Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 02.02.2016 N АПЛ15-615
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 2 февраля 2016 г. N АПЛ15-615
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Зайцева В.Ю., Корчашкиной Т.Е.,
при секретаре Ж.,
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению администрации города Волгограда о признании недействующими пункта 2, абзаца седьмого пункта 7, пункта 8, частично пункта 47 Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 г. N 47,
по апелляционной жалобе администрации города Волгограда на решение Верховного Суда Российской Федерации от 16 сентября 2015 г., которым в удовлетворении заявленного требования было отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителя администрации города Волгограда А., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения против доводов апелляционной жалобы представителя Правительства Российской Федерации К., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной,
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 г. N 47 утверждено Положение о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции (далее - Положение).
Пунктом 2 Положения предусмотрено, что действие данного нормативного правового акта распространяется на находящиеся в эксплуатации жилые помещения независимо от формы собственности, расположенные на территории Российской Федерации.
Абзацем седьмым пункта 7 Положения закреплено, что решение о признании помещения жилым помещением, жилого помещения пригодным (непригодным) для проживания граждан, а также многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции принимается органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления (за исключением жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации и многоквартирных домов, находящихся в федеральной собственности). В случае, если комиссией проводится оценка жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации, а также многоквартирного дома, находящегося в федеральной собственности, решение о признании помещения жилым помещением, жилого помещения пригодным (непригодным) для проживания граждан, а также многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции принимается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим полномочия собственника в отношении оцениваемого имущества, на основании заключения комиссии, оформленного в порядке, предусмотренном пунктом 47 Положения.
В силу пункта 8 Положения орган местного самоуправления вправе принимать решение о признании частных жилых помещений, находящихся на соответствующей территории, пригодными (непригодными) для проживания граждан и делегировать комиссии полномочия по оценке соответствия этих помещений установленным в Положении требованиям и по принятию решения о признании этих помещений пригодными (непригодными) для проживания граждан.
Пунктом 47 Положения предусмотрено, что по результатам работы комиссия принимает одно из следующих решений об оценке соответствия помещений и многоквартирных домов установленным в Положении требованиям о соответствии помещения требованиям, предъявляемым к жилому помещению, и его пригодности для проживания; о выявлении оснований для признания помещения подлежащим капитальному ремонту, реконструкции или перепланировке (при необходимости с технико-экономическим обоснованием) с целью приведения утраченных в процессе эксплуатации характеристик жилого помещения в соответствие с установленными в Положении требованиями; о выявлении оснований для признания помещения непригодным для проживания; о выявлении оснований для признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим реконструкции; о выявлении оснований для признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу. Решение принимается большинством голосов членов комиссии и оформляется в виде заключения в 3 экземплярах с указанием соответствующих оснований принятия решения. Если число голосов "за" и "против" при принятии решения равно, решающим является голос председателя комиссии. В случае несогласия с принятым решением члены комиссии вправе выразить свое особое мнение в письменной форме и приложить его к заключению.
Администрация города Волгограда обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими приведенных положений. При этом указала, что пункт 2 в части его распространения на частные жилые помещения противоречит пункту 1 части 1 статьи 14 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ). Также административный истец полагает, что абзац седьмой пункта 7 в той части, в какой он не предусматривает принятия решения об отсутствии оснований в признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим реконструкции и принятия решения об отсутствии оснований в признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу, пункт 8, наделяющий орган местного самоуправления правом принимать решения по вопросу о непригодности частных жилых помещений для проживания граждан, пункт 47 в той части, в какой он не предусматривает принятия решений об отсутствии оснований в признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим реконструкции или сносу, порождают правовую неопределенность и противоречат статье 14 ЖК РФ и статье 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", определяющих полномочия органов местного самоуправления.
Нарушение своих прав административный истец усматривает в том, что, руководствуясь пунктами 2 и 8 Положения, суды принимают решения, которыми обязывают местные администрации рассмотреть вопрос о признании жилого помещения частного жилого фонда непригодным для проживания, в то время как законом органам местного самоуправления такое право предоставлено лишь в отношении жилых помещений муниципального жилищного фонда, а в связи с отсутствием в пунктах 7 и 47 положений о возможности принять решение об отказе в признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим реконструкции или сносу сложилась ситуация, при которой благоустроенные многоквартирные жилые дома признаются аварийными и подлежащими сносу, несмотря на то, что в них может быть проведен капитальный ремонт.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 16 сентября 2015 г. в удовлетворении административного искового заявления администрации города Волгограда было отказано.
В апелляционной жалобе администрация города Волгограда просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новое решение, которым удовлетворить заявленное требование. Полагает неправомерным вывод суда первой инстанции о законности оспоренных положений в части наделения органов местного самоуправления полномочиями по принятию решений о признании в установленном порядке жилых помещений частного жилого фонда непригодными для проживания, так как такие полномочия органов местного самоуправления в ЖК РФ непосредственно не определены. Считает также, что пункт 47 Положения в той части, в какой он не предусматривает возможности принятия решения об отсутствии оснований в признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим реконструкции, а также принятия решения об отсутствии оснований в признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу, следует рассматривать как содержащий коррупциогенный фактор, поскольку его содержание свидетельствует о неполноте необходимых административных процедур и противоречит подпункту "ж" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для ее удовлетворения.
Согласно части 2 статьи 5 ЖК РФ жилищное законодательство состоит из данного кодекса, принятых в соответствии с Кодексом других федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
В силу статьи 4 ЖК РФ к жилищным отношениям относятся возникновение, осуществление, изменение, прекращение права владения, пользования, распоряжения жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов; пользование жилыми помещениями частного жилищного фонда; содержание и ремонт жилых помещений; формирование и использование фонда капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме; контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства; осуществление государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля.
Жилищный кодекс Российской Федерации объектами жилищных прав признает жилые помещения, то есть изолированные помещения, которые являются недвижимым имуществом, пригодны для постоянного проживания граждан, отвечают установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства (части 1 и 2 статьи 15).
Части 3, 4 статьи 15 ЖК РФ относят к компетенции Правительства Российской Федерации установление порядка признания помещения жилым помещением и требований, которым должно отвечать жилое помещение, а также оснований и порядка признания жилого помещения непригодным для проживания.
Частью 10 статьи 32 этого же кодекса к компетенции Правительства Российской Федерации отнесено установление порядка признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции.
Правительство Российской Федерации, реализуя предоставленные законом полномочия, утвердило оспоренное в части Положение. Нормативный правовой акт опубликован 6 февраля 2006 г. в Собрании законодательства Российской Федерации и 10 февраля 2006 г. в "Российской газете".
Статья 213 (часть 8 пункт 3) Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусматривает, что суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие оспариваемого правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции правильно исходил из того, что оспариваемый в части нормативный правовой акт был издан Правительством Российской Федерации в пределах предоставленной федеральным законом компетенции, федеральному законодательству или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не противоречит и, следовательно, не нарушает прав, свобод и законных интересов административного истца.
Суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что закрепленная в пункте 2 Положения норма о распространении действия Положения на находящиеся в эксплуатации жилые помещения независимо от формы собственности, расположенные на территории Российской Федерации, полностью согласуется с приведенными выше положениями жилищного законодательства.
Правильно отвергнут судом довод административного истца о противоречии пункта 2 Положения пункту 1 части 1 статьи 14 ЖК РФ, конкретизирующему полномочия органов местного самоуправления в области жилищных отношений, поскольку к их полномочиям отнесены не только вопросы регулирования отношений, связанных с муниципальным жилищным фондом, а также и иные вопросы, отнесенные к полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений Конституцией Российской Федерации, поименованным кодексом, другими федеральными законами, а также законами соответствующих субъектов Российской Федерации.
По этим же основаниям правильно был признан судом не противоречащим пункту 8 части 1 статьи 14 ЖК РФ пункт 8 Положения, которым устанавливается право органа местного самоуправления принимать решения о признании частных жилых помещений, находящихся на соответствующей территории, пригодными (непригодными) для проживания граждан и делегировать комиссии полномочия по оценке соответствия этих помещений установленным в Положении требованиям и по принятию решения о признании этих помещений пригодными (непригодными) для проживания граждан.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в статье 14 (пункт 6 части 1) к вопросам местного значения городского поселения относит обеспечение проживающих в поселении и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организацию строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, осуществление муниципального жилищного контроля, а также иных полномочий органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством.
Статья 14.1 (часть 2) приведенного выше закона устанавливает в том числе, что органы местного самоуправления городского, сельского поселения вправе участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 данного закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.
Аналогичные полномочия отнесены к вопросам местного значения городского округа (статьи 16, 16.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
С учетом части 4 статьи 15 ЖК РФ, вышеприведенных положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" законодателем не предусмотрено иного порядка обследования частных жилых помещений в целях признания их пригодными (непригодными) для дальнейшего проживания, кроме обследования создаваемыми на уровне муниципального образования межведомственными комиссиями.
При таких данных довод в апелляционной жалобе о том, что полномочия органов местного самоуправления по принятию решений о признании в установленном порядке жилых помещений частного жилого фонда непригодными для проживания не определены в федеральном жилищном законодательстве, необоснован.
Указание в апелляционной жалобе на отсутствие в пунктах 7 и 47 Положения правовых норм, позволяющих принять решение об отсутствии оснований для признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим реконструкции или сносу в целях последующего проведения капитального ремонта (на что ссылался административный истец в обоснование своих требований также в суде первой инстанции), не может свидетельствовать о незаконности обжалованного решения, поскольку суд установил, что оспариваемые нормативные предписания приняты в полном соответствии со статьями 15 и 32 ЖК РФ, какому-либо другому акту, имеющему большую юридическую силу, не противоречат.
Доводы апелляционной жалобы о наличии в пунктах 7 и 47 Положения коррупциогенного фактора, определенного подпунктом "ж" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г., в связи с неполнотой необходимых административных процедур, являются ошибочными. Отсутствие или неполнота административных процедур это отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка. Отсутствие в пунктах 7 и 47 Положения правовых норм, позволяющих принять решение о проведении капитального ремонта в многоквартирном доме, на что ссылается административный истец, не может свидетельствовать о неполноте административных процедур, поскольку условия и порядок организации проведения капитального ремонта в многоквартирных домах оспариваемое Положение (как следует, в том числе, и из его названия) не регулирует. Такие вопросы регламентированы в разделе IX ЖК РФ.
Ссылка представителя администрации города Волгограда в апелляционной жалобе на то, что Положение не определяет, какое решение должно приниматься соответствующей комиссией в случае, если собственник помещения не представит документы, необходимые для рассмотрения вопроса о пригодности (непригодности) помещения для проживания и признания многоквартирного дома аварийным, и перечисленные в пункте 45 Положения, не может влиять на законность обжалованного по данному административному делу решения суда первой инстанции, которым в порядке абстрактного нормоконтроля проверялись другие правовые нормы Положения.
Оснований, предусмотренных законом для отмены решения суда в апелляционном порядке, не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Российской Федерации от 16 сентября 2015 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации города Волгограда - без удовлетворения.
Председательствующий
Г.В.МАНОХИНА
Члены коллегии
В.Ю.ЗАЙЦЕВ
Т.Е.КОРЧАШКИНА