, археологии, этнологии и экологии, функциональное назначение и мемориальное значение указанного достопримечательного места.
В целях обеспечения сохранности предмета охраны достопримечательного места в границах территории достопримечательного места органом охраны объектов культурного наследия, указанным в пункте 3 статьи 5.1 названного закона, в соответствии с категорией историко-культурного значения данного объекта культурного наследия устанавливаются требования к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места, ограничения использования лесов и требования к градостроительному регламенту в границах территории достопримечательного места, включая требования к видам разрешенного использования земельных участков, к хозяйственной деятельности на земельных участках в границах территории достопримечательного места (пункт 2 статьи 56.4).
В отношении достопримечательного места "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита" такие требования установлены в Приказе, в том числе в пункте 14.1 приложения N 1 к нему, что соотносится с положениями федерального законодательства.
Частью 3 статьи 44 Конституции Российской Федерации установлено, что каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.
Особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство в охранной зоне объекта культурного наследия, имеет целью защиту конституционно значимых ценностей и обеспечение сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории и не затрагивает существо конституционных гарантий защиты собственности, закрепленных в статьях 17, 35 и 40 Конституции Российской Федерации.
Довод апелляционной жалобы о том, что запрет на строительство объектов индивидуального жилищного строительства в границах участка И-1 административным ответчиком в нарушение Закона об объектах культурного наследия не был мотивирован и обоснован, нельзя признать состоятельным. Как видно из материалов дела, обоснования предложений о требованиях к осуществлению деятельности в границах регламентного участка Р-1-3, в котором выделен участок И-1, приведены в первоначальном акте государственной историко-культурной экспертизы (проведена с 15 сентября по 23 октября 2015 г.) и в акте государственной историко-культурной экспертизы, проведенной с 25 октября 2017 г. по 16 марта 2018 г. при внесении изменений в требования к осуществлению деятельности и к градостроительным регламентам в границах Достопримечательного места. Указанные акты были размещены на официальном сайте Минкультуры России в сети "Интернет" (www.mkrf.ru) для общественного обсуждения, замечаний по ним не поступало, в соответствующем компетентном суде их выводы не оспорены. В связи с этим несогласие административного истца с изложенными в них суждениями не может служить поводом для признания пункта 14.1 приложения N 1 к Приказу частично недействующим.
Ссылка в апелляционной жалобе на то, что требования оспариваемого пункта установлены с нарушением Методики определения границ территорий объектов археологического наследия, разработанной Институтом археологии Российской академии наук и рекомендованной к применению письмом Минкультуры России от 27 января 2012 г. N 12-01-39/05-АБ, не может быть признана обоснованной, так как нормативные правовые акты, оспариваемые в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, проверяются судом на соответствие лишь нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Названная методика нормативным правовым актом не является и, более того, носит рекомендательный характер.
Вопреки утверждению в апелляционной жалобе суд принял решение с учетом правовых норм, регулирующих рассматриваемые отношения, при правильном их толковании. Выводы суда о законности оспариваемого предписания подробно мотивированы и соответствуют обстоятельствам административного дела.
Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, пункт 14.1 приложения N 1 к Приказу в оспариваемой части не противоречит, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал административному истцу в удовлетворении заявленного требования.
Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Российской Федерации от 20 мая 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу жилищно-строительного кооператива "ТИБИ" - без удовлетворения.
Председательствующий
Г.В.МАНОХИНА
Члены коллегии
В.Ю.ЗАЙЦЕВ
Д.В.ТЮТИН