Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 31.07.2018 N АПЛ18-273
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 31 июля 2018 г. N АПЛ18-273
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Зайцева В.Ю., Корчашкиной Т.Е.,
при секретаре Г.,
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Торгово-промышленная компания "Молот" о признании недействующими абзаца пятого пункта 5, пункта 75 Правил перевозок грузов автомобильным транспортом, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2011 г. N 272 (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2017 г. N 1529),
по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Торгово-промышленная компания "Молот", поданной его представителем по доверенности К., на решение Верховного Суда Российской Федерации от 25 апреля 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителей общества с ограниченной ответственностью "Торгово-промышленная компания "Молот" К., Б., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителей Правительства Российской Федерации Т., С. относительно доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной,
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2011 г. N 272 утверждены Правила перевозок грузов автомобильным транспортом (далее - Правила). Первоначальный текст документа опубликован в издании "Собрание законодательства Российской Федерации" 25 апреля 2011 г., N 17, ст. 2407. Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2017 г. N 1529 в Правила внесены изменения и абзац пятый пункта 5, пункт 75 изложены в новой редакции, опубликовано 14 декабря 2017 г. на "Официальном интернет-портале правовой информации" (http://www.pravo.gov.ru).
В соответствии с абзацем пятым пункта 5 Правил тяжеловесное транспортное средство - транспортное средство, масса которого с грузом или без груза превышает допустимую массу транспортного средства согласно приложению N 1 или нагрузка на ось которого превышает допустимую нагрузку на ось транспортного средства согласно приложению N 2 к Правилам.
Пунктом 75 Правил предусмотрено, что размещение делимого груза на транспортном средстве осуществляется таким образом, чтобы общая масса транспортного средства с таким грузом не превышала допустимую массу транспортного средства, предусмотренную приложением N 1 к Правилам, нагрузка на ось транспортного средства с таким грузом не превышала допустимую нагрузку на ось транспортного средства, предусмотренную приложением N 2 к Правилам, а габариты транспортного средства с таким грузом не превышали предельно допустимые габариты транспортного средства, предусмотренные приложением N 3 к Правилам.
Общество с ограниченной ответственностью "Торгово-промышленная компания "Молот" (далее - ООО "ТПК "Молот") обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими приведенных выше правовых норм Правил, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", поскольку содержат невыполнимые, трудновыполнимые и обременительные требования, противоречащие принципу законности, а также создающие условия для проявления коррупции и позволяющие сотрудникам Ространснадзора привлекать к административной ответственности участников грузоперевозок делимых грузов навалом, насыпью, в контейнерах. Однако не всякий груз можно разместить с соблюдением сразу двух условий: безопасности и выполнения требований о допустимых осевых нагрузках. Для отдельных видов грузов (навалом, насыпью, наливом или в контейнерах, например, в отношении цемента, щебня, битума) невозможно применение оспариваемых положений нормативного правового акта без нарушения принципов равенства и законности, гарантированных Конституцией Российской Федерации, поскольку эти виды грузов в силу их физических свойств нельзя распределять соответствующим образом на этапе погрузки и сохранять распределенными в движении; ни грузоотправитель, ни грузоперевозчик не имеют технологической возможности разместить сыпучий подвижный груз согласно нормам осевых нагрузок; выполнение оспоренных предписаний на практике создает угрозу жизни и здоровью граждан, влечет нарушение требований к безопасности труда.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 25 апреля 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления ООО "ТПК "Молот" отказано.
В апелляционной жалобе административный истец просит отменить решение суда первой инстанции, как вынесенное при неправильном применении и нарушении норм материального, процессуального права; признать пункты 5 и 75 Правил полностью не действующими в связи с их коррупциогенностью. Полагает ошибочным вывод суда первой инстанции о соблюдении порядка принятия Правил, поскольку независимая антикоррупционная экспертиза оспоренных положений не проводилась и не выяснялось их регулирующее воздействие; заключение Министерства юстиции Российской Федерации по проекту рассматриваемого постановления Правительства Российской Федерации нельзя признать допустимым доказательством по делу, поскольку данное министерство является заинтересованным лицом.
Нарушение своих прав административный истец связывает с необходимостью распределения отдельных (сыпучих) видов грузов и их последующего сохранения в неподвижном состоянии при перевозке автомобильным транспортом, что невыполнимо и приводит к нарушению принципов законности и равноправия в правоприменительной практике по привлечению грузоотправителей к административной ответственности на основании статьи 12.21.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.
Правительство Российской Федерации в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение (статья 23).
Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции правильно указал, что оспоренные в части Правила приняты Правительством Российской Федерации в пределах предоставленных законом полномочий с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия, опубликования и введения его в действие и не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Осуществляя правовое регулирование в области оказания услуг автомобильным транспортом, Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" относит к полномочиям Правительства Российской Федерации утверждение правил перевозок грузов автомобильным транспортом (часть 1 статьи 3).
Реализуя предоставленные законом полномочия, Правительство Российской Федерации постановлением от 15 апреля 2011 г. N 272 утвердило Правила.
Вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 10 мая 2017 г. по административному делу N АКПИ17-138 (АПЛ17-260) также было подтверждено, что оспоренные в части Правила приняты Правительством Российской Федерации в пределах предоставленных законом полномочий с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия, опубликования и введения его в действие.
На основании пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие оспариваемого правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Правила устанавливают порядок организации перевозки различных видов грузов автомобильным транспортом, обеспечения сохранности грузов, транспортных средств и контейнеров, а также условия перевозки грузов и предоставления транспортных средств для такой перевозки (пункт 1).
Пункт 17 статьи 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" определяет понятие "тяжеловесное транспортное средство" как транспортное средство, масса которого с грузом или без груза и (или) нагрузка на ось которого превышают допустимую массу транспортного средства и (или) допустимую нагрузку на ось, которые устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Поскольку понятие "тяжеловесное транспортное средство", данное в абзаце пятом пункта 5 Правил, соответствует пункту 17 статьи 3 названного выше федерального закона, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оно не может рассматриваться как нарушающее права и охраняемые законом интересы административного истца.
Кроме того, как следует из материалов дела, представитель административного истца не оспаривал, что абзац пятый пункта 5 Правил соответствует действующему законодательству, однако полагал, что содержащиеся в оспариваемой части нормы невыполнимы, предлагал проект соответствующих изменений в Правила (в частности, административное исковое заявление л.д. 7 и протокол судебного заседания л.д. 137).
Таким образом, требования ООО "ТПК "Молот" в указанной выше части, по существу, сводятся к решению вопроса о внесении в Правила изменений в предлагаемой им редакции.
В силу действующего законодательства принятие каких-либо нормативных правовых актов и (или) внесение в них дополнений относятся к исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти, а не к компетенции суда.
Указание в апелляционной жалобе на то, что административный истец просит признать пункт 5 Правил не действующим полностью, не соответствует части 3 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которой новые требования, которые не были предметом рассмотрения в суде первой инстанции, не принимаются и не рассматриваются судом апелляционной инстанции.
Из протокола судебного заседания следует, что в суд первой инстанции ООО "ТПК "Молот" обращалось с требованием об оспаривании абзаца пятого пункта 5 Правил в части, касающейся определения понятия "тяжеловесное транспортное средство" (л.д. 134), которое и было рассмотрено судом первой инстанции.
Что касается требования об оспаривании пункта 75 Правил, то суд, отказывая в удовлетворении этого требования, правильно исходил из того, что установленные данным пунктом особенности перевозки (размещения) отдельных видов грузов на транспортном средстве обусловлены необходимостью соблюдения запрета пользователям автомобильными дорогами осуществлять движение по автомобильным дорогам на тяжеловесных транспортных средствах, осуществляющих перевозки грузов, не являющихся неделимыми, предусмотренного пунктом 3 части 1 статьи 29 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"; требование о необходимости соблюдения допустимых осевых нагрузок в отношении тяжеловесного груза соответствует понятию "тяжеловесное транспортное средство", предусмотренному пунктом 17 статьи 3 приведенного выше закона.
Доводы апелляционной жалобы относительно правовой неопределенности, а также объективной невозможности выполнения требований, вытекающих из этой правовой неопределенности, судом первой инстанции проверялись и правильно признаны несостоятельными, поскольку положения оспариваемых предписаний Правил не допускают какой-либо двусмысленности.
Согласно пункту 21 статьи 3 этого же закона для обеспечения сохранности автомобильных дорог проводится комплекс мероприятий, направленных на обеспечение соблюдения требований, установленных международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, владельцами таких автомобильных дорог (в области ремонта и содержания автомобильных дорог), пользователями таких автомобильных дорог (в области использования автомобильных дорог), должностными лицами, юридическими и физическими лицами (в области использования полос отвода и (или) придорожных полос автомобильных дорог).
Одним из элементов названного комплекса мероприятий является режим эксплуатации тяжеловесного транспортного средства, который должен соблюдаться.
Не могут служить поводом к отмене судебного решения доводы административного истца о невозможности обеспечить режим эксплуатации транспортных средств, так как согласно статье 2 Гражданского кодекса Российской Федерации предпринимательская деятельность - это самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.
В связи с тем, что деятельность грузоотправителя и грузоперевозчика в рассматриваемых правоотношениях является предпринимательской, все риски, связанные с этой деятельностью, в том числе риск наступления последствий от того, что транспортное средство после загрузки делимого груза может стать тяжеловесным и, как следствие, не сможет осуществлять движение по автомобильным дорогам, несут грузоотправитель и грузоперевозчик.
Ссылка в апелляционной жалобе на то, что суд не проверил соблюдение процедуры принятия оспариваемого в части нормативного правового акта, противоречит содержанию протокола судебного заседания и обжалуемого решения. В решении суд первой инстанции привел мотивы и выводы по этому вопросу.
Довод ООО "ТПК "Молот" о том, что в отношении оспоренных положений Правил не проводилась антикоррупционная экспертиза, судом первой инстанции проверялся и своего подтверждения не нашел.
Как установлено судом первой инстанции, проект постановления Правительства Российской Федерации, которым были внесены изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2011 г. N 272, размещался в свободном доступе на федеральном портале проектов нормативных правовых актов (http://regulation/lov/ni/p/60784) для проведения процедуры публичного обсуждения проекта данного акта в период с 25 мая по 22 июня 2017 г.
В материалах дела имеется копия заключения Министерства юстиции Российской Федерации от 18 августа 2017 г. N 09/100414-ДН, согласно которому в названном выше проекте постановления Правительства Российской Федерации коррупциогенные факторы не выявлены (л.д. 121, 122).
Указание в апелляционной жалобе на то, что ООО "ТПК "Молот" не доверяет поименованному выше заключению Министерства юстиции Российской Федерации, поскольку данное министерство является заинтересованным лицом, и антикоррупционная экспертиза должна была проводиться независимыми экспертами, не опровергает вывод суда об отсутствии коррупциогенных факторов в оспариваемых положениях Правил.
Согласно пункту 1 части 3 статьи 3 Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ и подпункта 8.1 пункта 7 положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 313, проведение антикоррупционных экспертиз проектов постановлений Правительства Российской Федерации отнесено к компетенции Министерства юстиции Российской Федерации.
Оснований не доверять выводам указанного выше заключения Министерства юстиции Российской Федерации у суда не имелось.
Доводы в апелляционной жалобе о том, что Министерство юстиции Российской Федерации является заинтересованным по делу лицом и его заключение не могло быть положено в основу решения суда об отказе в удовлетворении административного иска, произвольны.
С учетом изложенного выше Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу, что нормы материального права, регулирующие рассматриваемые в данном деле правоотношения, применены и истолкованы судом первой инстанции правильно, в соответствии с их содержанием, выводы суда о законности оспоренных положений мотивированы; нарушений норм процессуального права судом не допущено.
Ссылки административного истца на отсутствие надлежащего правового регламентирования технологий размещения и закрепления сыпучих подвижных видов грузов не могут свидетельствовать о незаконности обжалованных положений, поскольку вопросы непосредственной организации загрузки грузов для их перевозки транспортным средством эти правовые нормы не регулируют.
Кроме того, в силу статьи 9 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" перевозчик обязан предоставить в сроки, установленные договором перевозки груза, транспортные средства, контейнеры, пригодные для перевозок соответствующего груза. В случае предоставления перевозчиком транспортных средств, контейнеров, непригодных для перевозок соответствующего груза, грузоотправитель вправе отказаться от исполнения договора перевозки груза.
В связи с этим для исполнения своих обязательств, включая соблюдение требований законодательства Российской Федерации в области перевозок грузов, грузоотправитель и грузоперевозчик должны осуществлять корректную загрузку транспортного средства, чтобы после погрузки груза, перевозимого навалом, насыпью, наливом или в контейнерах, транспортное средство не стало тяжеловесным.
Нарушение правил движения тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства влечет административную ответственность, предусмотренную статьей 12.21.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Законодатель в приведенной выше норме Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях учел возможные отклонения при измерении весовых параметров транспортного средства, возникающие по различным причинам (особенности весового оборудования, природно-климатических условий, движения транспортного средства и пр.), в размере погрешности средства измерения, а также еще 2%, в рамках которых ответственность перевозчика не наступает.
Основаниями для применения административной ответственности за нарушение правил движения тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства, в том числе при перевозке отдельных видов грузов навалом, насыпью, наливом или в контейнерах, является наличие вины привлекаемого лица.
Указание апелляционной жалобы на то, что Конституционный Суд Российской Федерации при вынесении определения от 27 марта 2018 г. N 633-О исходил, в том числе из того, что в рамках рассмотрения судом общей юрисдикции конкретного дела о привлечении ООО "ТПК "Молот" к административной ответственности было установлено отсутствие у общества реальной возможности контролировать осевые нагрузки при перемещении насыпного груза в процессе его перевозки автомобильным транспортом, само по себе не может свидетельствовать о незаконности обжалованного решения, которым в порядке абстрактного нормоконтроля были проверены оспоренные правовые нормы на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Доводы апелляционной жалобы о нарушении судом первой инстанции права на судебную защиту Ассоциации "Центр объединения грузоперевозчиков "ГРУЗАВТОТРАНС" правового значения не имеют, так как направлены на защиту прав и законных интересов другого лица без соответствующих полномочий и, по сути, сводятся к обжалованию определений Верховного Суда Российской Федерации от 10 и 20 апреля 2018 г., вынесенных в рамках рассмотрения настоящего административного дела об отказе в удовлетворении заявления Ассоциации "Центр объединения грузоперевозчиков "ГРУЗАВТОТРАНС" о вступлении в административное дело в качестве административного соистца. ООО "ТПК "Молот" не наделено таким правом.
В апелляционной жалобе отсутствуют основания, предусмотренные законом для отмены решения суда в апелляционном порядке.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Российской Федерации от 25 апреля 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Торгово-промышленная компания "Молот" - без удовлетворения.
Председательствующий
Г.В.МАНОХИНА
Члены коллегии
В.Ю.ЗАЙЦЕВ
Т.Е.КОРЧАШКИНА